打赢“能耗双控”攻坚战

王玉华

保障能源安全、做好能耗双控、实现“双碳”（2030年“碳达峰”与2060年“碳中和”）目标，事关经济社会发展大局，事关贯彻落实新发展理念、推动高质量发展。江苏“能耗双控”工作面临的形势极其严峻。以2021年数据为例。上半年，全省能耗总量增加14.5%，比全国平均值高出4.3个百分点;能耗强度上升1.1%，远超下降3%的年度目标，前所未有地被亮了两个“红灯”。为尽快扭转不利局面，确保完成全年“能耗双控”任务，省委、省政府高度重视，连续多次召开专题会议进行部署，并组织多个检查组赴各地开展专项督查，力求尽快将能耗总量和强度降下来。各地积极贯彻省委、省政府部署，在综合考虑各方因素的前提下，采取有序用能、错峰生产等紧急措施并取得了明显成效。但在实际操作过程中，部分地区在落实政策时出现了方向走偏、工作方法简单粗暴、采取“一刀切”拉闸限电等急功近利的做法，不仅影响了一些工业企业的正常生产经营，也给老百姓的正常生活带来了困扰，反映出部分地区对“能耗双控”与“碳达峰碳中和”绿色发展战略还存在理解不充分、规划统筹不强、工作力度不够等问题。

一、江苏绿色发展现状与面临的问题

近年来，江苏坚持生态优先绿色发展理念，深入推进能源、产业、交通、建筑等领域绿色转型，推动生态环境质量持续好转。“十三五”以来，全省累计关停取缔“散、乱、污”企业5.73万家，钢铁、水泥等行业完成去产能任务，碳排放强度降低24%，单位地区生产总值能耗下降20%以上。全省新增节能建筑面积8.61億平方米，可再生能源建筑应用面积达3.71亿平方米。在道路运输领域，全省共有纯电动等各类新能源车5.5万多辆，与2015年相比增长358%，成为全国首个高分通过交通运输部验收的绿色循环低碳交通运输示范省。2020年，全省PM2.5平均浓度38微克/立方米，优良天数比率达81%，水环境国考断面优Ⅲ类比例达87.5%，生态环境质量创本世纪以来最好水平。在看到成绩的同时也要清醒地认识到，在“能耗双控”背景下，江苏绿色发展仍然面临着不少问题和挑战。

以燃煤为主的能源结构没有根本改变。作为全国能源消费大省，江苏省2020年能源消费总量约3.2亿吨标准煤，占全国能源消费总量的7.4%。其中，煤炭消费总量2.18亿吨标准煤，占全国的5.4%。全省煤炭消费占一次能源消费比重为55%，单位国土面积耗煤量是全国平均水平的6倍左右，分别是上海的6.1倍、浙江的2倍、安徽的1.8倍。全省风能、光伏太阳能等清洁能源规模偏小，非化石能源占一次能源消费比重仅为11%，低于全国平均水平约5个百分点，分别比广东、浙江两省低15.8%、9.4%。能源对外部依赖较大，全省92%以上的煤炭、94%以上的原油、99%以上的天然气依赖外部，能源储备能力也较为薄弱。“十四五”期间如果不进行铁腕调整，这种状况仍将持续。截至2021年7月，全省各地已批复用能项目2198个，新增能耗7815万吨标准煤，为国家下达江苏省“十四五”能耗指标（3050万吨标准煤）的256%，其中新增“两高”项目能耗近5000万吨。总的来看，江苏以燃煤为主的能源格局短时间内难以发生根本性改变，对传统路径的依赖依然十分明显。

以“两高”为主的产业格局转型升级困难。钢铁、水泥、化工、纺织等传统“两高”产业，在全省经济产业格局中仍占据重要地位。目前全省规模以上工业企业约4.5万家，重工业企业占比达60%以上，火电发电量、钢铁和水泥产量均位居全国前三，农药原药、染料产量均占全国总产量的40%以上，工业能耗占全社会总能耗比重超过70%。2020年，全省生铁、粗钢、乙烯、化学纤维分别同比增长3.5%、6.1%、16.6%、3.6%，“十四五”期间仍将呈缓慢增长态势。近年来，全省新兴产业虽成效显著但发展壮大尚需时日，江苏仍然处在产业转型升级攻坚克难的“阵痛期”。

城市节能减排任务十分艰巨。城市是绿色低碳发展最重要的载体。全国自然资源保护协会资料显示，全国70%以上的碳排放来自城市，近1/3则来自为大型建筑供热、制冷和供电的能源，其中大中城市空调用电负荷约占夏季高峰负荷的60%。从江苏情况看，绿色建筑发展不快，全省城镇非节能建筑存量规模巨大，约占建筑总量的40%。“绿屋顶”分布式光伏发电仍处于起步阶段，在政策、管理体制、技术标准等方面尚未形成成熟体系。交通领域绿色发展尚需进一步推进，2020年全省公路、水路、铁路货运量占比分别为63.3%、33.7%、3.0%，货运领域特别是大宗货物中长距离运输仍然较多倚重公路运输，公路货运领域柴油消耗占比高达84.1%。全省机动车保有量约为2230万辆，占全国（3.72亿辆）的6%，位居全国前列，但新能源汽车保有量为22.7万辆，仅占汽车总量的1.11%，低于全国平均水平（1.75%）。

