社会治理中的政党在场——以结构功能主义为理论框架

李芳铭

(中共青海省委党校/青海省行政学院,青海 西宁 810001)

社会治理是人们应对社会生活共同问题时调动资源、组织力量、协调利益的一种制度方式。[1]毫无疑问，政党在社会治理中扮演了极其重要的角色，特别是在中国的制度语境下，党的领导被认为是当代中国社会治理最显著的特征。[2]那么，为什么要实现社会治理中的政党在场，又如何从社会治理的底层逻辑中解释政党在场的一般性原理，并构建其基本模式？这些问题需要我们从理论与实践的角度予以详细的考察。

一、政党为何在场：从二元视角走向三元视角

在社会治理研究领域，“国家”与“社会”的关系问题往往被认为是社会治理结构的核心问题。其中，“国家—社会”二元视角则具有统治地位，它为我们在静态与动态上解释某种治理结构的存在与变迁提供了深刻的理论洞察。具体而言，这一视角将整体社会划分为“国家”与“社会”这两个彼此对立的领域，并认为这二者之间相互独立且拥有着截然不同的运行逻辑，前者以政治权威为代表，而后者以市民生活为代表。[3]“国家”与“社会”之间或冲突或合作的互动关系是推动现代社会变迁与发展的重要力量，也同时决定着现代社会治理结构的基本样态。一方面，“国家”试图通过政权建设将行政权力下沉到基层社会，完成社会整合。另一方面，“社会”希冀将自身利益诉求整合到国家的政策目标之中，谋求自我服务。[4]

究其根本来说，这一研究视角在其哲学本源上体现了一种“矛盾论”的观点，认为整体社会就是在“国家”与“社会”的对立统一中不断前进与发展的。但这一视角对哪种力量处于主导地位这一问题上缺乏清晰的界定，这也导致了不同学者在运用这一研究视角时出现分歧与对立。一些学者坚守“国家中心主义”，认为“国家”高于“社会”，强调国家对于社会的主宰性作用。他们坚信国家凌驾于社会之上，以“工具”或“代理机构”的姿态来改造社会。其代表人物黑格尔就认为，“(国家的理念)自在自为的国家就是伦理性整体，是自由的现实化；而自由之成为现实乃是理性的绝对目的。国家是在地上的精神，这种精神在世界上有意识地使自身成为实在，至于在自然界中，精神只是作为它的别物，作为蛰伏精神而获得实现。”[5]他将国家界定为某种“绝对精神”与“绝对理性”的外在化，只有国家可以克服市民社会中存在的固有缺陷，将纷杂的个体利益凝结到统一的整体利益之中去。

而另一些学者则倾向“社会中心主义”，认为“社会”先于“国家”，强调社会对于国家的决定性影响。他们认为社会的产生先于国家，正是社会分化与整合的需求决定了国家政治的基本形态。代表人物马克思就认为，“家庭和市民社会都是国家的前提，它们才是真正的活动着的”。“政治国家没有家庭的自然基础和市民社会的人为基础就不可能存在。它们对国家来说是必要条件”。[6]在马克思看来，黑格尔将国家视作“绝对精神”与“绝对理性”外在体现的观点是一种“唯心主义的想象”，国家只是社会中某一统治阶级的统治工具，是社会形态决定了国家形态，而非国家形态决定社会形态。

不可否认，尽管在这一视角的具体运用上不同学者还存在着分歧，但“国家—社会”的二元视角确实为我们提供了解释某种社会治理结构之所以存在的理论框架，展现了“国家”与“社会”两种力量在相互互动时的基本特征与模式。近年来，一些学者将这一研究视角运用到社会治理的实证研究中，产生了一批具有理论穿透力与现实解释力的研究成果。这些研究尽管在理论倾向上各有不同，但就整体而言都秉持“国家”与“社会”二元对立的先验性假设，并将其作为解释社会治理中权力结构与日常秩序的基础所在，进而对现实中的社会治理实践做出解释性分析或规范性指导。

