统筹的逻辑：中国兼顾发展和安全的实践分析

何艳玲　汪广龙

摘要：发展和安全作为治理难题的本质在于，二者如何可能被一套体制逻辑所统筹容纳。中国统筹发展和安全的历史不仅是对制度规则、政策任务、组织激励的临时纠偏，而且是围绕悖论进行的阶段性体制重塑。“总体性领导的整体治理”构筑了兼顾发展和安全的基本体制和历史经验。整体治理的内涵并非是对社会稀缺资源和规范的全面掌控和自上而下配置，而是强调通过对治理资源和治理主体的广泛动员，实现治理体系对风险和悖论的全面渗透和吸纳，构筑消解悖论的多层次机制。总体性领导也并非诉诸解放权力的先验赋予，而是在构筑统一战线和“共同”的历程中获得治理体制超越和自我否定的自由。随着发展和安全议题在全球弥漫，这一统筹逻辑在世界范围内也将具有普遍意义。

关键词：治理悖论;统筹的逻辑;总体性领导;整体治理

中图分类号：D61文献标志码：A文章编号：1007-9092（2022）02-0004-011

一、发展和安全的统筹难题

对任何一个国家来说，推进发展与保证安全都是需要实现的主要目标，也是重大治理挑战。在各种实践中，我们可以观察到不少国家发展成功案例和安全治理的经验，但也有众多陷入安全困境的发展中国家，或者“秩序井然”却深陷贫困陷阱的国家。同时实现发展和安全的治理目标并非易事。正因如此，发展和安全的相互影响一直是研究的经典议题。安全可以为发展提供稳定环境，发展则可以提升各系统对抗不确定性的能力。但事实是，发展和安全很难自动进入互相促进的自我强化螺旋。以经济为核心的发展被普遍认为是诱发安全困境的重要因子。例如发展所推动的系统开放和拓展带来外部冲击和新增威胁，使系统遭受传染病、水旱等灾难事故以及安全威胁的可能性大大增加①;发展带来新的政治动員与权利诉求可能引发政治动荡和衰朽，诱发政治安全问题Fukuyama F.，Political Order and Political Decay：From the Industrial Revolution to the Globalization of Democracy （First ed.）， New York： Farrar， Straus and Giroux，2014，pp.28-29.;发展打破原有利益与机会结构，可能加剧相对剥夺、利益冲突和共同体解体Smelser Neil.， Theory of Collective Behavior， New York： Free Press，1962，pp.270-312;赵鼎新：《社会与政治运动讲义》，社会科学文献出版社2006年版，第61-84页。;发展引发利益、价值、纽带的急剧变化，加剧“结构紧张”和犯罪等社会失范行为的发生。罗伯特·默顿：《社会理论和社会结构》，唐少杰等译，译林出版社2006年版，第223-295页;[德]尼克拉斯·卢曼：《法社会学》，宾凯等译，上海人民出版社2013年版，第149-181页。与此同时，学界对于个体、社会或国家不安全之于经济的负面效应也有共识，包括：不安全广泛影响政府供给产权保护、教育、基础设施等公共物品，不利于分工的组织与创新;不安全带来的政府变动影响宏观经济政策稳定性，进而导致通货膨胀、外债和预算赤字等宏观经济风险;不安全带来资本投资回报的风险和不确定，减少经济投资;不安全使大众缺乏储蓄积累和投资的安全保障，减缓资本和人力的积累速度Aisen A. and Veiga F. J.， “How Does Political Instability Affect Economic Growth？”，European Journal of Political Economy，  vol. 29， no. 1（March 2013）， pp.151-167;Gurgul H. ， and Lach L.， “Political Instability and Economic Growth： Evidence from Two Decades of Transition in CEE”， Economic Modelling， vol.36（January 2014）， pp.99-107.;等等。

作为独立议题，无论是安全还是发展都已形成大量成熟且经典的解释。比如，在交换和压制抵抗之外，安全治理强调通过各种形式的规则嵌入，在不确定的外部和不安全后果间建立稳定的、可预期的联系，将外部威胁内在化尼克拉斯·卢曼：《法社会学》，宾凯等译，上海人民出版社2013年版，第356-382页;[法]福柯：《规训与惩罚：监狱的诞生》，刘北成等译，生活·读书·新知三联书店2012年版，第81-117页;[德]哈贝马斯：《在事实与规范之间》，童世骏译，生活·读书·新知三联书店2014年版，第53-80页。;当然围绕如何构建稳定的规则约束或者规则约束是否稳定还有很多争论众多研究对中国经验场域内的规则不稳定进行了研究，如苏力：《送法下乡：中国基层司法制度研究》，北京大学出版社2011年版，第173-189页;张静：《社会冲突的结构性来源》，社会科学文献出版社2012年版，第129-155页。。而发展研究则关注如何通过体制设计促进交易成本的持续降低和分工的创造性破坏North D. C. and Thomas R. P.，The Rise of the Western World： A New Economic History， Cambridge University Press， 1973，pp.9-25.;Acemoglu D.， and Robinson J. A.， Why Nations Fail ： The Origins of Power， Prosperity， and Poverty， New York， Crown Business，2012，pp.70-95.，或者通过体制保障资本形成与投资回报，发挥比较优势，实现对西方成熟分工的模仿与扩散Lin J. and Chang H. J.， “Should Industrial Policy in Developing Countries Conform to Comparative Advantage or Defy it？”， Development Policy Review， vol. 27， no. 5（August 2009），pp.483-502.林毅夫：《新结构经济学——重构发展经济学的框架》，《经济学（季刊）》，2011年第1期。。但越来越多实践表明，安全的确定性逻辑与发展需要的竞争变革存在深刻冲突，而需要竞争和开放进入的发展不仅加剧系统外部的不确定性，也加剧系统内部的竞争与分化，进而带来深刻的治理难题。这些难题并非是在促发展时配套安全政策，或者在注重安全时平衡发展，而是两者如何被一套体制逻辑所统筹容纳。来自不同学科的研究已呈现诸多有力度的分析，例如为实现快速跨越式增长的制度设计，包括政府定价、中心工作和组织准入等，带来集体福利机制消散、日常生活安全机制缺失和政府与民争利何艳玲、汪广龙： 《中国转型秩序及其制度逻辑》，《中国社会科学》，2016 年第 6 期。。在增长初期，为解决冲突而偏向消费和福利可能会降低资本积累，进而阻碍发展贺大兴、姚洋：《社会平等、中性政府与中国经济增长》，《经济研究》，2011年第1期;Soci A.， “Inequality and Democracy： The UK Case in the Last Thirty Years”， Working prepared for the Italian Academy for Advanced Studies at Columbia University，2012，pp.1-73.。面对发展和安全的多任务，自上而下的政府组织有意忽视信息不对称、模糊和弱激励的任务。聂辉华、李靖、方明月：《中国煤矿安全治理：被忽视的成功经验》，《经济社会体制比较》，2020年第4期。也正因此，发展和安全构成治理层面的两难抉择。

