基于灰色关联度分析的突发公共卫生事件省级政府网站信息公开能绩评价研究

邬锦雯 邬美玲 王彬璇

1. 华南师范大学经济与管理学院 广州 510006；

2.山东中医药大学党委办公室 济南 250355

引言

2020年新冠肺炎疫情的暴发无疑成为深刻影响当今全球经济和社会生活的大型公共突发事件。中国作为人口大国，党和政府强有力的公共卫生防控措施取得属目的成效,突发事件应急管理理论研究具有现实基础，也带来很大的创新空间。信息公开是政府网站第一功能，是各国政府对突发公共卫生事件的重要机制，比传媒选择性地向大众提供卫生信息更真实更精准。本文拟对新冠肺炎应对中，政府网站信息公开工作进行数据采集，通过相关政策内容分析拟定指标，构建法治思维导向的能绩评价指标模型。

1 政府信息公开评价研究现状

突发公共卫生事件，通常情况下是指短时间内具有突然暴发的，将要造成的或者已经造成公共生命健康、安全重大影响的事件[1]。信息公开在突发公共卫生事件处置中作用巨大，政府在应对突发公共卫生事件时，应以满足公众信息需求为目标，采取平等对话的策略[2]。但是非常态的信息公开通常缺乏明确指导，同时突发公共卫生事件本身动态性极强，具有一定的生命发展周期，需要及时调整。新冠疫情暴发以来，我国政府信息公开在疫情公布主体机制、输入沟通渠道、早期预警等方面亟待完善[3]。

常态下政府信息公开评价内容主要集中在信息公开质量评价、绩效评价等方面。关于信息公开质量的评价，白清礼[4]从信息质量的文化内涵、信息公开依托的法律规范以及信息公开的科学性内涵论述角度出发，构建信息公开质量模型；莫祖英[5]从时间、质量两个维度对贵州信息公开政策进行内容分析，对目前贵州政府信息公开质量包括效率、内容等进行评价；祁克军[6]利用层次分析法构建信息公开质量评价体系，对青海省信息公开状况进行评价。关于信息公开绩效的评价，其中以组织为单位的研究成果有2018年“中国行政透明指数”、2010年“政府网站信息公开指数”、2010年《政府网站信息公开绩效评价体系》、2014年《第三方评估指标》。个人文献方面，晏艳阳[7]基于信息公开的互联网途径构建信息公开评级指标，对我国省级人民政府政府信息公开进行评价。武瑞松[8]通过公众评议法、调查问卷法、灰色综合评价法构建信息公开模型，并以山东为对象进行绩效评价。基于文献发现，学者对政府信息公开评价的研究已有一定基础，常态下政府信息公开评价指标体系研究较为丰富。但是突发公共卫生事件领域公开的研究相对较少，大多是从宏观层面展开且并不完全适用于突发事件背景下政府信息公开评估。同时，在这一特定领域，把政府信息公开和能绩评价相结合进行研究十分匮乏，指标体系的构建也尚未形成规范，亟需相关指标的构建来完善测度研究体系。

能绩的汉典释义：因为具有才能从而取得良好为政成绩。“能绩”一词最早出现于由唐朝光州刺史薛用弱所著《集异记》中的《凌华篇》，常用来评价为官治绩：“以华昔日曾宰剧县，甚著能绩。”至少从唐代以来，能绩就用作为政绩的评价，本研究拟提出的能绩指标定义有两个基本内涵：一是该行政工作有对应的法律规范作为依据；二是该行政工作有可观测的行动结果可供测评。即该项行政工作在法律层面有对应的规范可以作为实行的依据，各级政府机关按照相应的规章制度来履行政务职能；该项行政工作的行动结果是可观测的，且该行动结果可供测评使用。本研究把政府信息公开和能绩评价相结合，拟提出的信息公开能绩是指：（1）政府信息公开有依据。（2）信息公开执行情况可观测且能评价。即该项行政工作在法律层面有对应的规范可以作为实行的依据，各级政府机关按照相应的规章制度来履行政务职能；该项行政工作的行动结果是可观测的，且该行动结果可供测评使用。

