不同资源禀赋条件下宅基地改革模式比较研究

张成玉

（洛阳师范学院商学院，河南·洛阳 471934）

1 问题的提出

我国的宅基地改革官方探索发端于2007年重庆市和成都市获批的“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，重庆探索出地票交易制度，成都探索出“两放弃，三保障”模式。随后其他地方也进行了类似探索，经历了一个较长过程。规模更大的改革探索是2015年全国启动的“三块地”改革试点，作为“三块地”之一的宅基地改革逐渐变成研究的热点之一。尤其是2018年中央一号文件首次提出探索宅基地“三权分置”之后，关于宅基地改革的研究成为学者们关注的热点。

学者们对各地宅基地改革进行了大量的实证研究[1]，主要集中在2015年启动宅基地改革试点的15个县市，其中选取浙江义乌市、江西余江县、安徽金寨县、福建晋江市、宁夏平罗县、四川泸县作为研究对象的比较多。研究中取得的一致结论主要是：都认为宅基地“三权分置”中所有权属于集体[2]、宅基地改革实践中农户参与意愿差别大[3]、宅基地改革中确权和“房地一体”是交易的必要条件[4]。学者们对宅基地改革研究所存在的分歧远大于一致结论，争议主要集中在：

一是宅基地制度是否需要改革。郑风田等多数学者认为农村宅基地闲置率高，进城农民城乡两头占地，土地利用效率低，需要改革[5]。贺雪峰则认为农民进城风险大，两头占地可以有效防范风险，宅基地闲置是合理冗余[6]。

二是宅基地由原来的两权变三权是否可行。丁关良等认为宅基地的资格权和使用权无法被分解，实践中会遇到法律难题[7]。徐忠国等则认为宅基地“三权分置”符合经济学产权细分原理，也符合物权生成法理[8]。

三是宅基地改革是否可以显化宅基地价值从而增加农民的财产性收入。蔡继明等认为完善宅基地“三权分置”制度可以盘活闲置宅基地，增加农村居民财产收入[9]。贺雪峰则认为占我国土地资源比较多的中西部地区的一些宅基地退出无法复垦也无人耕种，不可能产生大量财产性收入[6]。

2015年启动土地改革试点的33个县市区中有15个选择了宅基地改革试验，2019年8月《中华人民共和国土地管理法（2019修正版）》通过时，“三块地”联动改革中被认为贡献成果最少的是宅基地管理制度[10]。在这种情况下，2020年中央农村工作领导小组办公室、农业农村部批复了全国104个县(市、区)和3个设区市为新一轮农村宅基地制度改革试点。这样的结果不意外，因为根据官方统计数据整理显示宅基地改革涉及到的农户高达2.6亿，分布在全国1800多个县市，近4万个乡镇，足见其数量大，情况复杂。宅基地改革涉及我国基层群体的生存和生活，他们所处之地资源禀赋千差万别。基于此，从资源禀赋的角度对宅基地改革进行研究有助于理解宅基地改革中存在的分歧并提供政策建议。

2 与宅基地改革相关的资源禀赋分类及其代表模式

在当代，资源是一个宽泛的概念，一切能够带来效用且稀缺的物质、能量、信息、人力等皆可称为资源。土地具有多重功能，联合国粮农组织在1976年制定的《土地评价纲要》强调土地是“自然和社会经济”的综合体，具有自然、经济、制度等综合功能。宅基地改革的过程和效果是与其他自然、经济、制度等各种资源要素相互作用的结果。全国各地宅基地改革实践取得较好效果的试点主要是因为结合了当地资源禀赋的比较优势。

2.1 与宅基地改革相关的资源禀赋分类

依据全国各地实践的情况，能够与宅基地改革相结合的资源禀赋可以分为市场资源禀赋型（经济因素）、生态文化旅游资源禀赋型（自然因素）、政策资源禀赋型（制度因素）和普通资源禀赋型四种。

（1）市场资源禀赋型。是指要素市场发育充分，多主体参与交易，能够形成有效的宅基地需求和供给，价格能够通过竞争形成，宅基地的高效利用主要通过市场配置实现[11]。从各地改革实践看，市场资源禀赋型宅基地改革主要分布在我国东南沿海经济发达地区，其典型代表是浙江义乌的宅基地改革模式。