资源要素瓶颈制约仍然突出。人口密度高、资源缺乏、环境脆弱、国土空间承载负荷大，是江苏资源分布与利用的基本特征。目前全省土地开发强度居全国各省区之首，土地开发强度还在逐年加大，苏南部分地区土地开发强度高达28%，接近国际公认的土地开发强度临界点。从污染排放强度看，单位面积主要水污染物（如化学需氧量、氨氮、总磷、总氮等）排放强度是全国平均水平的4—5倍，环境容量超载、生态成本透支的局面尚未扭转。“十四五”时期，全省经济仍将保持在中高速增长水平，经济社会快速发展与资源环境承载力不足的矛盾，仍然是社会、经济、环境绿色发展面临的主要挑战。

生态环境质量有待提升。近年来，全省生态环境质量虽然持续改善，达到了新世纪以来的最好水平，但在长三角地区仍然落后。全省PM2.5浓度尚未整体达到二级标准，对标主要发达国家存在较大差距，分别约为美国、日本、韩国、澳大利亚的4倍、3.9倍、1.9倍、5倍。环境空气质量优良天数比率低于全国平均水平，夏季臭氧超标问题日益突出，与广东、上海、浙江等先进省市相比存在较大差距。碳排放总量位居全国第三，明显高于广东、浙江等省市，人均碳排放量高于全国平均水平，实现碳达峰碳中和愿景目标任务艰巨。当前相对容易实施、成本相对较低的污染减排措施大多已完成，环境质量提升的边际成本持续上升，污染治理的难度不断增加。

二、“能耗双控”背景下江苏绿色发展

存在问题的原因分析

对“能耗双控”工作重要性认识不充分。一些地方领导干部政治站位不高，思想认识有偏差，“GDP情结”还比较重，没有从政治高度深刻认识“能耗双控”、遏制“两高”盲目发展的重要性和紧迫性，尤其是在高标准、强约束条件下抓发展的决心、意志和能力还不够强，在推进绿色发展上常常出现摇摆，给全省碳达峰碳中和、产业结构调整、生态环境保护等工作带来严峻挑战。一些地方受经济下行压力、新冠肺炎疫情等因素影响，甚至借碳达峰来“攀高峰、冲高峰”，发展“两高”产业的冲动强烈;一些地方因对“能耗双控”工作研究少而缺乏系统规划，对碳达峰碳中和更是存在模糊认识，能耗工作被亮“红灯”后甚至方向走偏，为保当地GDP采取“保大压小”措施，管控企业面广量大，既无法进行监测也使牵涉面放大。

产业绿色发展政策执行不力。部分地区在产业结构调整方面对“两高”产能更多倾向于整合转移，对落后产能企业下决心关停淘汰比较少，很难真正做到压减总量。违规上马“两高”项目问题突出，部分地区盲目发展的乱象令人担忧。相关排查统计数据显示：全省有近60%的“两高”项目存在审批手续不全、未按能评批复提升项目设备能效等问题，大大抵消了近年来全省污染防治攻坚所作的努力。部分地区企业监管不力，违法违规问题突出。近期，省工业和信息化厅对全省323家年综合能耗5万吨标准煤以上企业用能情况监察发现，部分企业违规用能情况严重，甚至一些大型知名企业也出现了违规用能现象，共有99家企业存在项目手续不完善、产品能耗超限、违规使用强制淘汰设备等违规用能行为，占监察企业总数的30%。

绿色发展顶层设计不够。绿色发展理念与碳达峰碳中和发展战略尚未能完全贯穿于城市发展过程，资源占用率大，浪费现象较为严重。目前，部分城市的城市化进程还停留在高速和盲目擴张阶段，重复建设问题突出，节约资源、保护环境的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式尚未形成。城市间壁垒尚未完全打通，城市群的资源集聚效应、辐射带动效应、要素配置枢纽效应、科创引领效应尚未充分发挥。智慧城市建设的尝试主要集中在市政、公共服务、交通等领域，融合节能智慧发展远远不够，全社会用能监控能力不足，城市能源使用效率有待进一步提升。

绿色发展保障体系不健全。总的来看，全省绿色发展的激励约束机制仍不健全，市场化机制尚不完善，价格、财税、金融等环境经济政策尚未充分发挥作用，部分地区绿色节能减排的积极性尚未有效激发。绿色消费体系有待进一步完善，低能耗的环境友好型产品还未能替代高能耗产品。生态环境基础设施仍存在突出短板，城乡生活污水收集处理、建筑垃圾等固体废物处置利用仍然存在缺口。全社会绿色文化体系尚不健全，引导生产生活绿色转型的方式还比较单一，部分地区、部分群体对绿色低碳的生活理念认识不足，科学评价生态产品的技术和核算体系不够健全，生态效益尚未通过相应机制得以完全实现。

