乡村振兴背景下乡贤参与乡村治理的路径分析

●朱永乐

一、引言

人才队伍的建设对于乡村振兴而言十分重要。我国城镇化样态越来越新颖，成绩越来越突出，城与乡之间的诸多差异进一步扩大。城市良好的社会资源、就业机会、经济收入等不断吸引乡村的有能者，导致乡村出现人才空心化，治理缺乏内生力量。本课题所谓“乡贤”，即从乡村走出的有能者，既对自己的家乡有深厚的感情，又对乡村的生活有深刻的认知，同时自身又有各自行业内过人的知识、经验和人脉等。这一类群里在乡村振兴背景下反哺乡村治理，有其独特的优势。对此，《乡村振兴促进法》也专章规定人才支撑，促进农业农村相关人才队伍的建设。可以说，联结广大优秀各行各业精英在浓浓乡愁的纽带作用下，服务、反哺乡村振兴，是当下实现乡村振兴战略重要的一方面。中央“一号文件”从2015年起也不断在强调发挥这类乡贤在乡村振兴中的积极作用。因此在乡村振兴背景下如何挖掘乡贤的力量助推乡村治理实现现代化的课题研究正当其时。

二、乡贤参与乡村治理的实践困境

1.乡贤参与治理的队伍结构有短板。乡村振兴战略的落实需要强而有力的人才队伍作保障，城乡差距和城市虹吸效应使得我们不得不重视农村人才队伍的建设。乡贤作为当前乡村振兴背景下提升治理效能潜在的重要人才，其是否有意识、有行动、有方法反哺乡村，是最终实现乡村振兴的一大重点问题。但目前从大多数乡村的乡贤队伍结构看，短板突出。首先乡贤队伍的年龄结构不均衡，年轻的乡贤力量不足。年轻力量大量进入城市后，其所具有的高知识水平和探索新领域等特性，不管在时间上还是空间上都很难在乡村治理上建言献策。所剩的乡贤大多数是中老年人，知识结构相对固化，对新兴事物的学习敏锐度和积极性不够，虽有丰富的人生经验但未必足以解决纷繁复杂且日新月异的乡村治理问题。同时乡贤队伍的性别结构同样不均衡，女性乡贤相对占比小。女性在化解家庭矛盾或者邻里纠纷等更细腻的社会问题时具有天然的心理优势，但是现有乡村“女主内”的传统思想根深蒂固，参与乡村治理的多为男性，女性参与意识不强，女乡贤回乡参与乡村治理的更是少。这种年龄和性别结构亟待优化，才能真正实现多元主体参与乡村治理，才能为乡村振兴注入新鲜的力量。

2.乡贤参与治理的资格待正名。乡贤其因自有的家族人际关系、乡村利益共同体而在乡村中天然地具有权威性，在传统乡村中发挥重要参与和话语作用。而当下的乡贤则是运用知识、技术、人脉、其他社会资源等参与乡村事务，协助镇村两级的干部更有效地进行乡村治理。这种参与路径更多依靠政府的政策支持，而不需要经过传统的考试、面试等选拔机制，并非官方式的体制内工作。也正因为如此，乡贤参与乡村治理的准入以及相应的考核激励都没有形成规范化、常态化的机制，即使有些乡镇为乡贤的组织选拔制定了制度，但实施过程中极易受人为性影响导致选拔失范，最终使得乡贤的参与资格受到村民、甚至干部的质疑，更遑论其参与乡村治理的权威性和认同度。从实践中看，乡贤参与乡村治理很多时候依托乡贤理事会，但是理事会多数没有经过民政局的合法登记，无法获得法律上的法人资格。所以乡贤理事会在实际运行中多数依靠村集体经济组织，导致资金使用不规范，对于一些社会或者乡贤捐赠以及政府补助等款项的登记和使用没有公开透明；同时人事管理也不严谨，乡贤参与乡村治理的权责边界以及效果评价都没有完善的制度，出现权责空白或者权责交叉，也没有对乡贤的合理监督，甚至导致乡贤参与治理中出现实践性的风险，比如乡贤为了一己之私而不当使用自己的身份拉帮结派或者演变成精英治理取代法治治理，长期不利于乡贤理事会作用的发挥和延伸。

3.乡贤参与治理的保障不足。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》充分肯定乡贤在乡村振兴中的重要作用，强调要积极发挥该作用，但事实上从实践中看，乡贤发挥作用所要的土壤并不肥沃，包括乡贤的吸纳机制、培养机制以及激励机制等都不够健全和完善。具体而言，国家一些政策亦或法规虽然有提到乡贤，但是没有直接针对性地出台具体的保障条款支持乡贤参与社会治理、而地方各级对于乡贤参与治理虽然有的规定了一定激励机制，但是大多数地方机制的有效性和实操性都有待于提升。

三、乡贤参与乡村治理的优化路径

1.筑牢乡贤参与乡村治理的保障机制。要实现乡贤有效参与乡村治理必须要在制度和组织上做好保障工作，这也是乡村治理现代化的重要体现。从实践中看乡贤发挥作用需要所在乡镇和村级的行政资源保障，对此可以回顾2014年浙江省德清县的先进做法，德清县为最大化发挥乡贤作用，专门为本地乡贤理事会的长远发展制定了一系列制度；而2016年山东省唐村镇也因地制宜地探索乡贤力量助推乡村治理的优化模式，逐渐将乡贤列席本地村两委以及村民代表的相关会议形成规范化、制度化的流程，保障乡贤在参与治理中享有足够的知情权和充分的议政权。同时该镇创新性地推行了乡贤恳谈常态化活动，即乡贤和群众、村两委、管区以及镇政府。每一类恳谈都针对性地设置了相应的周期和内容，比如和群众恳谈就类似送教下乡或田野调查，在恳谈中向群众及时地宣传党中央的新理论新政策，同时倾听群众声音，收集群众的急难愁盼并向村两委反馈；和村两委恳谈就是为了实现群策群力，商讨对策化解群众当前的重大难点问题；和管区恳谈则是为了更好地根据乡村实际贯彻落实县、镇党委和政府的相关决策部署，同时研究和解决村级化解能力之外的重点难点问题；而和镇政府恳谈则是参与全镇重要的工作意见会，就自己的专业、技术和经验等提供工作思路。