（2）生态文化旅游资源禀赋型。是指当地生态文化旅游资源丰富，闲置的宅基地和民房可以通过就地转让或者合作建房升级改建为民宿，闲置宅基地在发展旅游业中能够得到充分利用。从各地改革实践中看，生态文化旅游资源禀赋型宅基地改革主要分布在我国生态文化旅游资源较丰富的丘陵、半山区和山区，其典型代表是四川眉山市彭山区的宅基地改革模式。

（3）政策资源禀赋型。是指政府支持当地宅基地改革可以利用城乡建设用地指标增减挂钩政策，通过地票进行交易，这种交易只限于特定的城市和特定的农村参与，具有一定的计划性、排他性。从各地改革实践中看，政策资源禀赋型宅基地改革主要是特定城市和特定农村的对口支援，其典型代表是重庆通过地票进行的宅基地改革模式。

（4）普通资源禀赋型。是指当地在宅基地改革中没有以上几种资源，对宅基地改革主要集中在规范管理上，比如对多占、超占宅基地实施阶梯收费，将收取的费用用于宅基地回购或村组织的公共支出。从各地改革实践中看，普通资源禀赋型宅基地改革分布在广大平原地区的粮食主产区，其典型代表是河南新乡长垣市（县级市）的宅基地改革模式。

2.2 四种典型宅基地改革模式的资源禀赋情况

重庆市早在2007年就是“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，浙江义乌市、四川眉山市彭山区、河南新乡长垣市都是2020年新一轮宅基地改革的试点县市区，除河南新乡长垣市外，各试点的资源禀赋比较优势明显。

（1）浙江义乌宅基地改革模式中的市场资源禀赋比较优势明显，主要体现在外来人口、人均GDP、财政收入、对外贸易等指标高。义乌是世界小商品之都，根据2019年义乌市国民经济和社会发展报告，当年常住人口为131.86万人，城镇化率为78.50%，本地户籍人口83.61万人，外来人口48.25万人，占本地户籍人口的57.71%。当年GDP为1421.10亿元，在全国百强县中排名第9，城镇人口人均可支配收入为7.72万元，为全国平均值的1.82倍，农村人口人均可支配收入为3.95万元，为全国平均值的2.47倍，城乡收入比为1.95∶1。全市一般公共预算收入101.20亿元，全年进出口总额为2967.80亿元。

（2）四川眉山市彭山区宅基地改革模式中的生态文化旅游资源禀赋比较优势明显，主要体现在旅游景区和旅游产品多。彭山区夏无酷暑、冬无严寒，是“长寿之乡”。文化底蕴深厚，以养生文化、忠孝文化等为代表。当地相继开发了十二个旅游景区，与之配套开发的有特色美食和旅游产品。根据该区的统计数据，2019年末有户籍人口32.60万人，GDP为178.03亿元，城镇居民人均可支配收入3.78万元，略低于全国平均水平，农村居民人均可支配收入2.02万元，略高于全国平均水平。地方一般公共预算收入为16.34亿元，进出口总额为2.62亿元，市场资源禀赋没有比较优势。

（3）重庆市宅基地改革模式中的政策资源禀赋比较优势明显，主要体现在首创地票交易。重庆市1997年与四川分离单独成为直辖市，当年重庆GDP总量为1509.75亿元，在全国省市中排名第19位，人均0.53万元，全国排名第14位。1997年重庆的城镇化率只有31.00%，略低于全国平均城镇化率31.91%。重庆与原有的北京、上海、天津三个直辖市在重要经济社会发展指标上差距较大。重庆需要通过制度创新实现追赶，2007年获批“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，2008年在中央的批准下成立了农村土地交易所，在农村宅基地改革中首先进行了地票试点。中央批准地票试点标志着重庆在政策资源方面占得先机。