2 政府网站信息公开能绩评价指标体系构建

2.1 评价指标的选取

本文选取新冠疫情为研究案例，采用芬克模型进行危机阶段划分，选取2019年12月1日（武汉首例患者出现）—2020年5月31日（抗疫白皮书统计截止时间）作为本文的研究范围。危机可以被看作具有生命周期的生命体，其中芬克四阶段生命周期分别为：危机潜伏期、危机突发期、危机蔓延期、危机衰退期[5]。本文通过观察新冠肺炎疫情事件发展过程，借鉴芬克四阶段模型将其分为四个阶段：

第一阶段（危机潜在期）：2019年12月1日—2020年1月19日进入我国疫情局部防控阶段。《柳叶刀》相关论文提到2019年12月1日武汉出现首位新冠肺炎病例。从1月开始，国家、地方对疫情防控积极部署，制定治疗方案，进行病情通报。

第二阶段（危机爆发期）：2020年1月20日—2月7日进入疫情全面防控阶段。1月20日习近平总书记领导召开电视电话会议，会议内容强调加强国际疫情交流合作，主动进行疫情通报，发挥我国群防群控制度优势积极报告突发事件信息。

第三阶段（危机蔓延期）：2020年2月8日—4月8日进入疫情防控统筹阶段时期。从2月3日开始，我国的防控工作进展有序，并且开始出现明显的成效，全国除湖北武汉外，其他省份（自治区、直辖市）新冠肺炎新增病例开始下降。

第四阶段（危机衰退期）：4月8日至今。2020年4月8日零时，湖北交通管制恢复常态。党中央强调各省（自治区、直辖市）政府相关单位要从全国形式出发，保持全局意识，对辖区内疫情状况实施分级防控，量体裁衣，逐步推进生活生产秩序的恢复。

本文评估对象是指依法履行信息公开政务职责的设有疫情防控专题的省级人民政府网站。指标选取是依据国务院办公厅近年来发布的《政府信息公开条例》《突发事件应对法》《新冠病毒无症状感染者管理规范》等近年来发布的一系列文件，并结合我国政府与此次信息肺炎疫情信息公开的要求。

在注重目标和主观性的绩效模型研究基础上，拟定四个维度的多因素指标体系。结合数据采集结果制定了相应的评价指标量化标准，将各指标按照特征分为 A、B 两个量化标准类型。其中，A类型指标为政府网站统计数据，主要为相关信息的发布条数；B类型指标为赋值数据，主要是对疫情发布时间赋值，根据其具体表现酌情赋分，表现越及时则赋值越高，反之赋值越低。如“疫情信息发布时间”“一级响应信息发布时间”，最早时间发布赋值高，最晚时间发布得分低。具体指标与指标分类如表1所示：

表1 突发公共卫生事件政府信息公开能绩评价初始指标

续表

2.2 指标数据量化

以国务院政务服务平台下的 “新冠肺炎疫情防控专题”为来源，确定了待评价的各地疫情防控专题平台共30个。其中，新疆维吾尔自治区与新疆生产建设兵团作为同一地区平台进行评价；西藏自治区未设立专门的疫情防控专题平台，因此不纳入此次评价范围。此外，新疆、江西、陕西、山西政府网首页没有设置疫情专栏，于是，4省的疫情信息数据来源于的卫健委所设立的疫情防控专题平台。

首先对数据进行标准化处理，假设有m个被评价的省份，n个评价指标，第i个被评价的省份的第j项指标为Xij＇，（i=1,2,...,m;j=1,2,...,n）,则原始数据决策矩阵如图1，

图1 原始数据决策矩阵

数据标准化处理是一种无量纲化处理方式，本文采取的方式是Min-max法，通过对原始数据标准化的处理，保证数据均处于0∽1之间，同时可以规避正负指标的影响。原始决策矩阵经过数据标准化处理后，获得0∽1范围内新矩阵，数值越大越优。

2.3 指标赋权

变异系数法能够对样本指标数据进行客观的赋权，排除人为主观干扰。变异系数法从其计算原理上来说也可以称为标准差率，利用从设置疫情防控专题政府网站获取的数据，计算标准差与平均数的比值，来衡量各省份疫情信息公开的指标数据与平均值之间的偏离程度。变异系数越大，则指标的差异性越大，即30个省份在疫情信息公开方面存在差异越大，因此赋予较高的权重。

