加拿大联邦污染场地名录制度的建设与启示

秦子涵

(湖南师范大学 法学院，湖南 长沙 410081)

污染场地名录制度是根据污染场地分类系统对场地进行评估、分类，通过识别污染场地，确定污染场地优先级，从而形成一份污染场地清单。自2019年1月1日《中华人民共和国土壤污染防治法》提出要建设土壤污染风险管控和修复名录制度以来，我国逐渐形成了以《污染地块土壤环境管理办法(试行)》《工矿用地土壤环境管理办法(试行)》《农用薄膜管理办法》为依据，以《建设用地土壤污染风险评估技术导则》《建设用地土壤修复技术导则》《污染地块风险管控与土壤修复效果评估技术导则》为技术标准，土壤污染状况调查、风险评估、风险管控及修复效果评估紧密联系的制度体系。但是污染场地名录制度在我国仍处于发展初期，在场地列入规则、场地分类规则、场地退出规则等方面的建设上仍存在许多不足，制约了我国对污染场地的风险管控和修复进程。在这种情况下，就需要对污染场地名录制度展开进一步的深入研究。本文以加拿大联邦污染场地名录制度为研究对象，通过对其法制建设、制度内容等的研究分析展现加拿大联邦污染场地名录制度的建设模式，并在此基础上探索我国污染场地名录制度的规范建构路径。

1 加拿大联邦污染场地名录制度的发展历程

从发展历程看，加拿大联邦污染场地名录制度的确立发展与加拿大《国家污染场地修复纲要》的制定实施紧密联系。在《国家污染场地修复纲要》和《联邦污染场地行动计划》实施的经验上，联邦污染场地名录制度也随之确立完善。据此，可以将该制度的发展过程概括为三个阶段，分别是：《国家污染场地修复纲要》颁布以前制度规范政策调整阶段、《国家污染场地修复纲要》制定出台后确立联邦污染场地名录制度阶段以及《联邦污染场地行动计划》发展健全联邦污染场地名录制度阶段。

1.1 《国家污染场地修复纲要》颁布以前的制度规范阶段(1989年以前)

在1989年《国家污染场地修复纲要》颁布以前，加拿大并没有污染场地治理的专门法律，污染场地的管控主要通过管理有毒物质进行间接规制。在这方面的主要立法有《环境污染物法》(ECA)、《危险货物运输法》(TDGA)、《原子能控制法》和《加拿大环境保护法》等。加拿大《环境污染物法》旨在处理不能通过常规污染问题的立法进行有效管制的、对环境有害的物质。该法在早期为应对多氯联苯、灭蚁灵和氯氟烃等有毒物质提供了方法。《危险货物运输法》建立了危险货物跨省和国际运输的管制框架，涵盖了公路、铁路、航空和船舶等所有运输方式。《原子能控制法》管控加拿大核能源的开发、应用和使用，涵盖了从铀矿开采到核能生产的核周期各方面。《加拿大环境保护法》是规范环境中有毒物质管理的最重要的联邦立法，包含了先前的《环境污染物法》《海洋倾废控制法》《联邦清洁大气法》《环境法》和《加拿大水法》。该法案通过一个有毒物质识别系统来工作，旨在从根源解决问题，通过阻止有毒物质进入市场来防止有毒物质最终进入环境。[1]

但是，这种对污染场地的间接规制存在很大问题，即没有一个总体战略来确定事项优先级、指导治理措施和分配资源，使得污染治理缺乏重点。[2]这表明加拿大政府需要做出实质性的反应去处理污染场地。与此同时，公众强烈抗议污染场地带来的健康风险，要求联邦和省政府在清理污染场地方面要发挥更积极的作用。[1]

1.2 《国家污染场地修复纲要》制定出台后确立联邦污染场地名录制度阶段(1989—2002年)

