城市韧性实践国际经验解析及启示——《韧性城市韧性生活》报告解读

孟海星沈清基贾 倩慈 海

“城市韧性实践”是指以构建或优化城市人居环境应对外来干扰的抵抗、恢复和适应等能力，维持城市安全、功能稳定与持续繁荣为目的的人类能动性的社会活动，如城市韧性相关的评估、规划、建设与管理等。值得注意的是，在近年来韧性理论指导城市韧性实践的过程中仍存有种种挑战[1-2]，如有研究指出荷兰鹿特丹市空间规划体系中，即便同一机构不同部门的官员也存在对韧性不同的理解[3]；又如美国纽约等发达城市有能力通过大力投资完善基础设施来提升城市应对灾害的鲁棒性[4]，而在孟加拉达卡等欠发达地区则更重视将社会资本作为弱势群体韧性构建的重要方面[5]。由于存在着对韧性概念的多样化阐释，以及城市间情境的差异，城市韧性实践似乎难以进行城市间的横向比较，也难以对当前城市韧性实践的共性挑战进行归纳分析。2019年7月“100韧性城市①”（100 Resilient Cities，下文简称“100RC”）发布的《韧性城市韧性生活》报告（下文简称“《韧性报告》”），对100RC在6年来全球范围内开展的城市韧性实践进行了总结回顾，为回应上述问题提供了一种可能的视角和丰富的案例资料。为此，笔者将结合《韧性报告》解读，梳理归纳100RC城市韧性实践的主要经验，并在此基础上尝试探讨韧性城市建设的总体框架、逻辑路径与建议，为国内城市韧性理论研究与建设实践提供参考。

1 《韧性报告》结构与内容概述

《韧性报告》共8节，根据报告内容及结构关系，笔者将该报告分成3个部分。第一部分：第1～4节。主要内容包括：提出城市韧性概念，即“城市中的个人、社区、机构、企业和系统在各种慢性压力和急性冲击下存续、适应、发展的能力”；概述100RC成立和发展历程。第二部分：第5～6节。介绍100RC城市韧性实践4个关键路径及23个城市案例，4个关键路径分别为培育韧性“领跑者”（champions）、韧性规划与实施、韧性筹资，以及跨尺度、跨部门协作。第三部分：第7～8节。阐述100RC城市韧性实践主要行动领域及76个城市案例，15个行动领域包括：气候变化、数据与技术、地震韧性、经济发展、教育与社会基础设施、洪水、遗产与文化、住房、自然资产与基于自然的基础设施、灾后韧性、韧性区域、韧性河流、社会公正、交通与通讯和水资源与卫生设施。

2 城市韧性实践的主要路径

100RC强调将韧性思维的前瞻性、主动

性和协作性特点贯彻于城市规划、建设与治理的全过程，报告中体现的城市韧性实践路径主要包括以下4个方面。

2.1 培育城市韧性“领跑者”，推动韧性制度化

韧性制度化（Institutionalization of resilience）指在“城市管理机构或城市文化中树立韧性思维习惯或范式基准，从城市管理体系的不同层面上推动城市韧性的优化提升”[6]。当前，不仅学界对韧性概念内涵仍有争论，不同国家、城市乃至部门之间也存有概念理解上的偏差[3]。100RC认为韧性城市建设首先要建立并逐步完善领导体制，主张设立城市首席韧性官（Chief Resilience Officer，CRO）职务。由CRO负责组建团队、协调与争取地方决策层、投资者和其他利益相关群体的支持，整合之前可能割裂存在的不同群体、资源和过程，逐渐培养一批认同和支持城市韧性工作的“领跑者”，推动韧性制度化建设，为有序推进城市韧性规划编制与实施等后续工作打好基础，笔者梳理出代表性城市案例并归纳策略参看表 1。