然而，与此相对应，“中国不仅创造了世所罕见的经济快速发展奇迹，也成为世界上最有安全感的国家之一”习近平： 《在庆祝改革开放 40 周年大会上的讲话》，《人民日报》，2018 年12月19日第2-3 版。。党的十八大以来，中央强调要“实现高质量发展和高水平安全的良性互动”“努力实现发展和安全的动态平衡”《坚持系统思维构建大安全格局 为建设社会主义现代化国家提供坚强保障》，《人民日报》，2020年12月13日第1版。。中国治理如何可能同时容纳和实现两个目标，具有重要的理论和现实意义。基于此，本文并不寻求对安全与发展的关联本身提出全面分析框架，而是依托对中国治理特别是社会治理实践的历史梳理和长期观察，分析“统筹发展和安全”的中国实践，发掘两大任务的治理悖论，在此基础上归纳“让统筹运转起来”的治理体系及其逻辑。我们曾呼吁“理顺关系”对理解中国治理的前提性意义何艳玲：《理顺关系与国家治理结构的塑造》，《中国社会科学》，2018年第2期。，本文将继续深化分析理解中国治理关键词，并认为“统筹”对理解中国治理及其深层机理同样具有重要意义。

二、中国发展和安全的治理悖论与统筹研究

本文讨论的关键不在于辩论发展或安全的重要性，或者理解发展和安全的深刻联系，也不在于分析在治理实践中如何分别解决安全或发展两大问题，而在于理解充满治理悖论的两大任务如何可能被一套治理体制同时容纳。只有在现有研究基础上完成这个理论建构，才能更全面和完整地理解“经济快速发展和社会长期稳定”这两大现象。

（一）发展和安全的治理悖论

一般而言，安全强调免于威胁、危险、危害和损失，强调不确定的外部与确定系统的悖论尼古拉斯·卢曼：《风险社会学》，孙一洲译，广西人民出版社2020年版，第13-57页。，如“致灾因子”相对于事故灾难，世间无常相对于个体安全，失范相对于社会安全，敌对势力相对于国家安全，等等。但发展和安全在治理层面面临三重悖论：

第一，发展导向的政策设计降低了社会系统应对外在威胁的能力。研究认为，为实现经济的高速赶超增长，需要降低财政负担、压低经济运行成本、提高资本形成率、促进投资和再生产的扩大、参与国际分工，并进而采取公共服务市场化、财政支出控制以及要素价格控制等发展政策刘守英、汪广龙：《中国奇迹的政治经济逻辑》，《学术月刊》，2021年第1期。。这固化和拉大了不同群体的社会福利差距，损害了社会连接和团结;不仅民众对外来安全威胁的应对更多取决于自身的市场地位，公共福利也更有利于权力和资本而不利于普通劳动者，导致“财富在上层聚集，而风险在下层聚集” 乌尔里希·贝克：《风险社会》，何博闻译，译林出版社2003年版，第36-37页。，即在市场中处于弱势的普通民众也更可能受到治安犯罪、环境污染、食品安全、安全生产、金融风险、流行性疾病、恐怖袭击等问题困扰李友梅：《从财富分配到风险分配：中国社会结构重组的一种新路径》，《社会》，2008年第6期。。

第二，发展导向的制度激励诱发治理目标偏移。财政分权和晋升竞争推动了地方政府投资增长、为企业提供政策保护和资源支持，但诱发一系列扭曲傅勇、张晏：《中国式分权与财政支出结构偏向：为增长而竞争的代价》，《管理世界》，2007年第3期;周飞舟：《生财有道：土地开发和转让中的政府和农民》，《社会学研究》，2007年第2期。：一是地方政府缺乏进行安全治理的财力和动力，“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”;二是地方政府采取各类有利于资本的保护主义政策，例如限制劳动力价格、放松劳工环境监管、放松环境监管等，不能作为中立第三方裁决矛盾纠纷;三是地方政府为解决财政困局“大兴土木”、 以地生财，或者违规收取税费“与民爭利”，直接制造了大量矛盾冲突。