面临严峻的土壤污染，加拿大环境部长理事会(CCME)和加拿大政府意识到要切实采取行动解决污染场地问题。1989年10月19日，夏洛特镇与所有省和地区就一项为期五年的国家修复方案进行了联合谈判，[3]最终制定了《国家污染场地修复纲要》(NCSRP)。纲要要求提供人力与资金支持对联邦管辖区域内的威胁人类健康、安全或环境质量的场地进行确定、评估与修复，并支持与场地修复技术、法律责任和修复标准相关的研究。其目标是：(1)将“污染者付费原则”用于污染场地的清理。(2)清理高风险孤儿场地(无法查明污染责任人的场地或责任人不愿/无法承担清理费用，因此政府必须承担修复责任的场地)。(3)与工业合作，促进创新的清洁技术的发展。[4]

《国家污染场地修复纲要》还要求优先治理风险级别高的场地。于是在1990年4月，加拿大环境部长理事会与来自政府、公众和相关行业的代表举办了一次咨询研讨会，以讨论对污染场地的分类。研讨会认为场地分类系统应做到：(1)通过对现有信息的评估确定场地优先级。(2)具有广泛的适用性和灵活性。(3)基于“风险”考虑。(4)处理对人类健康和环境的危害。(5)尽可能在存在信息空白的情况下也能够评估场地。[5]根据这些建议，1992年，加拿大环境部长理事会建立了国家污染场地分类系统(NCSCS)。该系统利用现场特征、污染物和位置的现有或一般可用信息对污染场地进行评估。国家污染场地分类系统的建立标志着加拿大真正实现了优先对高度污染的场地进行评估和补救。

2000年，《联邦污染场地和固体废物填埋场名录政策》(存档)批准实施。该政策规定：“拥有资金的部门和机构必须建立并维护其污染场地数据库和固体废物掩埋场数据库，必须将数据库信息提交给财政部以便信息列入联邦名录。”即要求部门和机构对污染场地进行识别、评估和分类，并将结果记录在联邦污染场地名录中。2002年6月推出了另外两项配套政策：《受污染场地管理政策》(已归档)旨在促进对联邦污染场地的统一管理；《关于污染场地成本和责任的会计政策》(已存档)旨在确保与污染场地的管理和补救有关的成本均已在政府的财务报表中进行了会计处理和报告。[6]2002年7月，加拿大政府正式发布“联邦污染场地名录”(FCSI)，它为加拿大民众提供了联邦污染场地的信息——包括场地的分类和位置、污染的严重程度、受污染的介质、污染物的性质以及迄今为止在识别和处理污染方面取得的进展。[7]由此，联邦污染场地名录制度在加拿大获得法律正式确认并运行实施。

1.3 《联邦污染场地行动计划》发展健全联邦污染场地名录制度阶段(2003年至今)

尽管在《国家污染场地修复纲要》实施后，加拿大为修复污染场地作出了很多努力，但环境与可持续发展专员在2002年的报告中指出，联邦政府未能充分解决联邦污染场地问题。批评意见主要包括没有及时制定应对高风险场所的行动计划，以及缺乏稳定、长期的资金。为了解决这些问题，2005年加拿大政府制定了《联邦污染场地行动计划》(FCSAP)。该计划为期 15 年，耗资 45.4 亿美元。它评估每个污染场地对人类健康和环境的风险，在联邦托管人内部分配资源以处理最优先的污染场地，并提供了一种长期机制来解决最高优先级的联邦污染场地。[8]该计划还带来了两方面的改变:

一方面，污染场地分类系统得到改进。由于之前的污染场地分类系统难以使用，并且未纳入针对加拿大北部土著居民土地上污染场地的特定因素，加拿大环境部制定了更新的《污染场地分类系统》草案，分发给公众以征询意见。2008年《污染场地分类系统》修订版发布，作出了如下改变：系统不考虑风险管理问题；纳入对不确定性的度量；增加客观性；增加对北部地区特有因素的考量(如，永久冻土、积雪和缺乏地下水)；承认与原住民依赖当地传统食物和其他土地资源的潜在风险；新增迁移和暴露途径(如，灰尘、蒸汽和沉积物)；考虑预期土地用途；包括修正因素，从而允许包含典型清单问题范围之外的因素。[9]