首先，分别计算出指标的均值及标准差，利用如下公式确定各个指标的具体变异系数：

公式1中Vi是第i项指标的变异系数；σi为第i项指标的标准差；为第i项指标的平均值。利用以下公式来确定第i项指标的权重：

最后，指标权重分布结果可以使用公式3来进行合理性的检验。

不同的指标数量，Y值的合理性区间不同，当指标数量少且权重区分不大时，Y值趋向于1时为最优；当指标数量较多时，Y值趋向于0.5最优。计算得一级指标层平均值为0.32 ，由于能绩评价指标体系具有有19个三级指标，指标数量相对较多，因此指标权重分布测度值从理论上来讲应该相对较小，趋向于最佳值0.5。因此，本文权重设置较为合理。

3 中国30个省政府网站数据的综合评价

本文使用灰色关联分析法（GRA），通过计算系统中各项指标与理想对象之间的关联程度，进行优劣排序，用于研究参考序列与比较序列发展过程中变化态势的相关程度和接近程度，具体可以分为三步：一是选取样本数据中最大值确定参考序列；二是根据公式4确定灰色关联系数；三是根据公式5对采集到的30个省份样本数据各指标灰色关联值的计算，从而对各省份信息公开能绩水平进行优劣排名。将政府疫情防控专题采集的数据进行标准化处理后，因为网站信息发布条数越多，对于能绩评价越优，因此数据都为正指数，构成最优列D如下：

灰色关联系数计算公式为:

计算关联度公式为：

4 研究结果分析

4.1 指标相关数值

本文对指标相关的数值进行了计算，并对指标赋予了权重，具体如表1所示。一级指标权重中居于首位的是主动公开（R1），其次是交流互动(R4)、组织保障(R3)，最低依申请公开（R4）。由此可见，在突发公共卫生事件中，主动公开对信息公开能绩评价影响最大。二、三级级指标总体来看，疫情防控物资（r35）、应急预案(r33)在线咨询（r81）这三个指标的权重居高，其表现也符合理论和现实的研究。

4.2 疫情政府信息公开能绩能力

一般情况下，综合指数值的优劣取决于样本数据的灰色关联值的高低，两者成正相关。灰色关联度值一般可以根据以下区间[0-0.3]、[0.3-0.5]、[0.5-0.7]、[0.7-0.9]、[0.9-1]依次划分为低、较低、中等、较高、高水平5个梯度等级。整体上看，我国30个地区政府在新冠肺炎疫情事件危机潜伏期到衰退期中信息公开指数处于中、较低度水平，地区间信息公开水平差距较大，整体公开能力有待提升。

同时，本文拟定了四个分析维度主动公开、依申请公开、监督保障、交流互动。从主动公开方面看，北京、湖北、广东分项维度完成情况较好，疫情防控物资信息公开、疫情专题板块设置以及规范性文件数量均处于前三位。同时，疫情物资情况、疫情专栏专题设置、信息公开时间、应急预案发布对政府信息公开能绩影响大，不同省份之间存在着差距，需要进一步完善。

表2 指标相关数值

图2 突发公共卫生事件各省政府信息公开能绩综合指数

从依申请公开方面，广东、北京、江苏、上海分项维度完成情况较好。各地政府网站的政府依申请公开水平具有一定的差异性并且都存在进一步提升的空间。经济发达地区依申请公开工作开展较为积极，但是欠发达地区工作开展较为缓慢。

从监督保障方面看，广东、北京、江苏分项维度完成情况较好。三个城市更加注重部门之间的交流合作，充分发挥媒体在疫情中的宣传监督作用。但是，疫情暴发初期，早期权威信息发布平台话语权的缺失，不少媒体为抢夺热度，在公共平台散布虚假谣言，造成公众恐慌。对于互联网时代突发公共卫生事件的信息公开，政府和媒体的关系还有待探索，媒体管理与规制有待加强。

从交流互动方面看，上海、福建、北京分项维度的完成情况较好。微博、微信、市长信箱、热线等交流方式，加强了政府与居民之间的顺畅沟通，起到安抚群众情绪，维护社会稳定的作用。但是我国部分政府在新闻发布会工作中在信息共享渠道、信息资源整合和信息协同能力等方面存在着不小的差异；地市因为怕麻烦，怕解读错误，很少发布政策解读情况，不利于政策宣传。