第三，发展和安全的不同任务特征引发组织悖论。绩效考核需要相对客观指标，以规避信息不充分和模糊性，剔除噪音和讨价还价，强化考核承诺的可信练宏：《弱排名激励的社会学分析——以环保部门为例》，《中国社会科学》，2016年第1期。。在上下级间存在信息不对称和模糊性的情形下，即便上级政府提出多元化的政绩考核体系、强调同时关注发展和安全，但组织内的多任务和强激励更易诱发激励分化和目标替代。相比较经济建设，生产安全、食品安全、公共卫生、群体性事件、公共服务更像是指标约束和政治淘汰赛，不仅投资周期长、效果不明显且难以验证，更难凸显政绩。在上下级信息不对称的情形下，下级为发出政绩信号、吸引上级注意力、获得晋升，往往更倾向于积极完成明确和可衡量的发展任务，而非多重和模糊的安全目标Dixit A.， “Incentives and Organizations in the Public Sector： An Interpretive Review”， Journal of Human Resources， vol. 37， no. 4 （Autumn 2002）， pp.696-727.。信息不对称加之第三方监督匮乏，与发展指标的可验证相比较，安全问题存在更高的政企合谋风险，治理难度更大聂辉华：《从政企合谋到政企合作——一个初步的动态政企关系分析框架》，《学术月刊》，2020年第6期。。

（二）发展和安全的治理统筹

那么，如何实现对安全与发展的治理统筹？现有的讨论聚焦于：其一，通过政治吸纳将安全与发展悖论内部化。通过信访制度、舆情回应，整合与协调经济交换、道德规范、集体政治、稳定法律和强制威慑等不同规则资源构建“同意”Lee，C.K.and Zhang， Y.， “The Power of Instability： Unraveling the Microfoundations of Bargained Authoritarianism in China”， American Journal of Sociology， vol. 118， no. 6 （May 2013）， pp. 1475-1508.，进而以国家的规则约束在不确定的外部和不安全后果间建立稳定的、可预期的联系。其二，通过增设机构、扩大编制、赋予权责、建立工作制度等组织形式，将发展和安全分别固定为政府科层组织的常规任务和运作过程，固化政府注意力。进而通过经济管理系统、政法系统等不同“条条”的互动和协调例如推进“六联”（社会治安联合防控、重点项目联勤联动、突出问题联合治理、基层平安联合创建、流动人口联合服务管理）和“四项排查”（矛盾纠纷排查调处、治安问题排查整治、安全隐患排查整改、重点人员排查管控）等。来处理两者的治理悖论Wang Y. and Minzner C. F.， “The Rise of the Security State”， China Quarterly，  vol.222（June 2015）， pp. 339-359;阎小骏：《中国何以稳定： 来自田野的观察与思考》，中国社会科学出版社2017年版，第1-13页。 。通过将维护安全与促进发展的部门分类，避免代理人的多任务冲突问题;并且在部分领域构建以垂直管理为主、群众监督为辅的多元治理体系，解决信息不对称难题聂辉华等：《中国煤矿安全治理：被忽视的成功经验》，《经济社会体制比较》，2020年第4期。。其三，以政治整体问责确保对发展和安全的地方平衡。在行政发包的逻辑下，以整体性问责代替各司其职，以承包人的无限责任代替代理人的有限责任，以结果考核代替过程和程序控制，以人格化问责代替职业主义要求周黎安：《行政发包制》，《社会》，2014年第6期。。中央进行方向控制和协调，而不是职能和功能的替代，地方对发展和安全的具体悖论进行自我化解。由此，地方政府在发展领域追求积极绩效信号，而在安全领域则更多是想方设法来搞定和不出事欧阳静：《“维控型”政权：多重结构中的乡镇政权特性》，《社会》， 2011年第3期;谢岳：《维稳的政治逻辑》 ，香港：清华书局2013年版，第246-255页。。

（三）从外部威胁到系统风险：对发展和安全悖论的进一步反思

现有研究梳理了发展和安全在制度规则、政策任务、组织激励等方面的治理悖论，将统筹安全与发展的基本机制归结为内部化以及相应的制度吸纳、政治问责和条块组织协调，将悖论转换为规则冲突、组织协调与技术选择问题，使用法律、政治、经济、行政、教育、文化等各种手段，动态处理其中的复杂悖论，与之伴随的是不作为、“拔钉子”“开口子”“揭盖子”等一系列困境和自上而下的纠偏机制于建嵘：《抗争性政治： 中国政治社会学基本问题》，人民出版社2010年版，第217-234页;应星：《中国的群体性抗争行动》，《二十一世纪》，2012年第134期。。但一方面，从制度、政策与组织来理解悖论，将统筹归结于纠偏的思路，并不能完全回应中国发展和安全的治理经验。实践表明，仅靠粗糙和实用导向的规则不足以实现定分止争、案结事了，不同规则只是被选择性作为当事人互相对抗的凭借和“外力”，现实中的冲突解决更可能回到基于力量竞争的自然状态张静：《社会冲突的结构性来源》，社会科学文献出版社2012年版，第129-155页。;分化理性系统内不同的矛盾纠纷解决规则互相隔绝、互不相容，矛盾纠纷在其中持续地发酵、碰撞，带来冲突升级和规范瓦解陆益龙：《乡村民间纠纷的异化及其治理路径》，《中国社会科学》，2019年第10期。。而越复杂的制度环境和组织，其本身也越可能脱离对安全与发展悖论的有效灵活统筹，而仅遵循制度理性环境的仪式化强制，或者是在模糊和不确定性目标下的简单模仿反应，或者是为次级的程序、政策和结构所累DiMaggio，P. J. and Powell， W. W.， “The Iron Cage Revisited： Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields”， American Sociological Review，vol. 48， no. 2 （April 1983）， pp. 147-160.。也正基于此，大量研究认为其与诉诸严密沟通与公共交往、司法自主、法律约束和工具行政的西方理性治理存在巨大差异，并由此给以质疑Trevaskes S.， “Political Ideology， the Party， and Politicking： Justice System Reform in China”， Modern China， vol. 37， no. 3 （May 2011）， pp.315-344.。毫无疑问，只有跳出现有思路，才能直面西方经验，也才能更好地呈现中国统筹发展和安全的具体实践。

