湖北省水资源管理制度建设探讨

熊斌梅，邓 瑞

（1.中南设计集团 中南安全环境技术研究院股份有限公司，武汉 430071；2.长江水资源保护科学研究所，武汉 430051；3.长江水利委员会湖库水源地面源污染生态调控重点实验室，武汉 430051）

加强水资源管理是新时期强化水资源刚性约束的重要内容，也是强化流域管理、推进水利高质量发展的重要途径。湖北省作为水利大省，水资源丰富，2020 年全省地表水资源量1 734.96 亿m3。水是湖北省最大的资源禀赋、最大的发展优势，是推动湖北经济社会高质量发展的水安全保障[1]。围绕水资源保障，湖北省坚持节水优先，全面落实最严格水资源管理制度，优化完善水资源配置格局[2]，促进水资源利用方式根本性转变。节水政策法规、市场机制、标准体系基本建立，并确定了用水总量控制、用水效率控制等系列指标，为推进水资源管理工作指明了方向。

1 湖北省水资源管理制度建设现状

作为“千湖之省”，湖北省高度重视涉水公共事务管理和生态公益保护，目前已经形成了比较完善的水资源管理的地方法规、规章体系。

湖北省相继出台或修订了《湖北省实施〈中华人民共和国水法〉办法》《湖北省抗旱条例》《湖北省节约用水条例》《湖北省城镇供水条例》《湖北省水污染防治条例》《湖北省湖泊保护条例》以及《湖北省人民代表大会常务委员会关于推进长江保护法贯彻实施守护长江母亲河 促进我省长江经济带高质量发展的决定》《湖北省汉江流域水环境保护条例》《湖北省清江流域水生态环境保护条例》等地方性法规。这些涉水法规涉及到最严格水资源管理制度落实的各个方面，为推进最严格水资源管理工作提供了法治保障。

同时，湖北省加强涉水政府规章的建设，颁布了《湖北省取水许可和水资源费征收管理办法》《湖北省城市节约用水管理实施办法》《湖北省城镇二次供水管理办法》《湖北省水库管理办法》《湖北省水利厅关于加强水资源“三条红线”控制指标管理工作的通知》《湖北省加快实施最严格水资源管理制度试点方案的通知》以及《湖北省关于全面推行河湖长制的实施意见》等。湖北省涉水规划体系是湖北省水资源宏观管理不可或缺的蓝本，出台了《湖北省水安全保障“十四五”规划》《湖北省湖泊保护总体规划》《湖北省“十四五”节水规划》一系列涉水专业规划。这些涉水规划是湖北省推进水资源利用、水生态修复、水污染防治的重要政策依据。

2 湖北省水资源管理制度的实践成效

分析水资源管理制度实践成效，应重点分析最严格水资源管理确立的“三条红线”落实情况[3]。“最严格水资源管理”的制度内容包括水资源管理的“三条红线”控制制度——用水总量控制、用水效率控制和水功能区限制纳污制度，以及水资源管理责任和考核制度。以下从这4 个方面进行分析。

2.1 用水总量控制制度

用水总量控制包括规划管理、水资源论证、流域和区域取用水总量及取水许可等水量管控措施。湖北省在用水总量控制的制度实践主要表现为用水计划与水权交易。

（1）严格执行用水计划。湖北省内各地市制定了用水计划核定和考核办法、超计划加价收费工作程序等一系列具体工作制度，同时将非居民用水户全部纳入计划用水管理。例如，武汉市非居民用水户可以在《长江日报》、“武汉水务网”、“武汉节水网”查询用水计划。用水计划的审批由武汉市民之家负责，对于恶意欠缴的，下达《超计划加价水费征收决定书》。

（2）推行水权交易。湖北省自2011 年被列为全国加快最严格水资源管理制度试点省份以来，相继颁布了《湖北省加快实施最严格水资源管理制度试点方案》《湖北省取水许可和水资源费征收管理办法》[4]。为了合理分配水资源与提高水资源使用效率，湖北省鼓励计划用水单位按照国家有关规定进行水权交易，对外转让节约的水量。武汉市鼓励探索水权交易，开展沉湖湿地水权交易研究，深化生态文明制度建设。

