内部控制视角下的工程项目实施阶段风险管理

朱诚诚 毛晔

针对建设单位在项目实施阶段面临诸多风险，梳理工程造价、工程实施、竣工验收这三个环节的风险点及其风险管控措施，保证质量、进度和投资控制目标的实现。

工程项目的建设程序主要包括决策、实施和竣工验收阶段。财政部等相关部委发布的《企业内部控制应用指引第11号——工程项目》将企业工程项目内部控制分为工程立项控制、工程招标控制、工程造价（投资）控制、工程建设控制和工程验收控制五大环节。实践表明，五大控制及其风险点构成的风险结构如图1所示。与工程立项、工程招标这两项前期准备阶段的内部控制相比，造价、工程建设和工程验收这三项工作因为内容多、参与方多、情况复杂等原因，其内部控制环节更多、风险点更分散，需要特别重视。

一、工程造價风险与控制活动

（一）流程与风险点

工程造价有两层含义，一是狭义的工程造价，即具体的建筑安装工程的建造价格，二是广义的工程造价（建设项目总投资），即从项目筹建到竣工验收全过程所发生的所有建设费用，不仅包括建筑安装工程的建造价格，还包括可行性研究费、勘察设计费、建设用地费等其他费用。一般来说，“工程造价”专指建筑安装工程的建造价格，“工程投资”专指项目建设所有费用。对于企业来说，投资控制的表述更为全面。

企业工程投资控制和生产等其他业务的成本控制有显著区别，如果把工程项目看作企业的一种特殊产品，这种产品的特点是：只生产一件（单件性），生产需要历时数年（生产周期长）、从筹建之初估算的投资到最终花费的实际投资不相等（投资的动态性）、交易方式特殊（招投标等）、计价方式独特（定额计价、工程量清单计价）。这些特点导致投资控制难度大，投资失控时有发生。工程投资动态控制过程详见图2和表1。

可以将造成投资失控的风险源按照计划、实施、竣工三个阶段划分。投资估算、设计概算和施工图预算的编制是计划阶段的重要投资控制工作。投资估算错误、设计概算错误、概算超估算、设计阶段未进行限额设计或未开展成本优化、盲目扩大标准、提高档次将直接导致投资失控。设计粗糙疏漏、设计变更和工程签证管控不严、结算就很可能会大幅超出预算。招标模式不当及招标组织疏漏、招标文件与合同条款不完善等问题也会导致投资失控。

在项目实施阶段，设计变更、工程签证管理不完善、合同管理不完善、进度款审核支付管理不完善，都会导致结算价虚高，造成投资失控。此外，工程建设其他费用控制不力，如建设管理费超支，也会导致投资失控。

总之，造价控制的基础是工程管理制度的完善和落实，任何不遵循建设程序和不遵守工程管理制度的行为都会增大造价控制的难度。例如，某项目设计未完成就急于开工建设，结果施工过程产生大量变更、签证，结算价远超合同价。

（二）主要管控措施

在项目前期，完善的“四算”编制和控制制度是防范投资失控风险的前提，通过准确编制投资估算、概算以及概算分解明确投资控制目标，通过优化设计控制预算，通过完善的合同管理和造价审核控制结算，通过严格依照财务管理规定和相关财务制度控制决算。合理的招标策划和合同策划是防范投资失控风险的基础。在许多情况下，工程投资失控是不合理的招标方式、不合理的合同模式以及不完善的招标文件和合同条款的后遗症。企业应当加强招标策划和合同策划，优化招标文件和合同条款，在合同中明确设计变更和工程签证管理程序和结算方式，避免结算纠纷。

工程设计一定要细致完善，尽量避免施工中的设计变更和工程签证，对拟进行的变更、可能产生的费用签证，要实行限额审批制度，预先估价审批，然后才能实施。设立独立的成本合约部门负责合同文件、变更签证审核。建立健全相关制度，以避免各种内、外部因素对工程实施的干扰。可能的干扰包括对进度的过高要求、对装饰风格的不同于设计图纸的提议等等。

二、工程建设风险与控制活动

（一）控制流程及风险点

工程建设阶段是工程项目实体形成的阶段，是决定项目成败的关键环节。工程建设控制意义重大、内容繁杂，主要包括质量、进度、投资三大目标控制、甲供材和重要设备采购控制、工程相关各方协调控制。质量、进度、投资是工程建设控制的主要目标，为实现这三大目标，企业基建部门任务繁重，包括开工报告审批、设计变更和工程签证以及进度款支付审核、与设计单位沟通、及时完成材料、设备的采购、协调各方关系、协助政府部门办理相关质检、安全文明施工手续、协调专业承包商以及水、电、气等市政配套单位与总包的工作配合等。工程建设控制的基本流程见图3。

工程建设阶段的风险点很多，如果企业工程管理制度不健全、权利不受制约、不相容职务未分离，会给串谋和舞弊提供机会，损害企业利益。或者因对监理机构管理监督不力，监理人员与承包商串谋，损害企业利益。如果设计变更和工程签证审核不严格也会导致工程投资失控。施工、监理工作不到位，很可能导致工程质量问题。而前期准备不足、计划不周、材料供应不及时等原因会导致进度滞后。如果现场安全意识淡漠、安防措施不到位、管理松散，会导致事故多发。

（二）主要管控措施

企业应当完善组织机构设置和工作制度，加强对监理单位和施工单位的监督和管理，审查现场监理机构和施工单位项目部人员资格和分包单位资质，审查监理规划和监理大纲、监理细则等规范监理行为的文件以及开工报告、施工组织设计等施工文件，督促监理单位对施工单位施工准备工作的控制。