但需要注意的是，越来越多的相关研究也显示出“国家—社会”二元视角存在着一些先天性不足，导致我们对于社会治理中“国家”与“社会”的互动存在简化乃至误读的风险。一方面，“国家—社会”二元视角存在某种“还原论”的风险。究其根本，“国家—社会”研究视角只是“理想类型”式的思维工具而非真实的社会存在，我们不能简单地将“国家”与“社会”想象为二元对立且边界清晰的实体。但在具体的实证研究中，“国家”与“社会”往往被还原为某一“基层政府”或“社会组织”，进而使“国家”与“社会”之间互嵌互构的互动关系被大大简化了。另一方面，“国家—社会”二元视角也存在“本土化”的问题。“国家—社会”视角起源于西方，对西方社会的历史与现状有着较强的理论适应性，但在中国独特的历史与文化背景下则“水土不服”。正是为了弥补“国家—社会”二元视角的种种缺陷，一些学者呼吁在社会治理研究中“将政党带进来”[7]，用“国家—政党—社会”的三元视角替代“国家—社会”的二元视角。他们希望，以“政党在场”的视角置换使我们能够在动态的、过程的、流变的态势中去把握国家与社会的真实[8]，进而揭示国家与社会在复杂互动中所产生的对立与合作、冲突与妥协。

首先，只有“政党在场”，才能还原“国家”与“社会”之间“互嵌互构”的互动关系。现实中的国家与社会是一种无法被精确分割的连续混合体，二者的结构相互嵌套，构造相互交织，形成复杂的形态，而政党正是实现国家与社会相互耦合的关键。萨利托认为，政党是社会与政府之间的核心中介组织，在国家借由政党组织实现社会形塑的同时，社会借由政党参与到国家政治生活之中。[9]从社会影响国家的角度来看，政党的存在必须以其特定社会结构为前提，它是社会结构在政治领域的投射，反映了整体社会中部分成员的政治利益与价值偏好。社会通过塑造政党政治行动的方式将自身的利益诉求与价值偏好输入到国家政治之中。从国家形塑社会的角度来看，政党是国家与社会相互联系的桥梁与纽带，现代国家需要完整的政党组织体系才能实现对社会的整合与形塑。国家正是借助各类“党组织细胞”穿透各种社会区隔，在完成去家族化(族群、地域)的同时实现国民身份及意识形态的统一，进而积累国民对一国政体的认同，有效推进国家认同的形成。[10]

其次，只有“政党在场”才能揭示中国现实语境下的基层治理的实践与变迁。从近代以来后发国家的发展历史来看，建设一个强有力的政党是实现国家构建与社会整合的不二法门。[11]与西方近代以来“市民社会”的发展历程不同，中国代表的后发现代化国家都是依靠政党来实现国家的构建与社会的整合。中国共产党通过革命打碎了旧有的国家机器和社会结构，缔造了现代国家与社会。一方面，中国共产党领导建立了全新的国家机器，成为中国国家制度运行与国家事务管理的核心所在。另一方面，中国共产党通过革命打破了封建农业社会的天然封闭性，并通过党的基层组织将整体社会带入了中国的国家建构之中，可以说，正是中国共产党实现了以政党力量统合国家和社会，也使党的基层组织成为国家与社会的粘合点。[12]

总而言之，把政党带入国家与社会的二元视角之中，实现社会治理中的政党在场，这不仅仅是从理论层面还原“国家”与“社会”真实互动的要求，也是在现实层面贴近中国社会治理实践的需求。从这点来说，习近平总书记关于“把加强基层党的建设作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线”的要求，就是要求我们在理论和实践上都将党的建设带入社会治理的核心位置，这是理论逻辑和历史逻辑的必然要求。