另一方面，随着风险社会来临，有必要对中国兼顾发展和安全进行更深刻反思。在风险话语下，风险/安全是连续概念，风险根源于现代社会系统的复杂性和偶变性，安全表达的是免于风险威胁的概率。社会中的每个人都可以在当下对未来的不确定性和缺陷进行归因和自我计算，但社会功能分化所导致的系统复杂性，又让理性的“我”与“他者”无法在开放社会和差异时间中达成风险定义归因和分配问责，这导致社会系统的不确定性倍增，带来更少连续性和更多不确定、断裂和模棱两可张戌凡：《观察“风险”何以可能？——关于卢曼〈风险：一种社会学理论〉的评述》，《社会》，2006年第4期。。风险反映的是不断加剧的不确定性决策与行为，与不断膨胀的理性法则所设计的技术、知识与制度之间的二律背反Beck U.，Risk Society：Towards a New Modernity， London： Sage Publications，1992，pp.155-170.。如此一来，通过风险话语体系的建构，安全从系统的外生威胁转为系统的内生不确定，被建构为现代社会人和社会系统复杂性和偶变性的实践表达。这意味着，开放复杂系统的安全治理必须超越法律规范和稀缺资源分配的逻辑——它们仅仅保证个体在未来有一个看似稳定的期待存在，却无法解答前述因社会系统层面倍增的不确定性难题。风险治理需要关注如何可能优化、改进参与者对风险的解释，在提供更多的复杂性的同时讓这些解释可以被准确地理解，以重建风险的定义、分配和问责机制尼古拉斯·卢曼：《风险社会学》，孙一洲译，广西人民出版社2020年版，第13-57页。。

三、从总体性支配到全面管理：历史进程中的统筹实践

基于前述理解，本文尝试回到中国统筹发展和安全治理的历史起点，通过纵观其统筹经验，窥探其内在机理。

（一）发展和安全悖论的产生与总体性支配体制

传统乡土中国社会奉行礼治和“无讼”。皇朝负责抵御外族入侵，应对水、旱、疫、震等不可控的外来威胁，士绅作为社会治理的核心，承担管理学田、义仓等地方公产，兴修水利、宗祠等公共工程，协调乡村秩序和负责教化的基本职能。各类纠纷首先依赖于社会系统的自然均衡，更多奉行不诉不理，一般的“户婚田土钱债”以及轻微的治安案件，依赖于当事人所处文化、权力网络自我调节。黄宗智：《集权的简约治理：中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政》，《开放时代》，2008年第2期。随着外来安全威胁的加剧，以及由此引发的变法图强，乡土中国的低组织、低负担模式在近代面临巨大转型压力。晚清之后，国家开始主导并重塑发展和安全格局。为汲取资本，以及内外战争带来的征粮、征税、拉丁、剿匪，国家大力强化了基层行政系统王奇生：《战前中国的区乡行政：以江苏省为中心》，载中国社会科学院近代史研究所民国史研究室、四川大学历史文化学院编：《一九三○年代的中国（上卷）》，社会科学文献出版社2006年版，第177-193页。。权力向社会渗透并争夺控制权的过程带来了原有乡土自我管理结构的破坏——随着基于宗族纽带和长期志愿合作的保护型精英逐渐退出舞台，权力更多依托土豪劣绅、光棍二流子、强力人物等营利型经纪人实现目标，他们不顾及村民利益，加剧了强制资源失控的风险。杜赞奇：《文化、权力与国家 ： 1900-1942年的华北农村》，王福明译，江苏人民出版社1994年版，第205-232页。 整体来看，这一阶段由权力主导发展和安全，以此应对外来威胁和实现富强。但权力向社会渗透并争夺控制权和主导权的过程不仅破坏传统乡土治理结构，新建的治理结构也存在失控的风险，不仅没能完成治理任务，反而成为社会的安全威胁。如费孝通所说：“法治秩序的好处未得，而破坏礼治秩序的弊病却已先发生。”费孝通：《乡土中国·生育制度·乡土重建》，商务印书馆2011年版，第58页。