另一方面，联邦污染场地名录得到改进。2006年3月，联邦污染场地名录的新版本发布，增强了污染场地动态申报功能，从而使政府能及时发现并识别需要进行风险管控或修复的污染场地，增强了数据结构和数据管理程序，从而支持2005年批准的《联邦污染场地行动计划结果管理责任框架》。

《联邦污染场地行动计划》实施后，在10 960个场地开展了评估活动，完成了7 700次现场评估，在2 200个场地实施了修复治理，完成了1 040个场地的修复治理。[10]目前，联邦污染场地名录共列出了23 663个场地，包括4 980 个活动场地(2 496个优先场地)、1 838个可疑场地、16 845 个关闭场地。

(2)面试礼仪培训：众所周知，无论是公务员考试还是研究生考试甚至是企业入职，都需要面试，因此面试礼仪这一环节显得十分重要，而面试也是需要一定技巧的，这也就形成了面试培训的需求。

2 加拿大联邦污染场地名录制度的主要内容

从法规范意义上看，加拿大联邦污染场地名录制度主要由三部分构成：列入规则、污染场地分类系统和退出规则。其中，污染场地分类系统是场地列入名录的主要筛选工具，场地列入、退出规则是名录制度核心内容。它们相互衔接融合，共同构成了联邦污染场地名录制度。

2.1 污染场地分类系统(NCSCS)

污染场地分类系统是对污染场地进行分类和优先级排序的工具。在一个污染场地的评估过程中，会两次使用到污染场地分类系统：第一次是第二阶段环境现场评估后用于对场地进行优先排序，为即将到来的详细测试程序(如果需要)以及后续的补救/风险管理策略建立相对优先级。第二次是根据详细调查的结果更新排名，即确认上一次的分类，或基于详细调查后新获得的数据对场地进行重新分类。[11]污染场地分类系统的具体工作流程如下:

首先，污染场地分类系统从污染物特征、迁移潜力、暴露三个方面对污染场地进行评价。污染物特征与存在于现场的污染物的相对危险有关，包括污染物的特定因素，例如驻留介质、毒性、污染物的数量等。迁移潜力可以确定污染物离开原始场地并迁移到另一场地或同一场地的另一部分的可能性。暴露包括暴露途径和受体分析的各个方面。暴露途径是污染物可能借助的到达受体的途径(如地下水、地表水、直接接触或空气)。受体是可能受到污染并受其影响的生物或资源(例如人类、植物、动物或环境资源)。

其次，评价的基本流程是对场地各评价因子赋值，利用加和数值法计算污染场地总得分。一般而言，对周围环境表现出可观察或测量的影响或极有可能引起负面影响的场地将获得较高的评分；观察到的影响最小或造成影响的可能性较低的场地通常得分较低。

最后，根据总分值将污染场地分为五类。分类情况如表1所示。

表1 污染场地分类系统分类结果

加拿大联邦政府依据场地风险级别实施不同的风险管控措施。但分类系统仅仅是一个筛查工具, 是否需要采取修复行动还依赖于大量因素，包括是否计划长期使用或开发这个场地、技术的可行性和修复费用等。[12]

2.2 列入规则

首先是名录制度适用对象。根据《联邦污染场地管理方法》，名录制度适用于所有可疑污染场地和已知污染场地。[13]有几种不同的途径可以确定可疑场地：以前的环境记录；内部环境计划；公民投诉；场外影响；与其他已知污染现场的相似性；以前泄漏、溢出或排放的视觉或嗅觉证据；以及现场或相邻物业当前或过去活动的性质。

其次是列入名录程序。联邦政府部门、机构或合并的皇冠公司，如加拿大农业和农业食品局、加拿大原子能有限公司、加拿大边境服务局、加拿大食品检验局等报告组织识别可疑场地，通过场地申报程序将符合条件的污染场地登记到联邦污染场地名录中。[14]托管人提供最新发现的污染场地数据。财政委员会秘书处会设置一名保管人管理污染场地名录的数据，保管人通过在线输入，或批量文件下载，或财政部委员会秘书处批准的其他电子传输方式向FCSI报告污染场地数据。[15]