2.2 用水效率控制制度

以《湖北省节水行动实施方案》为抓手，在全国率先推进高校节水工作，实施武汉市“百所高校百万大学生节水行动”。武汉市除日常检查和执法外，每年针对用水大户开展专项行政执法工作，先后开展了高校用水器具专项整治、游泳池用水专项检查和整改、洗车行业用水检查、锅炉蒸汽冷凝水情况专项检查、宾馆饭店用水器具专项整治、绿化用水专项检查和整改等节约用水专项行政执法工作。湖北省积极推进“三同时”管理工作，宜昌市、武汉市相继获得“全国第三批节水型社会建设试点城市”、“节水型城市”称号。到2020 年，湖北省共完成恩施等11 个县域节水型社会达标建设，评定375 家节水型公共机构；实施142 处大中型灌区量测水设施建设[5]，万元GDP 用水量较2015 年下降30.3%，万元工业增加值用水量较2015 年下降 32.5%。

2.3 水功能区限制纳污制度

（1）水功能区纳污控制。水功能区是水资源保护管理的基本单元，湖北省印发《湖北省水功能区划》，共划分一级水功能区259 个，二级水功能区116 个。《武汉市水功能区划》把中心城区的所有湖泊、远城区水面面积在0.1 km2以上的湖泊全部列入《武汉市湖泊保护条例》保留区范围之内。武汉市作为“全国水生态系统保护与修复”首批试点城市，于2009年在全国第一个通过水利部验收。

（2）提高污水集中处理能力。湖北省印发《湖北省城镇污水处理提质增效行动实施方案》，“十三五”期间，累计完成131 家县域以上生活污水处理厂提标改造，基本实现乡镇污水处理设施全覆盖，形成了相对完善的污水收集骨干管网体系。

2.4 水资源管理责任和考核制度

强化政府责任、党政同责是落实最严格水资源管理制度的重要内容，而河长制、湖长制考核成为了新时期党政同责考核的重要形式。湖北省印发《湖北省全面推行河湖长制的实施意见》，实现河长制与湖长制一体化部署，完成县级以上755 个湖泊、710 条河流（流域面积50 km2以上）“一河（湖）一策”编制，持续推动河湖长制从“有名有实”走向“有力有效”。武汉市创新湖泊保护责任制，推行“湖长制”，实行湖泊保护行政首长负责制，将湖泊保护纳入市政府对各区的绩效考核体系。目前，武汉市已经有166 个湖泊划分责任人，并出台《武汉市水务局湖泊保护综合管理考核办法（试行）》《武汉市涉湖违法案件移送暂行规定》《关于完善湖泊保护管理责任制的实施意见》，以规范性文件明晰湖泊保护管理的权利、义务与责任。襄阳市出台全面推行河库长制的实施意见，相继出台全市9 个县（市、区）、3 个开发区及114 个乡镇的工作方案。

3 存在的问题

在水资源管理规范体系日渐完备的基础上，湖北省涉水制度进入了夯实发展的轨道。在现状梳理和实施成效分析过程中发现，湖北省涉水制度在规范建设、执法机制、资金保障和市场调节等方面仍有待改进。

3.1 涉水制度体系亟待梳理和修订

湖北省印发了《湖北省节约用水条例》《湖北省城镇供水条例》《湖北省水污染防治条例》《湖北省湖泊保护条例》等一批地方性法规、规范性文件，建立了最严格水资源管理顶层设计。但从水资源管理的要求看[6]，很多涉水法规的条款、规章的内容已经不能满足当前湖北省水资源管理法治的需要，具体分析如下。

（1）农业用水管理制度滞后。2021 年湖北省印发《湖北省节约用水条例》，对不同行业节水要求进行了规定，但是，各地市节约用水条例存在滞后。《武汉市城市节约用水条例》用水计划及用水效率管理对象主要针对城市非居民用水户，而对于居民用水仅在第八条中进行了一般性的规定和要求，远不能满足国家有关法律法规对居民用水节水管理的要求。此外，该条例适用范围并不包括农业用水。