综上，代表总体意志来解决“挨打与挨饿”的国家逻辑与原有社会逻辑的冲突，以及国家结构本身的失控，是讨论中国兼顾发展和安全治理的起点。新中国成立后建立的总体性支配体制对此作了回应：其一，总体性支配通过对资源的全面垄断，整个社会资源和机遇由国家统一调拨、统一分配，国家构建了以农业补贴工业和官僚系统主导资源配置的指令性计划经济体制，以此回应发展目标。其二，生产、消费、矛盾纠纷解决和权利保障都通过党的组织系统、行政权力系统、群众团体等自上而下的总体性组织系统完成，国家认可的干部（例如党员、公安、官僚）和规则，取代了士绅、宗族等权威人物和社会规则。随着人们对日常生活的自主性大规模降低，人际关系间公开的矛盾也相对减少，各类土地、债务、继承、分家等纠纷基本绝迹，矛盾主要来自新的制度安排，例如工作分配、工分议定、集体地界等黄宗智：《过去和现在： 中国民事法律实践的探索》，法律出版社2009年版，第34页。。同时结合土地改革、镇反、户籍、边防、出入境、消防以及枪支、爆炸物和剧毒物品、特种行业等治安行政管理制度，国家不仅集中了应对国外安全威胁的能力，也实现了对国内安全威胁的全面内部化管控。其三，在此过程中，由经过实质的政治行动和革命斗争检验的革命型政党，领导、凝聚和代表人民集体意志，成为“超越政党政治、行政的制度性统合器”Ding X.， “Law According to the Chinese Communist Party： Constitutionalism and Socialist Rule of Law”，  Modern China，  vol. 43， no. 3（January 2017），pp.322-352.，不是依据形式法治，而是通过阶级斗争、阶级意识、群众路线、群众动员和大众司法来弥合发展和安全在政策理念和组织层面上的悖论。

总体性支配在非常时期推进了资本积累和工業体系建设，也有效应对了国家面临的安全威胁。但一方面，指令性经济体制缺乏价格机制的作用，难以实现市场出清，经济体制的运行面临高昂的制度成本，国民经济长期面临供给短缺、结构失衡以及技术停滞。另一方面，虽然国家强调区分敌我矛盾和人民内部矛盾，但由于缺乏稳定的形式支撑，其中的边界不断被打破，用处理敌我矛盾的专政方法解决问题，不仅难以增进确定性，反而成为不确定性以及更大社会危害的源头，经济工作也受到了干扰和破坏。

（二）市场化改革启动与全面管理体制

对总体性支配的超越是新时期改革的起点。随着指令型赶超让位于放权让利、市场化改革和对外开放，国家对经济、社会进行总体性控制的需求逐步降低，社会的整体利益解体并日益分化和多元。对传统模式的反思逐步确立了司法工作必须遵循“事实为根据，法律为准绳”这一根本原则。参见《最高人民法院工作报告（1980年）》，1980年9月2日，http：//www.people.com.cn/zgrdxw/zlk/rd/5jie/newfiles/c1230.html。发展层面的放权让利和安全层面的法治建设并存构成此阶段的特征。虽然“解决中国所有问题的关键要靠自己的发展”《二十年来我们党的主要历史经验》，《江泽民文选》（第二卷），人民出版社2006年版，第259页。，但经济转轨已消解了总体性体制的防控资源和基础性国家权力，国家需要替代性地采用组织嵌入、资源交换、要素管控、强制威慑等，通过对安全问题和安全要素的全面渗透来完成安全治理，并用机构改革、集权分权、注意力调适和组织的松紧耦合程度姚东旻、崔琳、张鹏远、周雪光：《中国政府治理模式的选择与转换：一个正式模型》，《社会》，2021年第6期。来统筹发展和安全任务。

其一，安全成为强激励中心工作。安全被塑造为自上而下必须完成的行政任务（中心工作），以解决此阶段自我获利导向明显的地方政府与安全责任的冲突。同时确立“属地管理、分级负责”和“谁主管、谁负责”的组织原则，通过自上而下的组织命令，推动安全治理体系有效运行。此外，有关安全的诸多事项都确立了“一票否决”制，这大大强化了行政动员解决安全问题的力度。

其二，底线稳定的安全治理。一方面，由于经济发展仍然是大事，地方政府更多采取“问题-回应”的防守反应策略。出于对秩序的高度重视，单向度的“维持稳定”演变成为政府指标，在地方则具体化为“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”。另一方面，以“问题”为核心进行超前预防与处置，把关口前移而设置更宽广的警戒线以“防患于未然” 薛澜、周玲、朱琴：《风险治理：完善与提升国家公共安全管理的基石》，《江苏社会科学》，2008年第6期。。地方政府和政法机关在考核压力下，还需被动回应涉及征地拆迁、劳动关系、社会保障、环境保护、涉法涉诉等领域的民生问题。而在部分发达地区（比如广东、浙江等地），地方政府也通过向社会组织购买服务，试图通过社会机制来解决这类一般性社会稳定问题，并通过“合同扶持”培育社会组织来增强社会自主性和自律性。

其三，安全力量的行政网格化。通过行政系统对社会的多元渗透，重新分配基层安全治理的主导权。其核心是将包括治保会、治安联防队、社区巡逻队、物业、保安、治安志愿者等力量的群防群治队伍纳入治安防控体系，综合应用政治、经济、行政、法律、文化、教育等多种手段，实现对各类相关问题解决力量的主导。同时借助移动互联网、云计算、人工智能等新技术，压缩问题发现到解决的链条，提升了安全治理的可计算性、可判定性和可控制性孙柏瑛、于扬铭：《网格化管理模式再审视》，《南京社会科学》，2015年第4期;关婷、薛澜、赵静：《技术赋能的治理创新：基于中国环境领域的实践案例》，《中国行政管理》，2019年第4期。。