最后，对联邦污染场地名录进行动态更新。《联邦污染场地和固体废物填埋场名录政策》(存档)要求当有更准确或更完整的信息可用时，各级管理部门及机构必须更新信息并填写未填写的数据字段，每年至少一次提供给财政委员会秘书处，以纳入中央的“联邦污染场地名录”。会计年度结束时，保管人需要确认联邦标识符和FCSI要求的所有信息均包含在内部受污染场地信息记录中，并核对财务报表和FCSI报告的与污染场地有关的负债和支出。[15]

2.3 退出规则

退出规则涉及退出条件、退出程序和长期监测等问题。

首先是退出条件问题。污染场地在达到前期《补救行动计划》设定的场地修复目标值后可以退出。修复目标值的确立分为三种情况：(1)以通用的环境质量准则作为修复目标，例如CCME加拿大环境质量准则。(2)修改通用环境质量准则以制定修复目标。当场地条件、土地使用、受体或暴露途径与通用准则所规定的略有不同时，经过司法管辖区的批准，可以对通用指南的某些参数进行调整。(3)进行风险评估确定目标值。如果加拿大或其他司法管辖区不存在有关污染物的通用环境质量指南，或者按照指南进行补救的成本太高，或者场地特别大且复杂，使用现有补救措施对环境的影响是不可接受的，或者有关污染物的信息很少，都可能需要进行风险评估确定目标值。[16]修复后满足第(1)种和第(2)种目标值的场地通常可以在特定用途内进行无限制的未来使用，称为“无条件关闭”，修复后满足第(3)种目标值的场地则可能需要进行土地使用限制和长期监控，以确保人类健康、安全和环境风险不会增加，这称为“条件关闭”。

其次是退出程序问题。当场地满足《补救行动计划》的所有要求时，责任方应制作关闭报告。报告包括对所进行的所有现场活动和所采用的补救方法、已处理或处置的受污染材料的数量以及所生成的所有分析数据的描述。责任方应将关闭报告转发给环保署。如果场地修复满足的是“无条件关闭”，环保署将在收到关闭报告后结束管理程序，并通知责任方无需采取进一步的补救措施；如果场地修复满足的是“条件关闭”，环保署将说明管理仍在进行中，并确认哪些场地需要土地使用限制和长期监控。

最后是长期监测问题。“使用管控、原位修复技术进行补救的场地需要长期监测”，目的是确认补救活动的性质和程度已按照场地管理目标进行。长期监测包括：检查现场控制和处理设施；地下水、地表水、积物、土壤和大气采样和分析；检查稳定结构；以及检查限制进入现场的措施。一旦长期监测圆满完成并认为可以关闭该场地，则场地退出。如果未达到长期监测的目标(例如，监测结果表明超过目标)，则应将超出的程度报告给适当的管理部门。保管人应重新评估长期监测措施的战略和/或补救行动计划/风险管理计划(RMP)。[6]

3 加拿大联邦污染场地名录制度对我国的启示

从我国立法现状看，虽然农业农村部、生态环境部等制定并发布了《水稻生产的土壤镉、铅、铬、汞、砷安全阈值》等多个土壤环境质量标准及《污染地块地下水修复和风险评估技术导则》等土壤修复技术标准，但都侧重于污染场地的风险防控和修复的具体过程，在名录建设方面相关法律法规规范不足。从法律实施情况看，我国各地名录建设情况参差不齐，名录的实际执行情况也不一。换言之，中国版的污染场地名录制度仍然处在探索阶段，应当借鉴发展已相对成熟的加拿大的经验，以期实现更快的发展。