（4）河南新乡长垣市宅基地改革模式中的资源禀赋无明显比较优势。河南新乡长垣市2019年户籍人口88.18万，常住人口78.93万，城镇化率为49.81%。城镇居民人均可支配收入3.00万元，农村居民人均可支配收入2.16万元。这些数据表明长垣市的市场资源禀赋比较优势并不明显；长垣市为平原地貌，耕地7.04万公顷，是产粮大县，2020年产粮79.25万吨。由于地处平原且为产粮大县，生态文化旅游资源禀赋没有比较优势；长垣市与超大城市重庆相比，能级比较低，政策资源禀赋比较优势也不明显。

3 不同资源禀赋条件下宅基地改革模式的做法

浙江义乌市、四川眉山市彭山区、重庆市都结合自身的不同资源禀赋在宅基地改革方面进行了创新，河南新乡长垣市虽然没有资源禀赋比较优势，但在宅基地规范化管理方面也进行了探索，四种模式做法各有特点。

3.1 浙江义乌市充分利用市场资源进行宅基地改革的做法

浙江义乌市宅基地改革是我国各地宅基地改革试点中被视为试验成果最丰富的改革，主要做法如下：

（1）将宅基地改革和农村更新改造相结合，统一规划。义乌市制定了《义乌市农村更新改造细则（试行）》，明确规定“在村域范围内将土地利用规划、村庄更新改造规划、生态环境保护与修复规划、美丽乡村建设规划、乡村产业规划等专项规划管控要素和内容融合成一个规划成果”，形成了“1（镇区、城市分区规划）+X（中心村建设规划）+Y（特色村规划）”规划体系，宅基地改革和农村更新改造相得益彰。

（2）按照宅基地“三权分置”原则分类改革，采用多种形式放活使用权。《义乌市农村宅基地使用权转让细则（试行）》将所有村庄分为已完成新农村建设的村庄和未实施或正在实施新农村建设的村庄。前者允许其农村宅基地按照所有权、资格权（有专门文件界定）、使用权相分离转让，转让后使用年限最高为70年，转让前提是人均至少留有15 m2的合法住宅，后者只允许在本村集体经济组织内部转让。宅基地使用权转让方面，农户可以选择自行协议转让，也可以通过官方的农村宅基地使用权交易平台挂牌转让。细则中将宅基地的历史遗留问题按照不同时期法律规定内容的不同分为四类，具体处理方式包括补交罚款、拆除、有偿使用但不确权等，这些做法均体现了分类改革和灵活性。

（3）政府确定集地券交易指导价和基准地价，为集地券、宅基地有偿使用提供参考。义乌市探索了集地券交易，集地券按照谁复垦谁持有的原则，持有人包括被复垦的原宅基地使用人、旧村改造中复垦的集体经济组织、复垦国有土地的政府三类。集地券公开交易，初次交易起始价格不得低于指导价格，指导价格的确定依据是集地券取得成本等因素，2017年集地券回购价格为600万元/公顷（600元/m2）。义乌市规定宅基地超占部分要按照基准地价一定比例收取有偿使用费。政府组织评估并公布农村宅基地基准地价，2017年公布的基准地价根据级差将全市分为九个片区，最高的片区为25870元/m2，最低的片区为2870 元 /m2。

3.2 四川眉山市彭山区利用生态文化旅游资源进行宅基地改革的做法

彭山区宅基地改革的做法显著特点是“房地一体”就地升级改造变民宿和国有公司收储运作，做法如下：

（1）“房地一体”就地升级改造变民宿。彭山区地处丘陵，部分偏远的村庄交通不便，农民收入低，长期在外务工的多，宅基地闲置率较高。根据2015年彭山区政协调查，宅基地完全闲置率达18%，户均闲置210 m2。当地政府认为闲置宅基地零星分散，退出意愿不统一，空间分散和时间上的不统一为宅基地退出后再利用带来了很大困难，而宅基地零星退出是当地宅基地改革的关键所在。一些闲置宅基地复垦后质量难以达标，有些房屋正好处在旅游发展规划区内且有一定特色，可以提升为民宿。当地按照“房地一体”就地升级改造发展民宿的思路组建国有公司收储。