企业工程管理部门要编制进度计划，审查施工单位进度计划，审查监理单位的进度控制方案，慎重、及时调整施工进度计划。通过审阅监理月报，参加工地例会等手段，加强施工进度计划的控制。加强企业工程物资采购部门与工程管理部门沟通，及时采购甲供材和设备。

企业委托监理单位实施工程监理后，将工程施工质量的管理权授予了监理单位，监理单位受企业委托和授权，负责对施工质量进行全过程控制。但企业仍应关注施工质量情况。企业工程管理部门及时组织图纸会审、办理设计变更，监督监理单位对原材料、构配件、设备进场验收，对关键部位、关键工序加强巡视和监督管理，并且有权撤换施工单位和监理单位不合格人员，参与已出现的工程质量事故的调查分析和处理。

现场工程管理岗位和成本审核岗位职务应当分离，建立健全设计变更和工程签证签审制度，对变更签证实行先估价再实施，对不同金额的变更签证实行授权分级审批制度，确保签证变更在受控状态。建立健全进度款审核支付制度，施工单位填报进度款支付申请表，监理单位审核后，由企业工程管理部门审核，交成本合约部门审核，主管领导批准后，交财务部门。确保工程进度款支付受控。

企业工程管理部门提供物资采购清单，明确采购种类、要求、日期，物资采购部门编制采购计划，采用招标或询价采购方式确认供应商和价格，及时采购到场，并建立样品封存制度和进场验收制度。

三、工程验收风险与控制活动

（一）控制流程及风险点

工程验收控制是工程项目控制的最后环节，非生产性工程项目竣工验收控制包括三个环节：竣工验收控制、竣工结算控制、竣工财务决算控制，生产性工程项目还包括试运行控制。试运行分为三步：首先，施工单位组织单机无负荷试车调试，提前通知企业主办部门，企业主办部门为试车调试提供必要条件，试车通过后，双方在试车记录上签字。第二步，企业主办部门组织联动无负荷试车调试，提前通知施工单位，联动无负荷试车通过后，双方签字，方可办理竣工验收。第三步，以企业主办部门为主，其他单位配合，进行有负荷联动试车，各方做好记录。承包商按照合同规定的内容全部完成所承包的工程，经验收质量合格并符合合同要求之后，与建设单位进行工程结算。竣工结算办理完毕，建设单位应根据确认的竣工结算书在合同约定时间内向承包单位支付工程竣工结算价款。企业编制的竣工财务决算是正确核定固定资产价值，综合反映工程从筹建到竣工投产（或使用）全过程的各项资金实际运用情况、建设成果和全部建设费用的文件，是办理固定资产交付使用手续的依据。企业要认真执行有关的财务核算办法，严肃财经纪律，实事求是地编制竣工财务决算。

工程验收环节的主要风险包括：竣工验收没有发现质量问题、结算价高估冒算、成本核算及费用列支错误、虚列建设成本或者隐匿结余资金、竣工决算失真、交付使用资产不实、不及时进行竣工财务决算和转为固定资产、少计财务费用等。错误的财务信息会导致企业外部投资者和自身的决策失误风险。

（二）主要管控措施

工程完工后，承包商自檢工程质量，认为符合设计和规范要求后，向项目监理组提交《验收报告》。项目监理组收到《验收报告》后，全面审核验收资料，整理监理资料，评估工程质量合格后，提交《工程质量评估报告》，该报告应经总监及监理单位负责人审核、签字。勘察、设计单位对勘察、设计文件及施工过程中由设计单位签署的设计变更通知书进行检查，并提出书面《质量检查报告》，该报告应经项目负责人及单位负责人审核、签字。建设单位组织监理、设计、施工等单位对工程质量进行初步检查验收。各方对存在问题提出整改意见，承包商整改完成后填写整改报告，监理单位及监督小组核实整改情况。初验合格后，由承包商向建设单位提交《竣工报告》。建设单位收到《竣工报告》后，组织设计、施工、监理等单位有关人员成立验收组。承包商将完整的工程技术资料交质监部门检查。建设单位主持竣工验收会议，组织验收各方对工程质量进行检查。如有质量问题提出整改意见。质量监督部门派员到工地现场对工程竣工验收的组织形式、验收程序、执行验收标准等情况进行现场监督。承包商按照验收各方提出的整改意见及《整改通知书》进行整改，整改完毕后，写出《整改报告》，经建设、监理、设计、施工单位签字盖章确认后送质监站，对重要的整改内容，监督人员参加复查。对不合格工程，按设计和规范要求整改完后，重新验收，直至合格。企业应当建立健全试运行、竣工验收、工程结算审核、工程竣工财务决算编制制度。例如，在竣工验收环节，结合竣工资料对工程实体质量进行仔细检查。在竣工结算工作中，根据合同约定要求监理、造价咨询单位认真履行审核责任。

结 语

工程项目实施阶段参与方众多，工程投资主要在该阶段发生，建设阶段历时长，内外部因素引起的动态变化多。在这个阶段，不论是造价控制还是质量、进度管理都可能面临一系列问题。如果在这个阶段不能把控好工程项目建设风险，投资失控、质量问题、进度拖延的危险发生可能性就会增大，一旦发生，就会给项目和建设单位带来巨大损失。因此，准确识别工程造价、工程施工、工程验收的风险点，采取针对性的管控措施，是确保工程项目目标顺利实现的必由之路。