表1 韧性制度化的城市案例与策略归纳

2.2 编制城市韧性规划，筛选优先实施领域

规划作为建设韧性城市的重要抓手，与传统类型规划相比，韧性规划并非只为寻找应对挑战的策略，其重点还体现在：①整体性认识城市风险和资产，突破传统灾害应对方案“筒仓②”式决策弊端，综合考虑各子系统与风险的联系；②对城市现有项目、进展、主管部门等方面进行整理，评估市民需求和项目之间的匹配性，以及现有资产在风险前的价值；③综合考虑城市愿景、可测度性、可追踪性等方面筛选确定优先开展的韧性领域，与多方群体进行广泛对话，为其规划实施寻找数据、技术等支持；④鼓励方法创新，填补知识缺口，重视新的理念、数据、方法和视角的引入，对城市不同领域的风险进行评估诊断和应对方案制定。100RC在城市韧性实践中开发了一系列工具和方法（表 2）。

表2 100RC城市韧性实践涌现的技术方法或工具

2.3 多渠道筹资，确保资金来源与经济的可持续性

城市韧性规划和实施，如老化基础设施更新等均需要一定的资金支持。这在城市层面还存在一些挑战，如缺乏决策层政治意愿支持，缺乏有效的项目经济价值化评估工具等。如何拓宽韧性筹资方式，合理确定基础设施更新计划，100RC城市做了积极的探索（表 3）。

表3 100RC韧性融资策略归纳

2.4 破除“筒仓”效应，开展跨尺度、跨部门的协作

建设韧性城市需要破除地方政府“筒仓”式决策模式，强调跨越不同尺度、不同部门和主体之间的通力协作，推动城市韧性实践成效。具体举措如：①举办培训、研讨会等形式活动加强CRO合作网络；②争取大都市圈层面政治支持；③争取来自公共的、私人的，教育科研、企业与非盈利机构等合作伙伴在知识、技术方法、数据等方面的支持，鼓励方案创新；④在国际层面寻找可借鉴的方案和资金与技术支持，同时对外宣传所在城市的方案和需求。

3 国际城市韧性实践的主要领域

《韧性报告》将全球韧性城市建设主要领域分为15个方面，但并未对划分的依据或视角进行说明，这未免使读者感到城市韧性实践的纷繁而复杂。为此，笔者根据关注视角的不同，将城市韧性实践领域重新划分为三组：防灾韧性、功能韧性和过程韧性，筛选相关韧性策略进行举例与归纳。

3.1 防灾韧性：应对城市典型风险

韧性概念进入城市领域最初便是基于城市防灾减灾的需要[11]，防灾韧性成为城市韧性实践的一个重要视角。《韧性报告》指出城市主要面临急性冲击和慢性压力两类风险：前者主要包括洪水、地震和热浪等突发性灾害冲击，后者主要包括基础设施老化、住房不足、公共交通效率低下、社会凝聚力下降等慢性压力。本文选择气候变化和洪水两项风险，归纳代表城市的韧性策略（表 4）。

表4 城市防灾韧性提升策略案例

3.2 功能韧性：关注城市功能稳定

城市功能在城市韧性实现的过程中起着核心作用，城市韧性的内涵之一就在于强调城市在外界干扰下保持其关键功能的持续和稳定。从经济、社会、生态和基础设施等功能维度来看，100RC在城市功能韧性方面典型案例和提升策略归纳可参看表 5。总体来看，城市功能韧性提升策略体现了因地制宜性和整体性特征。一方面，城市功能受到发展阶段、社会需求等地方情境的限制，需要制定因地制宜的提升策略；另一方面，城市功能韧性提升往往以完善城市特定功能为契机，力求实现经济、社会、生态等方面的多重效益，推动城市综合韧性的提升。

表5 城市功能韧性提升策略案例

3.3 过程韧性：鼓励韧性实践方案创新

对韧性城市建设，曾有学者批评“如果韧性理念仍以传统方案实施而缺乏创新性方法的话，其结果将难有实际进展”[12]。在100RC城市实践中体现了不断整合基于智慧技术的、传统文化和自然生态的创新方案应用于城市韧性实践的全过程（表 6）。我国地域广阔，历史悠久，各地城市在长期的历史发展中继承了很多与灾害斗争的传统经验与生态智慧，同时近年来大数据、人工智能等新技术快速发展，为挖掘历史智慧，创新韧性提升方案提供了契机。