（2）国有公司收储运作。当地政府利用成立的国有独资公司平台正兴农业发展投资有限公司（在多数乡镇设立分公司）对自愿退出的宅基地进行收储、挂牌、开发、租赁。为保证退出农户有住房，退出时要求出示购买商品房证明。公司将收储的土地在农村产权交易所挂牌，对接乡村旅游项目。如正兴公司发展旅游项目农业嘉年华主题园区，租赁当地农户闲置房屋，统一装修升级后变为乡村旅游酒店。通过招拍挂得到宅基地使用权的企业获得当地政府颁发的集体建设用地土地使用权证，使用年限为40年。企业获得的集体建设用地土地使用权证可以抵押融资。

3.3 重庆利用政策资源进行宅基地改革的做法

经过8年的探索，重庆地票制度不断完善，2016年重庆市制定了《重庆市地票管理办法》，做法如下：

（1）复垦宅基地，农民集中居住。重庆市1997年成为直辖市，为了提高城镇化率，促进城乡统筹发展，重庆市鼓励外出务工人员和普通农户、集体经济组织在符合规划的前提下自愿申请将宅基地进行整理，根据重庆市的情况，退出宅基地中有95%可以复垦为耕地，退出宅基地的农民通过集中居住可以节约用地。

（2）将节约复垦耕地换取地票，地票通过交易所变现。重庆市规定政府验收通过的复垦耕地面积减去农村发展留用面积，剩余的面积可以换取地票。重庆市根据增减挂钩政策，规定地票和国家下达的建设用地指标具有相同功能，这样可以保证地票的有用性。地票通过重庆市成立的农村土地交易所进行交易，地票交易采用挂牌或拍卖形式进行，根据复垦费、新增建设用地土地有偿使用费等因素制定最低保护价，保护价为每公顷267万元，实际交易价格稳定在每公顷300万元左右。地票交易收益的15%归农村集体经济组织，85%归原宅基地使用人。购买地票的权利人在办理新增经营性建设用地农用地转用手续时使用，不再缴纳耕地开垦费和新增建设用地土地有偿使用费。地票权利人可以通过转让变现或者质押融资。

3.4 河南新乡长垣市宅基地改革做法

长垣市结合当地情况探索了宅基地有偿使用和跨集体经济组织流转，做法如下：

(4)缺乏培养新型人才的实践环境。新时期新型人才的培养更加重视理论与实践的结合，对于实践环境的要求也更高。当前，很多高校的理论课程内实验或设计在计算机机房或者实验室就可以很好地完成。但是，这些实践环境不能满足企业的要求，需要和企业进行更为紧密的合作。

（1）确定宅基地有偿使用的收费对象、面积、单价标准。《长垣市农村宅基地有偿使用、流转和退出暂行办法》根据“一户一宅”规定对多宅、超占的农户进行收费，有偿使用面积是超出规定面积部分，对超出标准的认定有两种，一种是超过167 m2的，另一种是超过全村宅基地平均面积的，村委可以根据情况选择其一。有偿使用的收费办法是阶梯计费，标准是：超出1~100 m2部分，每年收5元/m2，超出101~200 m2部分，每年收10元/m2，以此类推，每增加100 m2，单价提高5元，超出600 m2的强制收回。宅基地的有偿使用费纳入村级管理账户，主要用于村庄改造，基础设施建设，宅基地退出补偿等。

（2）宅基地流转形式多，范围大，资格权退出灵活。2019年《长垣市宅基地三权分置指导意见》规定“允许农户通过转让、互换、赠予、继承、出租、抵押、入股等方式有条件流转宅基地使用权，其中互换、赠予只能在本村村民之间进行”。符合宅基地资格权实现条件的农户可跨集体申请取得宅基地，宅基地使用权经集体经济组织同意后可以在长垣市域范围内农村村民之间转让，流转年限原则上不超过20年，办理集体土地转让手续的，转让年限不超过70年。进城落户农民将资格权自愿有偿退还给原集体后农户资格权消失，不影响享受其他权益。农户将宅基地无偿退还集体，保留资格权，可再次申请获得宅基地。农户出售、出租住房后可通过流转方式从其他村民中获得宅基地。

4 不同资源禀赋条件下宅基地改革模式比较

四种资源禀赋条件下宅基地改革模式的典型代表都涉及三权变化、使用权流转方式及改革效果等，下面从所有权实现方式、资格权实现方式、使用权流转主要形式、交易范围和途径、改革后宅基地性质及用途、改革效果等六个维度进行比较（见表1）。