二、政党在场的基本原理与模式：帕森斯的研究进路与社会治理一般性理论

从现有的研究来看，学术界对如何实现社会治理中的政党在场进行了大量的研究。这些研究大部分是从某地具体实践出发，选取某种理论作为解读视角，提炼其核心要素与互动模式，从而将其理论化、模式化。如姜晓萍、田昭以“授权赋能”为视角阐释了成都当地党建引领社区治理的具体实践。[13]李斌、王杰则以“实践性党建”为视角阐述了北京地区一个村庄的治理案例。[14]但此类研究中所总结的成功模式并不相同，其研究成果往往聚焦于大量的实践细节，却很难提炼出共同的结构性特征，更难以再归纳出“社会治理中政党在场”的基本模式。换句话说，此类研究较多论述于具体实践中具象的形式与意义，而忽视了在抽象意义上探讨实现社会治理中政党在场的基本原理，其结果多是实践经验的堆积而非理论知识的沉淀。

本文认为，出现这种抽象力弱化的根本原因在于，“政党在场”的研究中缺乏对社会治理一般性理论的探究。事实上“社会治理”作为“政党在场”的宏观背景，其治理的结构与过程决定政党在场的基本样态，这也决定了我们必须要在社会治理背景之下才能探析如何实现政党在场。从总体来看，所谓社会治理一般性理论就是人类的治理实践在时间与空间上的深度沉淀，它凝练了普遍性的结构与功能，摒弃了特殊性的形态与意义。如果缺乏这种社会治理一般性理论作为研究前置，那么，我们便无法在底层逻辑上阐述社会治理中政党在场的基本原理，也很难在不同的实证研究之间开展对话。例如，对于前文中所提出的“授权赋能”与“实践性党建”这两种不同的实践创新，我们无法在理论层面上为两种实践方式找到逻辑勾连，也很难回答“哪些因素导致选择了A方式而非B方式”或者“A方式或B方式取得成功的充分必要条件是什么”？这样的深层次问题。但从现有的情况来看，当前学术界对社会治理始终缺乏这样一种兼具统摄性和简约性，从而能够纲举目张地引领和指导实践的理论阐述。[15]

毫无疑问，这种社会治理的一般性理论无疑是高度抽象和宏观的，找到并运用这种理论具有极高的难度，但帕森斯的研究进路却给予了我们很好的借鉴。帕森斯一生都将构建出一种足够普遍的理论作为其目标，这种理论是分析性的、系统性的、完备的、精致的。[16]他希望能建构出一种社会学的基础性理论，就像经典力学理论在物理学中的地位那样，成为整个社会学理论体系的基石所在，从而实现社会学理论的整合与终结。为了建构这种无所不包的基础性理论，帕森斯受“系统论”的启发，将整体社会界定为具有一定结构或组织化形式的行动系统，而构成社会的各个组成部分，以其有序的方式相互关联，并对社会整体发挥相应的功能。[17]在帕森斯看来，“功能”和“结构”是构成行动系统的两个关键要件，其中功能是满足系统一种或多种需求为目标的复杂性活动[18]，而结构是为了满足功能而产生的社会有机构成，通常以制约着特定类型角色互动的抽象规范的形式存在。[19]对于系统中的结构和功能而言，功能是结构的基本样态，结构也必须通过功能才能加以体现，可以说整体社会是在实现“功能整合”的基础之上才能实现“结构整合”。帕森斯认为，结构功能主义的基本目标是识别系统的功能要求以及分析各种基本结构是如何满足这些功能要求的。[20]

其中，最具代表性的就是帕森斯在其学术生涯后期所阐述的“AGIL”功能分析图式。帕森斯首先鉴别出了任何行动系统想要长久存在都必须满足四个基本的功能性需求，分别是适应(Adaption)、目标达成(Goal attainment)、整合(Integration)、潜在模式维持(Latency pattern maintenance)。其中,适应是指系统从外部汲取并分配资源，从而适应环境的能力。目标达成是指系统确定目标导向、目标次序和调动系统内部的能量来实现目标的能力。整合是指系统整合协调各个组成部分，使系统作为一个整体有效发挥功能的能力。潜在模式维持是指保持、更新个体动机与创造、维持这种动机的文化模式的能力。在一般行动系统中①，这四种功能分别对应行为有机体、人格系统、社会系统与文化系统。帕森斯认为，“AGIL”分析功能图式阐明了一个行动系统得以有序长存的四个必备要素，且正是通过这四个要素之间的功能性互补，行动系统得以实现结构上的整合。