三、推动江苏经济社会更高水平

绿色发展的对策与建议

全面贯彻新发展理念，扎实有力推进碳达峰碳中和。实施“能耗双控”，坚决遏制“两高”项目盲目发展，推进碳达峰碳中和，不仅是生态环境问题更是重大政治问题，要从讲政治的高度认识和理解这项重大任务，不折不扣地抓好“国之大者”。从全省情况看，环境容量“超载”现象十分突出，能源结构和产业结构尚不够优化，碳排放的惯性大、路径依赖强。必须充分认识到碳达峰、碳中和工作是一场持久的硬仗，坚持贯彻新发展理念，推进源头治理，将碳达峰碳中和目标纳入生态文明建设总体布局，将生态环境保护主动融入经济社会发展全过程，推进经济社会发展全面绿色转型。各设区市应及早制定市级碳达峰行动方案，通过探索创新使有条件的地区和行业率先达峰。

优化能源结构，切实保障能源供给安全。面对当前严峻复杂的能源风险挑战，在采取临时应急措施保证社会稳定的基础上更要着眼长远。要结合江苏省情，按照碳达峰、碳中和要求研究筹划能源规划，从供需两端入手加快推动能源绿色转型，保障能源供给安全。在供给端，全面落实“能耗双控”制度，深化能源消费总量控制，严格煤炭消费等量减量替代，持续降低能耗强度。大力发展清洁能源，研究全省非化石能源基础设施建设规划，增加风电、光伏、核电、生物质能的装机容量，加快建设新一代电力系统，提高可再生能源的并网和消纳。在需求端，实施交通结构与燃料结构的双重优化，推进铁路货运发展和集装箱“公铁水”联运发展，构建绿色公共出行系统。实施“绿色车轮”计划，推广使用新能源、清洁能源车船。加快节能建筑和产能建筑发展，强化建筑全生命周期减排，大力发展绿色建造、装配式建筑，推动实施“绿屋顶”计划，推广城乡建筑领域太阳能光电技术。

推动产业升级，持续提高能源利用效率。要严把“两高”项目准入关口，推进资源节约高效利用，培育绿色低碳新动能。完善“三线一单”生态环境分区管控措施，将“三线一单”作为“两高”行业产业布局和结构调整、“两高”项目选址和环评审批的重要依据。产业绿色发展不能光靠“腾笼换鸟”更要“凤凰涅槃”，要大力实施绿色领军企业计划，重点先推进钢铁等传统“两高”行业碳达峰行动，引领带动全省各行业绿色高质量发展，以规模效应、结构效应、技术效应提高全要素生产率，实现产业绿色生态化改造。要强化固定资产投资项目节能审查，开展高耗能行业能效对标达标活动，加强对重点领域与重点用能单位的节能管理。要按照资源循环利用、规模经济效益、专业化分工的原则，合理构建循环经济产业链，在全省范围内形成各具特色、优势互补、互利共赢的生态产业网络。

完善顶层设计，优化城市绿色发展布局。依托长三角一体化、南京都市圈、苏锡常都市圈、徐州都市圈等发展战略，从城市群和流域的角度，统筹规划减碳、降污、节能、节省资源的绿色发展路径，提高资源利用效率，形成结构严谨、功能互补的有机整体。各个城市要结合自身定位和资源环境条件做好空间规划，建设紧凑型城市，完善城市功能布局，提升城市综合韧性。抢抓新型基础设施建设带来的城市智慧化发展机遇，通过成立能源大数据专门管理机构统筹推动能源数据的汇总整合和“一网统管”，通过加强重点用能单位能耗在线监测提高能源管理水平。规划设计未来绿色智能交通系统，搭建智能交通体系框架，打造全局动态的交通管控系统，提高绿色出行效率。

加强环境治理，构建现代化治理体系。充分发挥考核的“指挥棒”作用，将碳达峰、绿色发展纳入全省高质量发展考核机制，并将考核指标作为评价党政领导班子和相关领导干部的重要依据;构建差异化考核体系，对具有重要生态保护功能的地区取消或弱化GDP总量和增速等考核指标。建立健全绿色评价体系，加强绿色企业、绿色建筑、绿色出行等绿色节能标准研究，充分发挥评价标准对绿色低碳发展的引领支撑作用。完善用能权交易、碳排污权交易市场建设，进一步发挥信贷、债券、基金和保险等金融政策对绿色产业的扶持功能，加强各个部门之间的统筹联动，提升各项政策的相互配套、相互耦合效应，更好地引导资源从高污染、高耗能产业流向绿色发展领域。打好污染防治攻坚战，尽快弥补环境质量短板，提升环境纳污容量。加强生态监测平台建设，实现生态环境承载能力的动态平衡。加强绿色人文治理，构建新型消费体系，提高生态教育公众参与度，让群众主动选择绿色生活方式。健全绿色技术创新管理体系，发挥各类平台对绿色低碳技术创新的推动作用，培育壮大一批绿色低碳创新技术企业，攻克一批清洁能源开发利用、企业社会节能等重大关键技术。

责任编辑：刘志刚