表1 不同资源禀赋条件下宅基地改革模式比较Table 1 The comparison of homestead reform models under different resource endowment

4.1 所有权实现方式

四种类型宅基地改革模式中所有权实现方式不同。按照法律规定我国宅基地所有权归集体所有，在资格权和使用权归农户的情况下，村集体对宅基地的所有权平时不易体现。宅基地改革后这种情况有所改变，在浙江义乌市宅基地改革中村集体负责村内的整体规划、对超占宅基地进行收费、可以持有复垦集体建设用地的集地券，在同等条件下可以优先受让本村流转到期的宅基地；四川眉山市彭山区宅基地改革中村集体可以比照征地补偿分成获得收益；重庆市宅基地改革中村集体获得地票收益的15%；河南新乡长垣市宅基地改革中村集体负责村内规划、对超占或多占的宅基地按年收费。通过对比可以看出所有权实现程度比较充分的是浙江义乌市的宅基地改革，村集体享有规划、收费、复垦、优先受让等权利；其次是河南新乡长垣市的宅基地改革中村集体享有规划、收费等权利；再次是四川眉山市彭山区和重庆市的宅基地改革中村集体可获得一次性补偿收益分成。

4.2 资格权实现方式

四种类型宅基地改革模式中资格权实现方式不同。浙江义乌市宅基地改革中农户对宅基地的转让期限上限为70年，转让到期后要续签协议或退回；四川眉山市彭山区和重庆市宅基地改革中农户都永久性地失去资格权，相当于被征地。两者不同之处在于四川眉山市彭山区宅基地改革中补偿标准为征地标准，重庆市宅基地改革中补偿标准为地票交易价格。河南新乡长垣市宅基地改革中农户的资格权可以保留（无偿退出）或永久退出（有偿退出），宅基地流转年限原则上不超过20年，但办理集体土地转让手续的最高转让年限为70年。对比可以看出浙江义乌市和河南新乡长垣市对宅基地资格权的处理较灵活，四川眉山市彭山区和重庆市对宅基地资格权的处理较彻底。

4.3 使用权流转的主要形式

四种类型宅基地改革模式中使用权流转的形式不同。浙江义乌市宅基地改革中流转价格比较高，最高的片区每公顷25869.75万元（25870元/m2），最低的片区每公顷2869.95万元（2870元/m2），集地券的指导价为每公顷600万元，流转形式也最丰富和灵活，主要有转让、出租、入股、抵押等；四川眉山市彭山区宅基地改革中使用权流转主要形式为有偿退出，退出补偿为征地标准，其2020年公布的征收农用地片区综合地价一、二、三级分别为每公顷79.50万元、69.00万元、64.50万元；重庆市宅基地改革中使用权流转形式为有偿退出，可以获得地票收益的85%；河南新乡长垣市宅基地改革中使用权流转形式有转让、出租、入股、有偿退出等，退出价格采用片区综合地价，2020年一、二、三级片区综合地价标准分别为每公顷89.70万元、78.75万元、75.75万元。对比可以看出浙江义乌市和河南新乡长垣市宅基地使用权流转形式比较多样，四川眉山市彭山区和重庆市宅基地改革中使用权流转形式比较单一。

4.4 宅基地使用权交易范围和途径

4.5 改革后宅基地性质及用途

四种类型宅基地改革模式中土地的性质和用途有的发生了变化。宅基地是农村集体建设用地的一种，与之对应还有经营性集体建设用地和公用集体建设用地[12]。浙江义乌市和河南新乡长垣市宅基地改革中宅基地在交易后主要用途仍然是宅基地，退回集体的宅基地和经过整理节约出来的宅基地被改为经营性集体建设用地用于发展产业。四川眉山市彭山区宅基地改革中被收储的宅基地变为经营性集体建设用地用于发展旅游业。重庆市宅基地改革中宅基地被复垦为耕地。通过对比可以看出宅基地改革中土地性质保持不变或者变为经营性建设用地，部分复垦是为了换取城市用地指标。土地用途是优先保障居住用地，剩余的土地用于发展产业。