表6 城市韧性提升的创新方案案例

4 对《韧性报告》的反思与启示

《韧性报告》包含多样化的城市韧性实践案例，无疑为国内韧性城市建设提供了宝贵资料。尽管如此，该报告也表现出一定的局限性。如在介绍韧性路径和领域之前，缺乏对韧性城市总体实施框架的构建，对韧性城市与韧性生活之间关系的阐释不足；对韧性实践路径的阐释过于宽泛；未明确指明对城市韧性实践现存的挑战等。笔者基于前文分析，初步探讨韧性城市建设的整体实施框架、逻辑路径与现存挑战，并就国内韧性城市建设提出建议。

4.1 韧性城市建设的概念框架

笔者基于韧性城市建设关键因素、过程和机制的梳理分析，尝试构建了韧性城市建设概念模型（图1）。首先，韧性城市整体上由韧性生产、韧性生活和韧性生态三部分组成，重视城市生产、生活与生态之间的耦合关系，从统筹和实现“三生”融合协同发展的角度建设韧性城市。第二，韧性城市建设应协调政府、企业组织与市民不同主体作用，形成政府引领与服务，多部门协作与全民共同参与的韧性城市治理机制。第三，韧性城市建设要在对城市现状和综合韧性目标综合考虑的基础上，把握韧性目标、具体领域、主体作用和实施路径方法等方面的协调统一，提升城市特定韧性的同时考虑实现多重效益和城市综合韧性提升。

图1 韧性城市概念模型

4.2 城市韧性实践的逻辑路径

城市韧性实践在规划领域内包括韧性规划编制、韧性评估与优化等一系列活动，从而实现从韧性理论研究到韧性实践的转化[2]。本文在借鉴美国质量管理专家戴明推广的PDCA循环概念模型的基础上，将城市韧性理论研究到实践转化的逻辑路径表达为R-PDCA5个阶段（图2），这5个阶段或其中部分阶段之间的连动关系可以在一定程度上为城市韧性实践提供思维与逻辑方面的支撑。

图2 城市韧性研究与实践的R-PDCA逻辑框架

4.3 城市韧性实践的现存挑战

城市韧性实践中仍有不少问题和挑战，在未来韧性城市研究与实践中应予以重视。具体包括：①“韧性”概念在全球不同地域文化和语言背景下还存在翻译和阐释上的差异，为韧性理念的传播与实践形成一定困难[13]；②城市韧性规划的专业界限不明确，在规划内容上与其他现有规划可能产生重复或冲突，另外对韧性规划本身及实施效果的评估研究相对不足[14-15]；③经笔者在中国黄石市韧性办公室调研获悉，尽管100RC提供了一系列定性或定量方法用于城市韧性评估和规划编制过程，但这些方法实际应用中，还存在一定的“水土不服”问题，如评估指标统计口径不一致，评估指标本土化释义模糊等；④韧性城市建设持续性和建设质量受地方政治意愿影响较大，极易受到政府换届的影响等。

4.4 对国内城市韧性实践的建议

结合前文分析，笔者就国内城市开展韧性实践提出以下建议：①进一步明确中国语境和规划语言体系下的“城市韧性”相关概念内涵，开展城市韧性专项规划的编制方法研究与实践；②促进韧性理念从学界向地方政府、企业和市民的传播，从多重效益回报的角度争取政策、资金、技术和人力等多方面支持和共同参与；③对国际上的韧性技术方法开展本土化研究，开发适合中国规划与社会治理语境的韧性技术方法工具，开展城市韧性规划实施效果评估相关研究；④推广基于自然的方案、智慧技术的方案或设计应用于城市韧性实践；⑤开展基于地方情境的城市韧性规划与建设示范项目，强调因地制宜性和目标导向性，避免实践经验的简单复制；⑥注重韧性城市建设是一个长期性和动态性的过程，韧性城市建设需要持续性的投入以及对项目实施效果的跟踪监测评估与反馈调控等。

资料来源：

文中图表均为笔者整理、自制。

注释

① 100RC于2013年由美国洛克菲勒基金会（Rockefeller Foundation）发起，是目前世界上最大的韧性城市私人资助项目。

② “筒仓”（silo），原意指储存粮食的容器。筒仓现象是指政府不同职能系统或部门上下级单位之间沟通顺畅，但与横向其他平行职能系统或部门之间的信息沟通和资源共享不够，总体协同性差的现象。