3.1 建立基于数值加和(additive numerical method)的污染场地评估机制

与美国相比，加拿大建立了具有自己特点的基于数值加和的污染场地评估机制。美国的场地评估基于两级指标，从地下水迁移、地表水迁移、土壤暴露情况和大气迁移四种迁移途径出发，分别从释放的可能性、废弃物的特点和目标为场地赋值，[16]再使用均方根方程法计算场地最后评分，注重评估因素之间的联系。加拿大的场地评估则是从污染物特性、迁移途径、暴露三方面对场地评分。在污染物特性下设驻留媒体、化学危害、污染物超标系数、污染量、修正因素5个评估因子；迁移途径下设地下水运动、地表水运动、土壤、水蒸气、沉积物运动、修正因素6个评估因子；暴露下设人类受体、人类改造因素、生态受体、生态改造因素、其他受体5个评估因子。对每个因子分别评分，再使用加和数值法确定场地总评分。[17]这种评估方法的优点有三:一是在污染物特性、迁移途径下设置修正因素，从而使评分更符合场地实际情况。二是在暴露下设永久冻土、积雪等其他受体，将北部地区的特殊性纳入考量，使评估机制在全国范围内普遍适用。三是在保留所有评价因子的基础上，尽可能使用单一分数进行评估，极大地简化了场地评估过程。[17]对我国而言，我国可以建立基于数值加和的污染场地评估机制，对污染场地进行全面、客观、高效评估。首先，我国可以从污染物特性、迁移途径、暴露三方面出发，建立符合我国地理情况的具体评估因子，在受体中纳入对青藏高原等特殊地理情况的考量。其次，在评估因子中设置修正因子，评估人员通过使用修正因子可以对场地评分进行调整，使评分更符合客观实际。最后，运用数值加和的方法处理评估结果，将各评估因素分值简单相加从而得到污染场地最终评分，完成对场地的评估。

3.2 建立实现优先排序的污染场地分类系统

加拿大建立了确定场地优先级的污染场地分类系统。该系统以分数为标准将场地划分为五类：第一类是分数>70的高度优先场地，第二类是分数在50—69.9之间的中度优先场地，第三类是分数在37—49.9之间的低优先场地，第四类是分数<37的非优先场地，第五类是确定性百分比≥15%的信息不足场地。与美国将场地分类结果作为名录列入标准(只有总得分为28.50或更高的污染场地才有资格列入名录)不同，加拿大的场地分类系统仅作为确定优先级的工具而非筛选工具，上述五类场地最终都会被列入联邦污染场地名录中，并在名录中标明场地的类别，级别越高的场地越会得到优先治理。借鉴加拿大的做法，我国可以建立实现优先排序的污染场地分类系统。首先，将分类标准规定为通过评估机制得到的场地分数。分数是场地污染情况的量化表现，以分数为标准会使场地类别与场地现状相符合。其次，根据分数将场地划分为高度优先、中度优先、低优先、非优先、信息不足5类，优先治理级别高的污染场地。最后，将经过分类确定了优先级的场地全部列入污染场地名录，实现名录全覆盖。

3.3 构建基于风险管控的名录制定程序

加拿大污染场地名录制定的程序包括10个步骤:识别可疑场地、历史回顾、初步调查、初始分类、详细调查、二次分类、制定治理计划、执行治理计划、确认性抽样和关闭报告、长期监测。这10个步骤从识别存在风险的场地、调查风险形成原因和目前的状况，到评估风险对人类健康或环境的危险程度，结合政策、经济等因素治理风险，最后在风险达到治理目标时退出名录，贯彻了风险管控的思想。我国目前还没有名录制定程序的系统规定，可以参考加拿大的10步程序构建基于风险管控的名录制定程序。首先，坚持风险管控的理念，在名录制定各环节都要以风险管控为中心，将风险对人类健康或环境的不利影响作为评估对象和治理内容。其次，完善名录制定的程序，增加长期监测等步骤，实现对风险的长期监管，保证风险实质上消除。最后，注重程序之间的衔接，明确下一步骤开展的标准，形成风险识别—风险调查—风险评估—列入名录—风险治理—退出名录的制定模式。