全面管理体制通过强调国家的全面渗透和纵向一体化行政管控，有效应对了高速经济发展和快速社会流动带来的安全形势恶化。但随着改革进入深水区，这一模式也面临问题：一方面，体制内的激励困境。指标化强激励、无限责任与事权的整体打包虽然有力推动了各级政府对稳定和严重安全事件的重视，但对诸多难以量化的基础性风险预防、减缓、恢复等工作缺乏激励，甚至带来“绝对安全”“捂盖子”“一刀切”风险。为了应对需要严格考核的“硬指标”，以“维稳”名义应对因社会关系失衡及社会事务处理不当而产生的社会问题，也激化了社会矛盾，偏离了社会治理本来的目标。而且，随着社会系统的复杂性增加，越来越无法精准界定不确定风险和责任，各层级行政人员决策的难度和犯错的可能性急剧上升。另一方面，地方政府在安全定义、分配和问责中具有绝对地位，纠纷解决变成权力掌控下对规则的选择性使用，规则主导变成平衡各方利益的均衡;加之形式化制约的不完善，规则结构松散，权力专断与持有者的自身利益互相加强，加剧了不确定性和混乱。在自上而下行政统合逻辑下，地方政府为延伸对不确定性的控制，可能再次与“乡村混混”地方强势群体组成地方治理的结构化联盟欧阳静：《基层治理中的地方势力》，《中国法律评论》，2018年第4期。，地方帮派势力、黑恶势力和司法腐败一定程度上在基层合流。

四、领导与治理的双重嵌入：高质量发展与高水平安全的新时代探索

在经历多元化社会转型之后，复杂化社会成为中国社会的重要特质。这种复杂性由于高质量发展阶段内部系统更深层次的开放变革，城市化、全球化、信息化的“三化共时态”和社会结构变迁的剧烈时空压缩而变得更剧烈，安全内涵也随之变得更复杂。各类风险量大面广、易发多发、链条拉长、关联性与机动性增强，风险的跨界、共有、共享成为常态，原有的应急管理、权利保护、犯罪控制等机制难以有效应对黄文艺：《新时代政法改革论纲》，《中国法学》， 2019年第4期。。基于总体性支配与全面管理的逻辑起源与治理经验，通过领导与治理的双重嵌入解决传统模式的困境，成为新时代统筹高质量发展与高水平安全的重要特征。

（一）党建引领统筹治理格局

在根本层面，党建引领强调通过党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，超越理性制度边界，动员和激发治理活力。强调政党“把方向、谋大局、定政策、促改革”的地位;各级党委管方向、管政策、管原则、管干部，研究解决重大问题;各级党委机关发挥牵头抓总、统筹协调、督办落实的作用;单位党组（党委）履行把方向、谋大局、定政策、促改革、抓落实的职责陈一新：《为你解读政法战线第一部党内法规——〈中国共产党政法工作条例〉》，2020年10月31日，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_9791346。。以执政党的整体主义克服系统的狭隘、破碎和冲突黄文艺：《中国政法体制的规范性原理》，《法学研究》，2020年第4期。，超越碎片化的利益和意志，广泛获取社会各个阶层的认同，通过理念和价值实现对问题和解决方法的统筹;克服政府内部由分工和层级分化带来的责任、目标冲突等问题;解决治理资源的分散化和治理过程碎片化问题。党建引领也体现为确保党在各种组织中发挥领导作用，通过党的具体组织领导维持治理体系的动态均衡。在此过程中，一定程度上的“党组织委托”（区别于行政发包）开始出现并在社区安全治理中发挥作用。比如，在广东南海等地，借助立体化的社会观测体系分析研判社会诉求，将党的中心工作与自下而上的社会诉求相结合，将其打包并转化为不同的项目主题，再面向社会组织和个人发起申请。党组织委托的项目设计源自于党的目标与社会目标的兼容。与行政发包相比，党组织委托更偏向于通过较长时间、较细致的群众工作来完成特定任务。

（二）以民生和法治为核心稳定社会预期

以法律规范和稀缺资源分配为核心，更有效和更大范围稳定全社会预期：一是强化了法治在定分止争中的基础地位。全面推进依法治国，聚焦群众反映强烈的执法司法权的制约监督不到位、执法不严、司法不公、执法司法腐败等问题。同时进一步规范党对政法工作的领导，完善党委政法委综合协调政法工作机制，建立平安中国建设工作协调机制，规范执法司法权，推进刑事和民事诉讼制度改革，强调让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义，培育社会成员办事依法、遇事找法、解决问题靠法习近平：《在党的十八届四中全会第二次全体会议上的讲话》，2014年10月23日，http：//cpc.people.com.cn/n1/2017/0103/c64094-28995008.html。。二是强调民生是最大的政治，安全是最大的民生，构建了民生与安全的强关联，将安全纳入到更广泛的治理议程。强调抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，抓住最需要关心的人群，在教育、就业、医疗、社会保障、住房等民生建设的重点领域强化兜底保障，满足群众最基本的生存与发展的需求《习近平系列重要讲话读本：让老百姓过上好日子》，2014年7月10日，http：//opinion.people.com.cn/n/2014/0710/c1003-25264271.html。，并以此在源头上解决底线安全以及发展和安全的目标冲突。民生原则为政治的正当性提供了源源不断的动力，成为人民与国家之间衔接的程序链，并在根本上避免了更多的社会风险和不安全。