除此之外，帕森斯还认为，行动系统的各子系统之间以一种“交换”的方式相互互动，任何子系统的运作都必须依赖其他子系统某种形式的输入性支持，同时该子系统也对其他子系统的运作提供输出性支持。这种子系统之间输入与输出的平衡异常重要，因为整个行动系统的稳定取决于子系统之间输入与输出的平衡。帕森斯认为，不同子系统之间通过“普遍化的交换媒介”实现输入与输出的“交换”，但不同子系统所产出的交换媒介是不一样的，对于适应子系统来说，这种媒介是金钱；对于目标达成子系统来说，这种媒介是权力；对于整合子系统来说，这种媒介是影响；对于潜在模式维持子系统来说，这种媒介是价值承诺。[21]事实上，帕森斯的研究足以作为一种范式给予我们启迪，以帕森斯的研究进路为参照，我们可以提出有关社会治理一般性理论的三个基本命题。

首先，社会治理是一种行动系统。系统论是二十世纪四十年代由生物学家贝塔朗菲首倡的一种科学方法论，他将系统界定为“处在相互关系中并与环境相互联系从而形成组织整体的元素的集合”[22]。帕森斯继承了系统论的观点，他将其引入了社会行动的研究之中，并创造了“行动系统”这一概念。在帕森斯看来，“行动系统”是行动者与环境持久的作用体系。[23]在“行动系统”这一概念中，帕森斯的关注点并非行动或行动者本身，而是系统中的行动秩序问题，即行动如何从秩序中诞生又如何再生产秩序。这也意味着，帕森斯必然要抛弃对具体行动内容与意义的探寻，转而追问行动各构成要素之间的结构与功能问题。如果我们将社会治理作为一种行动系统加以探究的话，那么，我们的关注点就不应该在具体的治理策略上，而是应该关注抽象的治理系统。具体来说，就是在普遍意义上分析抽象的治理系统之所以存在所必需的功能性需求及其结构性要素。

其次，行动系统中的功能先于结构。在某一系统中，功能是指该系统在与外部的相互作用中体现出的基本特征。结构是指该系统内部诸要素之间的相互作用与空间关系。[24]结构与功能二者虽然同为系统理论中的重要范畴，但在逻辑上功能却先于结构，处于系统中的主导地位。从系统的内外关系来看，正是系统与外部的互动方式，即“功能”决定了系统内部诸要素的作用形式与空间关系即“结构”。所以，系统的功能是系统结构存在与发展的根本依据，只有依赖“功能”，我们才能解释某种“结构”是如何被系统所选择的。从这点来看，我们对治理系统的研究也应从功能分析入手，只有揭示了系统及其子系统(构成要素)的具体功能，才能展现其背后的结构构成并做出合理性解释。实际上，这也正是帕森斯的研究策略，他将行动系统类比为生命系统，并认为“对于理解生命系统而言，功能是一个核心概念”[25]。“AGIL”分析功能图式就是以功能为基准，展现一般行动系统中所必备的结构性要素。

最后，行动系统的结构是否稳定取决于内部要素间的交互关系。在帕森斯看来，一个系统的结构是否稳定取决于系统内要素(或“子系统”)之间是否存在跨越边界的对流式交换关系。[26]换句话说，就是系统中的每一个要素都从其他要素中汲取支持，同时也为其他要素提供支持，从而形成要素之间的“输入—输出”关系实现系统结构的稳定。在“AGIL”分析功能图式中，帕森斯就详细分析了各子系统之间如何通过“普遍化的交换媒介”来实现相互支持。因此，我们对某治理系统的分析也应该聚焦于要素之间的“输入—输出”关系，进而阐明实现社会治理系统结构稳定所需的必要条件。