5 主要启示与建议

5.1 研究结论

本文通过梳理国务院、卫生部、联防联控小组近年来发布的关于政府信息公开的一系列政策文件，在中国政府信息公开第三方评价模型基础上确定突发公共卫生事件省级政府网站信息公开能绩评价模型：主动公开、依申请公开、监督保障、交流互动4个维度，并结合新冠疫情信息公开的特点确定19个三级指标，采用变异系数法对各指标进行计算赋权，并验证了权重的合理性。

基于灰色关联度法的思想构建突发公共卫生事件省级政府网站信息公开评价指标体系，进而以此为依据按照芬克模型划分新冠肺炎疫情为四个阶段，以此来确定时间范围，人工检索设置疫情防控专题政府网数据进行实证分析，对各省应对新冠肺炎疫情信息公开效进行综合评分。依据灰色关联度度值将30个省份信息公开能绩划分为高、较高、中等、较低、低五个等级，同时对主动公开、依申请公开、监督保障、交流互动四个维度进行综合评分，挖掘影响政府信息公开的关键因素。

5.2 研究启示

5.2.1 完善信息公开立法，明确疫情公布程序

首先出台工作规范明确突发公共卫生事件信息公开的内容、形式、程序、渠道、方法、范围，赋予地方政府疫情信息发布的权利。其次调整《传染病防治法》《突发事件应对法》等制度，可以考虑把传染病疫情公开权限适度下放到省级和设区的市政府，或者通过法律解释或者补充规范性文件的方式对“疫情发布”“疫情预警”进行区分，“疫情发布”权仍交予国务院、省级相关部门，但县级以上地方政府及有关部门均有权进行“疫情预警”，以最大程度保障广大民众第一时间可以获得疫情相关信息。

5.2.2 协同多元主体参与，坚持正确的舆论引导方向

在政府网站开设公众、权威专家、社会组织与政府的突发公共卫生事件通报的官方渠道，主动开放群众提供风险信息线索的窗口，弥补政府在信息预警、危机处理方面的信息盲点。同时，政府应该加强与主流媒体和自媒体的合作，利用媒体及时向公众阐明政府疫情应对措施的必要性，加强政策解读，正确的引导社会舆论。

5.2.3 建立智慧、共享医疗防控体系，发挥协同联动力量

建立智慧化医疗防控体系，利用大数据、人工智能技术将全国各地医疗健康数据互联互通并实现实时监测，设置异常健康数据多触发机制，提供防控预警。建立突发公共卫生事件数据共享信息平台，负责对全国的突发事件信息资源建设进行统筹公开，第一时间公布疫情信息并滚动更新；在平台上设置疫情物资专栏，明确物资公开对象、内容、规范发布格式，规范信息更新频率，在疫情关键点适当调整。

5.3 研究不足及展望

提高政府信息公开水平有诸多需要考虑的方面，本研究虽然在一定程度上以新冠肺炎疫情为案例进行的解释和分析，在相关研究方面仍存在一些不足和未来可以改进的地方。

在构建评价体系的过程中，选取的数据是设置疫情防控专题网站的数据，共19个初始指标，但突发公共卫生政府信息公开能绩评价方面涉及的平台基础设施建设、信息质量本身、多元主体参与等方方面面，并且与国家政府引导、多部门合作紧密相连，在数据量采集和指标选取上还具有一些的局限和欠缺。未来希望增加更多更基础的指标，从更多的层次思考指标的选取。针对设置疫情防控专区的省（自治区、直辖市）政府网站进行分析评价，对于一些较为优秀的县级市缺少评价。比如，温州市政府网站，较早公布了对病例信息进行了报道，同时也绘制疫情防控地图供群众查阅。在研究方法上，变异系数法赋权的前提是，各项指标的重要性是近乎相等的，但是在本文的研究对象中，各项指标的重要性不一定相等，例如区分度大的指标可能实际上是作用很边缘的指标。

综上所述，突发公共卫生事件政府信息公开方面的评价和发展是一项长期的过程，本研究在今后需要补充不足之处：在对指标选取中，结合国家引导方向和各省信息公开特点实际发展状况，厘清更多指标归类分层，分级细致研究，逐一明确指标内涵，精准把握体系构建的指标选取。在研究方法中，运用定性和定量相结合的研究方法进一步完善信息公开能绩指标研究，全面客观地对政府信息公开能绩进行评价和分析。