（三）共建共治共享构造共同体均衡

当代安全问题的日益复杂、不确定和模棱两可引发了更多实质性分歧，对“什么才是足够安全，谁承担风险，谁获得收益”这些问题的回答很难再诉诸于自上而下的政治统合和政府科层体系，据此中央进一步提出构建人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。与此相伴随的是国家的组织、资源等重心下移，进一步与社会资源、权威、规则融合，促进基层各个治理主体的自我整合和沟通协同刘凤、傅利平、孙兆辉：《重心下移如何提升治理效能？——基于城市基层治理结构调适的多案例研究》，《公共管理学报》，2019年第4期。;居民议事、业主协商等各种“有事好商量、众人的事情由众人商量”议事机制不断被创新。显然，这一基层安全治理共同体不是抽象讨论各主体的共同目标、权责义务分割，而是具体的、特殊的和实践问题导向的郁建兴、任杰：《社会治理共同体及其实现机制》，《政治学研究》，2020年第1期。。基层社会在频繁的偏好表达、治理互动中搭建成员间的行动网络和关系纽带，形成长期稳定和相互依赖，以互让互惠解决基层问题，做到“依靠和发动群众，坚持矛盾不上交，就地解决”，超越对外在强力规则约束和“迎法下乡”的依赖。李荣山：《共同体的命运——从赫尔德到当代的变局》，《社会学研究》，2015年第1期。

五、总体性领导的整体治理：发展和安全的统筹逻辑

总体而言，现有研究已经梳理了中国场景下发展和安全在政策目标、制度与代理人激励等方面的治理悖论，将其统筹安全与发展的基本邏辑归结为内部化以及相应的制度吸纳、政治问责和条块组织协调，将悖论转换为规则冲突、组织协调与技术选择问题。但通过回顾统筹发展安全的历史，我们认为，安全与发展的治理悖论并不在于两者在制度、政策与组织方面的矛盾，根本在于为应对外来的发展和安全压力而构建的“集体”治理体制与现代发展和安全治理逻辑本身的悖论。中国统筹发展和安全的历史也不仅是对制度规则、政策任务、组织激励的临时纠偏，更是围绕阶段性悖论进行的体制阶段性重塑。

面对全球化时代外来威胁引发的发展和安全诉求，国家主导的治理进程不但破坏了原有社会自我管理结构，其自身治理资源也面临失控的风险，成为不确定性的根源。在总体性支配体制下，强调由具有斗争合法性的革命型政党，通过对资源的全面垄断消解发展和安全根本悖论，并进一步通过阶级斗争、群众路线和大众司法来弥合两者的现实差异。但缺乏稳定形式支撑的总体性支配在寻找自我否定力量中走向了自身的反面汪晖：《去政治化的政治、霸权的多重构成与六十年代的消逝》，《开放时代》，2007年第2期。，不仅成为不确定性的源头，也束缚了发展进程。而为释放发展活力需要进行放权让利的市场化改革和治理系统的收缩调适。要在保证市场相对开放自由流动的基础上防控安全威胁，全面管理体制则强调采用组织嵌入、资源交换、要素管控、强制威慑等，保证对安全问题和安全要素的整体全面渗透，以此确保对确定性的恢复，并用机构改革、集权分权、注意力调适和组织的松紧耦合程度来弥合现实摩擦。面对新时代复杂化社会，直面总体性支配与全面管理的逻辑起源与治理经验，通过领导与治理的双重嵌入解决传统模式的困境，成为新时代统筹高质量发展与高水平安全的重要探索。

总体性领导的整体治理构筑了中国统筹发展和安全的基本逻辑，也是重要的历史经验。相比于整体管理的单向渗透管控，整体治理强调通过广泛动员治理资源和治理主体构建治理力量，同时实现治理系统对风险和悖论的全面渗透和吸纳，将其纳入制度范畴，在此基础上通过差异性组合的治理主体和治理工具消解悖论。一是既强调通过治理顶层设计定方向、划底线、调关系，又强调组织、政策、资源、技术、干部等机制在实现社会需求与政府责任对接中的作用，以及社会对具体安全问题定义、分配和问责的自我消解。二是在政府内面临多重选择、职能重叠、任务模棱两可甚至不兼容时，灵活采用机构合并、权力下放，有效混合国家、市场和社会的多重力量，调整地方理性、决策规则、目标关注度以及组织的松紧耦合程度。在自然灾害防灾救灾、安全生产监管、疾病防控、治安防控和食药监管等领域分类建立了党委领导的综合治理体系，将部门化的分类响应嵌入综合应急响应张海波：《中国总体国家安全观下的安全治理与应急管理》，《中国行政管理》，2016年第4期。。三是不仅以法律和稀缺资源稳定底线预期，也更为重视协商和技术理性在安全风险归因中的重要性。这让协商、谈判和功能划分等社会和政治现代性因素借助另一种话语体系得以发展。

但功能分化社会的治理共识并不能通过表达和代表自动浮现，缺乏相互制衡机制的多元理性化带来的是更多的竞争和冲突李猛：《论抽象社会》，《社会学研究》，1999年第1期。;整体性的治理网络也可能在仪式化强制、简单模仿抑或次级规范的束缚中走向制度的牢笼，难以被自我否定DiMaggio， P.J.，Powell， Walter W.， “The Iron Cage Revisited： Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields”， American Sociological Review，vol. 48， no. 2 （April 1983）， pp. 147-160.，这意味着总体性领导的支撑也很有必要。总体性领导不仅强调超越行政体制的碎片化分工、社会中的利益与意志分化，更强调超越复杂、分化和支离破碎的社会、生产系统，因为这种破碎破坏了人、社会和历史的内在、有机和具体的统一。总体性领导不只是支配性权力，更侧重于社会系统中的先进力量以理论家、宣传员、鼓动员、组织者《怎么办？——我们运动中的迫切问题》，《列宁选集》（第1卷），人民出版社2012年版，第290-458页。的身份穿梭于国家-社会，通过各治理主体间的广泛动员、参与和互动，整合政治共识、专业技术和法律规范，打造广泛的治理统一战线，在法治和民主的公共领域不断构建“共同”和“公共意志”并获得对其的领导权（Hegemony）又被译为“霸权”，本文在安东尼奥·葛兰西（Antonio Gramsci）的意义上使用该概念。。这种领导权强调奠基于同意（Consent），强调基于社会的政治共识达成Anderson， P.， “The Antinomies of Antonio Gramsci”， New Left review， vol.100（December 1976），pp.5-78.。于此，当一种自下而上的新的“一致”得以建立的时候，也就为实现自我纪律提供了新的可能性，也就是超越和自我否定的自由仰海峰：《葛兰西的霸权概念研究》，《山东社会科学》，2005年第11期;汪暉：《去政治化的政治、霸权的多重构成与六十年代的消逝》，《开放时代》，2007年第2期。。