上述三个命题也是本文探讨“社会治理中政党在场模式”的基本策略。在方法论上，首先强调应当把社会治理看作一个行动系统，分析社会治理系统所必备的功能及其对应的结构要素。其次，系统的功能先于系统的结构强调，通过分析党组织在社会治理系统的功能定位来展现其在社会治理结构中的核心地位。再次，系统的结构是否稳定取决于内部要素的交互关系，强调通过加强党组织与其他构成要素之间的交互关系推进党组织的结构形态建设。

三、政党如何在场：党建引领社会治理模式探析

自2017年中央首次明确提出，要以改革创新精神探索加强基层党的建设引领社会治理的路径，至此，“党建引领”成为“政党在场”在中国政治语境下的正式表达。所谓“党建引领社会治理”就是要突出党组织在社会治理中的核心地位，使党的组织在社会治理的功能表达中发挥核心作用，在社会治理的结构构建中处于核心位置，从而以党的自身建设最终推动社会治理的提质增效。[27]

从“党建引领社会治理”的表述来看，涉及的核心问题有三个方面。一是“系统问题”，即“社会治理是什么”的问题，核心是要回答社会治理系统所必需的功能性需求及其对应的结构要素是什么。二是“功能问题”，即“党组织如何引领”的问题，核心是要回答党组织如何在功能定位上体现引领作用。三是“结构问题”，即“党建如何稳固”的问题，核心是要回答党组织的自身建设如何实现结构形态上的长久稳定。以上三个问题的总和构成了“党建引领社会治理模式”的一般图式。

以帕森斯结构功能主义的视角来考察社会治理中政党在场的模式问题，我们会发现社会治理是一个由分别满足适应、目标达成、整合和潜在模式维持功能的四种子系统所组成的行动系统。而党组织则承担目标达成功能，其核心引领作用体现在为治理系统确定目标次序，并调动系统内部的资源和能量实现所设定的目标。党组织维持其结构稳定的关键在于，强化党组织与其他结构要素的“交换”关系，即在加强党组织从其他结构性要素中汲取“物质资源”“合法性支持”与“价值认同”的同时，也要加强党组织对其他构成要素输出具有强制约束性的权力。[28](见图1)

图1 党建引领社会治理的一般图式

对于“系统问题”，帕森斯的理论为我们勾画了社会治理系统的整体蓝图。以“AGIL”分析功能图式来看，任何行动系统想要存在都必须满足“适应”“目标达成”“整合”“潜在模式维持”四种基本功能，进而产生与功能相对应的、拥有专门化结构的子系统。这对于社会治理系统来说也不例外，社会治理作为一种行动系统也必须要满足这四种基本的功能需求，并产生与功能相对应的专门化子系统。

首先，社会治理系统想要存在必须要满足“适应”功能，即社会治理系统与外界的物质资源交换，承担这一功能的是“物质供应系统”。社会治理作为一种行动系统也必然需要从外部提取物质资源，而“物质供应系统”则负责为社会治理系统从外界供应各类物质资源。其次，社会治理系统的存在需要满足“整合”功能，即对社会治理多元主体的整合与协调。承担这一功能的是“政治整合系统”。任何存在多元行动者的行动系统都面临整合问题，社会治理系统也需要“政治整合系统”对多元治理主体的关系进行协调和控制，从而防止互相冲突局面的出现。[29]再次，社会治理系统的存在需要满足“潜在模式维持”功能，即社会价值规范的传递与再生产，承担这一功能的是“主观意识系统”。制度化的规范文化是创造社会结构的关键要素。[30]要想长期稳定的协调社会治理系统中多元主体的行动，并使其相互关系结构化，就必须依赖一套“共享的价值规范”，而“主观意识系统”则是生成并传播这种价值规范的关键。最后，社会治理系统的存在需要满足“目标达成”功能，即目标的制定与实施，承担这一功能的是“目标决策系统”。系统的目标是系统的灵魂。对于社会治理系统而言，也需要一个“目标决策系统”为其制定行动目标，并以目标为核心调动各类支持和资源完成目标。