另外，在《乡村振兴促进法》落地的背景下，各镇、村要根据自身发展实际，制定细化的规则以保证《乡村振兴促进法》所要求的激励和保障社会人才有序参与乡村治理的立法落到实处，同时要确保在细化的规则中体现乡村参与治理的权责边界、相关的待遇和工作保障，基层政府也要明确对其是否完全履职尽责的考核监督方式，从乡贤回乡建设的动员、转入、运行、评价、退出等全过程建立起相应的制度保障。

除了上述制度保障外，还需要为乡贤参与乡村治理提供坚实的组织保障基础。目前乡贤通过组织化形态或者非组织化的形态参与乡村治理，前者主要是指乡贤以乡贤理事会等为媒介参与治理，而后者则是指乡贤非依托组织平台而以个人名义参与治理。对于这一点，可以参考广东云浮市取得显著成效的经验，其2014年已经在全市范围内基本实现乡贤组织全覆盖，当时已有8000多个理事会，理事会中乡贤身份的占比超过50%。规范化的乡贤组织可以在乡村建设公共事业、弘扬优秀文化、化解乡村纠纷、培育乡风文明等方面都发挥积极作用，这也是对传统乡贤参政议政的继承和创新，是发挥典型人物的引领作用，用榜样的力量引领全体村民积极向上的新路径，也是盘活乡贤资源，形成政府与其他主体多方良性合作的治理格局的现代化路径。因此各个乡村要充分发展科学的乡贤组织，举办乡贤联谊会、乡贤论坛以及乡贤代表大会等活动，推动乡贤与村民、村组织、镇政府等多主体的有效互动和对接，激发更多乡贤力量反哺家乡。

2.强化乡贤参与乡村治理的监督机制。良好的保障机制是乡贤们安心、有序参与乡村治理的前提，而有力的监督机制则是防止乡贤们服务乡村振兴初心异化的保障，双管齐下的机制才能让乡贤们在组织平台上按照既有之制度全面履职，为乡村治理的全面优化贡献智慧。

要强化对乡贤履职的监督，乡贤因其社会地位、知识经验、人脉资源等而具有参与乡村治理、助推乡村振兴的优势，但这也是一把双刃剑，要用机制防止乡贤因个人私利或者其他原因而滥用个人在乡村的号召力，甚至将乡贤理事会当做自身发展的工具。而且当前多是官、富类乡贤受重视，而文、德类乡贤则没有很多发挥空间，这一点从多数乡贤理事会重点寻找经济能人可以看出，这种倾向下使得乡贤反哺乡村很容易异化为资本下乡。而“资本”具有天然的逐利性，当没有有力的外界约束，自身又没有足够的自我约束时，很容易变成新村霸，对乡村的自治、法治、德治都造成严重的破坏。因此必须要加强对乡贤以及其所在的乡贤理事会等组织的监督，使其在有限的权力和明确的责任边界内发挥自身价值。

3.激活乡贤参与乡村治理的文化力量。优秀文化是推进社会治理现代化的重要源泉，要促进乡贤有深度、有广度地参与乡村治理也要培育一股深沉而持久的乡贤文化。对此首先要基于本土资源优势不断挖掘新时代乡贤文化的新内涵，推动乡贤文化和时代的新要求、社会主义核心价值观的新取向相符合，让乡贤文化在时代价值中能生根发芽，形成独特的乡贤文化品牌。同时要重视乡村文化资源的深入挖掘，比如乡贤的家族祠堂或者是求学旧址等，从中总结提炼出振奋人心的乡贤品格，促其成为乡村德治的重要推进力量，成为村民规范自我行为的文化准则。当挖掘出的乡贤文化足够饱满，各个乡村要根据实际选择推广乡贤文化的具体路径，乡贤文化具有很强的本土色彩，乡村振兴也如此。要充分运用多渠道进行宣传，比如开设道德讲堂、智慧人生、现场教学等，使乡贤的风貌通过可感知的方式外化，实现乡贤文化飞入寻常百姓家。

四、结语

新时代的乡贤是对新知识、新技术、新经验、新资源都有自身优势的群体，而且对于未来的求知和探索是其特质。一支优秀乡贤队伍参与乡村治理是对传统乡贤垄断治理资源、主导乡村治理的发展，将优化乡村现有的治理结构，在实践中提升治理效能。这是乡村历史发展和文化沉淀后逐渐优化的治理模式，也是乡村“三治”的必然要求，内在性地体现了多元协同共治的新理念。对于乡贤参与乡村治理，我们既不能完全排斥、否定，也不能一味信奉乡贤权威，要在实践中既加强对乡贤准入的把关，也要加强对乡贤履职的保障；既要给予其参与治理的空间，又要合理监督其资源的运用，在实践中不断走出一条有乡村特色的乡贤治理道路，助推乡村实现全面振兴。