正是在此意义上，具有自我革命能力的使命型政党之于中国统筹治理的核心角色被凸显。综述以上，其具体表现为：第一，党建动员社会。新时代的动员不同于传统模式下具有强意识形态的动员，而是有意识地推动社会动员体制化（而非简单的制度化）。社会动员的体制化有两层含义：通过常设化的党政机构、制度化的权责界定将各类机制嵌入进不同层级体制内;动员机制标准化和程式化，具有明确的牵头单位、规范化的操作步骤和法定化的资源配给程序。结果是，社会动员成为国家体制和国家能力的有机组成部分，具备可以随时调取使用的潜在功能和灵活性，从而不仅在应对公共危机事件、部署实施党的中心（重点）工作和国家意志方面雷厉风行，而且成为推进日常行政事务、化解各类社会矛盾的常态化机制。同时，因应体制化的规则程序，社会动员的过程并非时常伴随疾风骤雨、偏离失控和僭越法度的激进特征，反而趋向稳定性、持续性和规范化。也正因为这些标准化和程式化的体制化特征，党建动员社会机制具有了可复制性，并因应党的合法性助推产生不同区域、不同层级政府主动和自发性的政策学习效应，从而以非行政命令强制的方式促进社会动员机制在更大范围内的传播和扩散。第二，党组织委托。党组织委托的实质是以党为核心、以项目制为载体，以体制化的方式将不同阶段党的中心工作和社会诉求相融合，有选择、有范围、有重点地推动社会再组织化并维系其良性运转的体制机制。相比于行政发包，党组织委托具有更强穿透性，并以项目形式实现对社会的全面覆盖。党组织委托一方面以“政党扶持之手”有步骤、分层次、有选择地推动社会再组织化，同时以其强大的合法性支撑和稳定的增量资源保证了社会再组织化后的持续运转。

六、结论：统筹作为理解中国治理的关键词

显然，统筹是中国推动发展和安全统一的关键，而总体性领导的整体治理则是统筹实现的具体体制。对统筹的研究不仅可以研究做了什么、做对什么和做错什么，更重要是理解中国国家治理的全貌，也即不仅仅对多样治理目标的回应，更需要理解如何在一套体制逻辑内实现“既要又要”。

统筹之所以成为当前处理多要素关系的主流，还是因为要统筹的要素之间的边界难以清晰确认，而在统筹过程中这些边界可能不会变得更清晰而是更为模糊，并因此而带来更高昂的治理成本。因此，统筹的关键还是良性的体制结构和卓越的治理能力建设，而不同主体适度的功能区分相比较适度的均衡而言也同样重要。在一定程度上，总体性领导并非诉诸解放力量的先验赋予，而是在构筑统一战线和“共同”的历程中获得自我否定的力量。整体治理的真正内涵并非是对社会稀缺资源和规范的全面掌控和自上而下配置，而是强调通过对治理资源和治理主体的广泛动员，掌控不确定性的起源，构筑恢复确定性的多層次力量。两者互为依托，互为约束。党的十八大以来党的制度建设被提升到国家治理体系和治理能力现代化的新高度，这需要通过一系列体制机制来实现;此实现过程既是党管理国家、经济和社会的“党治史”，也是“党自身制度体系和执政能力不断提升的‘治党史’”周尚君：《党管政法： 党与政法关系的演进》，《法学研究》，2017年第1期。，更是统筹能力建设和中国治理现代化要坚持的实践进路。而在此过程中，更小的安全成本、更有韧性的治理结构、更精细的政策回应、更均衡的公域-私域关系仍然是当前统筹发展和安全的难题和持续完善的方向。

随着发展和安全议题在全球弥漫，“统筹”在世界范围内也将具有普遍意义。经济和交往的全球化水平超过有效治理的全球化水平，这是类似新冠这种大疫情蔓延的症结之一。原有的全球治理结构不仅难以实现多层次确定性，更缺乏自我否定的力量，全球化的风险与收益在不同国家不对称分布。就此而言，中国统筹的逻辑对构建治理层面的人类命运共同体也具有了实践意义。

（责任编辑：徐东涛）

收稿日期：2021-11-20

作者简介：何艳玲，社会学博士，中国人民大学二级教授;汪广龙（通信作者），管理学博士，中国海洋大学国际事务与公共管理学院副教授，海洋发展研究院特聘研究员。

基金项目：国家社科基金重大项目“中国改革开放创造的治理经验及政府理论提升”（编号：19ZDA125）;国家自然科学基金面上项目“网络抱怨群体的用户画像及其在复杂社会治理中的运用”（编号：71974216）;国家社科基金专项“主动警务与重大突发事件中的违法犯罪防控”（编号：20VYJ045）。

① 童星、张海波：《基于中国问题的灾害管理分析框架》，《中国社会科学》，2010年第1期。