对于“功能问题”，本文认为，上述社会治理系统的四种功能之中，“目标达成”功能处于核心地位，具有引领作用。要想实现“引领社会治理”，党组织应通过为社会治理系统制定治理目标的方式影响系统内其他功能的实现，从而起到“引领”作用。从功能实现上来说，它引导着社会治理系统内其他三个功能的实现。其核心是确立治理系统的目标，并组织投入物质资源、组织资源、文化资源来达成这一目标，处于“牵一发而动全身”的核心地位。

首先，“目标达成”功能决定了“适应”功能如何收集与分配资源。面对“吸收什么资源”与“如何分配资源”这样的“适应”性问题，社会治理系统需要一个全局性目标提供指导。而“目标达成”功能正是提供了这样的目标指导，使资源的收集与分配始终围绕系统目标得以展开。其次，“目标达成”功能决定了“整合”功能如何构建治理架构。“吸纳什么人和组织”“如何协调彼此关系”是社会治理系统中“整合”功能的核心问题，这同样需要“目标达成”为其提供目标指引，从而以系统目标指导治理架构的构建。再次，“目标达成”功能决定了“潜在模式维持”功能如何实现价值规范的制度化。“潜在模式维持”功能的核心是确保个体能够内化一套基于共同价值观基础上的道德义务，这同样需要“目标达成”功能所确定的系统目标来筛选和建构价值规范。从这个意义上来说，强调党组织“目标达成”的功能定位与中央关于基层党组织“突出政治功能”的要求是异曲同工的。政体的目标是通过运用权力、执行集体目标确保集体目的的实现。[31]政治生活的核心就是对“目标制定权”的掌握，掌握了制定目标与解释目标的权力，也就可以顺势实现对物质(资源分配)、人事(组织整合)、话语(价值生成)权力的掌握。发挥好“目标达成”功能就是突出基层党组织的政治功能的具体表现，这要求基层党组织能够将中央的政策方针转化为切合本地实际的治理目标，使基层党组织在社会治理的资源分配、组织整合、价值生成等过程中扮演关键角色，实现引领作用。

对于“结构问题”，基层党组织实现自身结构稳固的关键在于党组织与其他构成要素之间的交互关系。我们党对于基层党组织建设的目标定位是打造“坚强的战斗堡垒”。“堡垒”二字可以有多重意涵，但就其基本含义而言，是强调基层党组织的结构稳固性。以结构功能主义的视野来看，实现基层党组织结构稳固的关键是协调社会治理系统中各子系统的交互关系。帕森斯认为，行动系统内存在一种交换关系，即系统内的每个子系统都要依靠其他子系统的输入，才能形成自身的自主运作。[32]“目标决策系统”只有在吸纳了“物质供应系统”所提供的物质资源、“政治吸纳系统”所提供的合法性支持、“主观意识系统”所提供的价值认同之后，才能为其他子系统输出具有强制性约束力的权力。在这里，帕森斯强调权力的系统特性，认为权力必须依托系统内的交换关系才能存在，并在这种交换的不断循环之中得以巩固。以此观之，作为“目标决策系统”的核心组成部分，基层党组织要想实现在结构形态上长期处于核心地位，就必须以强化这种“交换”关系为核心推动自身的组织建设。一方面，要增强基层党组织对于其他子系统的汲取能力，即通过资源整合实现资源的集中与优化，通过平台搭建实现精英与组织的吸纳，通过价值引领实现价值的认同与共享。另一方面，要增强基层党组织对其他子系统的约束性权力输出，打破要素之间由运行逻辑不同所造成的区隔，从而将其整合在具有同样目标的治理系统之中。

注释：

①在帕森斯笔下，“一般行动系统”这一概念具有形而上的意味，这一概念关注“社会秩序何以形成”？这一终极问题。具体来说，帕森斯希望能以此突破主客观的二元对立，在社会结构与个体能动之间为行动(社会现象)寻求合理性解答。