4.6 改革效果

四种类型宅基地改革效果不同。浙江义乌市宅基地改革增加了农户财产性收入，因义乌市土地价格比较高。其他三种模式中的宅基地改革均不会大量增加农户收入，因为四川眉山市彭山区、重庆市、河南新乡长垣市宅基地转让价格比较低。四川眉山市彭山区宅基地改革解决了偏远、零星宅基地和房屋变现难的问题，同时促进了旅游业的发展；重庆市宅基地改革为农民市民化提供了资金，提高了城镇化率，截至2019年底，重庆的城镇化率为66.80%，高出全国平均水平6.20个百分点；河南新乡长垣市宅基地改革每年收取的宅基地超占、多占费增加了村集体收入。通过对比可以看出四种类型的宅基地改革结合当地实际资源禀赋情况取得了较好的改革效果，尤其是浙江义乌市在全国首创宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”具有普遍推广价值，四川眉山市彭山区宅基地改革中通过土地收储破解宅基地改革中的退出空间和时间不同步问题也具有较高推广价值。

5 宅基地改革政策建议

通过不同资源禀赋条件下宅基地改革模式的比较可以看出，宅基地改革中如果能够发挥当地资源禀赋的比较优势将会取得更好改革效果。从资源禀赋比较优势的角度对宅基地改革提出以下政策建议：

5.1 将当地资源禀赋比较优势归类，借鉴前期宅基地改革试点的经验

我国宅基地改革从2015年启动以来，在全国各地试点县市区取得了一定的经验，文中四种不同资源禀赋型宅基地改革模式为其他地方宅基地改革提供了有价值的经验参考。2020年我国确定了104个县市区和3个设区市作为新一轮宅基地改革试点，这些试点可以参照这四种类型将当地的资源禀赋进行归类，如果外来人口、人均GDP、财政收入、对外贸易等指标高就属于市场资源禀赋型，可以借鉴浙江义乌市的宅基地改革经验；如果旅游景区和旅游产品多就属于生态文化旅游资源禀赋型，可以借鉴四川眉山市彭山区的宅基地改革经验；如果经省级政府授权可以置换地票就属于政策资源禀赋型，可以借鉴重庆市的宅基地改革经验；其他地方可以借鉴河南新乡长垣市的宅基地改革经验。

5.2 通过市场和非市场两种路径实现资源与宅基地改革相结合

由于土地是“自然和社会经济”的综合体，具有自然、经济、制度等综合功能，同时具有市场和非市场的特点，当其用来满足人们生产、生活需要时具有一般商品的特点，但被用作公共物品相关用途时又具有公共物品的性质。文中四种资源禀赋型宅基地改革中只有市场资源禀赋型宅基地改革模式是完全通过市场化路径解决，而其他三种模式都具有非市场化的特点，需要采用非市场化路径改革以实现相应的目标，如提高城镇化率、减少贫困等。在我国外来人口、人均GDP、财政收入、对外贸易等指标比较高的地方可以采用市场化的路径进行宅基地改革[13-14]，而其他地方需要通过“政府为主、市场为辅”的路径实现宅基地改革，政府需要发挥整合各种资源的作用。

5.3 发挥政府在非市场资源型宅基地改革中的主导作用

长期以来关于宅基地改革的主流观点认为可以通过促进土地市场的发育提高宅基地资源配置效率，事实上一些偏远、零星的宅基地供给无法形成土地市场，这就需要政府主导市场资源不发达地区的宅基地改革。我国广大农村有很多是各种资源禀赋均无比较优势的普通地区，恰恰这些地区是粮食主产区或者生态环境脆弱区，这些地方的宅基地居住保障功能强而财产功能弱，存在明显的市场失灵[15]。1993年英国经济学家皮尔斯和沃福德将资源价值分为使用价值和非使用价值，土地资源的非使用价值包括选择价值、存在价值和馈赠价值等，非使用价值无法通过市场体现。建议政府从土地出让金中提取一定比例专项资金用于对基层政府和农村集体经济组织发放土地管理经费，增强他们回购和管理退出宅基地的能力，弥补市场失灵。