（2）涉水法规中制度间衔接不足。主要表现在：①节水“三同时”与环境影响评价制度衔接不够。目前湖北省对节水“三同时”制度进行了较为具体的规定，但在环境影响评价制度中并未与节水“三同时”制度进行衔接[7]，管理部门之间未有效协调，致使建设项目的节水设施“三同时”管理出现真空。②环境影响评价制度、排污许可制度与入河排污口监督管理制度之间衔接不足。环境影响评价制度与入河排污口监督管理制度在程序上衔接不足，致使许多建设项目的排污口设置跳过设置论证环节直接进行环境影响评价。比如一些新建的污水处理厂仍然建在湖边，污水处理厂的出水标准虽然达到环保部门的要求，但相对于湖泊的水质管理目标而言依然属于污染序列。

（3）违法处罚力度成本低。《武汉市城市节约用水条例》对于法律责任的规定仅涉及四个条款，分别对居民用户、非居民用户的用水行为进行责任规定。例如：对于居民用水户将生活用水用于生产经营以及非居民用水户超过国家规定时间后仍安装使用国家明令淘汰和禁止使用的用水器具的行为，行政处罚设置明显过低，特别是对上述非居民用水户的行为处罚仅为1 000 元以上3 000 元以下。

3.2 涉水执法机制建设不足

湖北省涉水执法机制建设不足表现在部门间联动响应无力和执法能力孱弱[8]。首先，涉水部门之间联动机制尚未形成，《湖北省湖泊保护条例》提出建立湖泊保护联席会议制度。但从各地实施成效上看，并未取得明显进展，推动力度明显不足。部门间并未建立起常态的协同合作机制，致使节水“三同时”、水环境影响评价、入河排污口监督管理及水环境监测等工作难以有效地展开。其次，执法能力及其建设均有不足。学者将中国环境（资源）执法机构（特别是基层机构）的现状困境归纳为执法装备差、监控手段落后、执法人员少、经费难以保障、执法简单草率等[9]。以武汉市节水监督管理及湖泊日常管理为例，其机构设置及人员配备明显不足。武汉市成立了湖泊管理局作为武汉全市湖泊管理与执法的机构，编制设定为60 人，这一配备与武汉市166 个湖泊管理需要相比明显不足。而且武汉市部分区尚未建立相应的湖泊管理机构，这已经成为武汉市区域湖泊常态化、日常化保护与管理的不利因素。

3.3 资金保障不稳定、不持续

由于水环境治理与水生态修复具有长期性、复杂性、系统性和反复性，涉水管理、水体保护都需要大量资金投入，目前这些资金主要依靠政府投入，民间资本较少参与。由于项目很难产生即时的经济效益或产生社会效益所需周期长，往往缺乏稳定的资金投入渠道，资金短缺、工程项目难以按规划及时推进的现象时有发生。以大东湖生态水网工程为例，作为武汉市水生态建设的重要部分，其在水污染控制、水生态修复、水网连通以及交通旅游方面发挥着生态、经济与社会效用，然而由于资金费用过高等问题，总体实施成效并未达到预期。

3.4 水权交易等市场机制不力

水权交易能发挥用水总量控制与用水效率控制的双重功能，能够在水资源总量一定的情况之下完成富余水资源的再分配，提高水资源使用效率。水权交易的实质是取水权交易[10]。尽管湖北省及各地市的水权交易制度已经提出，但只是停留在法律规范探索与学理研究层面，尚未真正触及制度实施。湖北省水权交易制度走向实践的关键步骤在于如何根据湖北省及各地市实际情况，尽早出台有关水权交易相关规范。

4 有关建议

4.1 完善水资源综合管理法律体系

建设湖北“幸福河湖”现代水网，需要进一步完善水资源管理法治建设。因此，应当完善相关法律法规，构建水资源综合管理法律体系[11]。以《武汉市城市节约用水条例》为例，应重点将居民用水户以及农业用水户纳入用水管理对象，强化农业节水制度建设。加强节水“三同时”制度与环境影响评价制度的衔接以及环境影响评价制度、排污许可制度与入河排污口监督管理制度之间衔接。按照水资源管理工作要求，建立“三条红线”管理法律体系。

4.2 健全涉水部门间联动机制

执法联动机制作为一种行政管理中的创新性执法机制[12]，应当纳入涉水执法（包括常态化执法与应急执法）体系。涉水管理部门主要涉及以下部门：水行政主管部门、自然资源部门、涉水生态环境保护部门以及负责城市供水的水务集团、水务公司等。在节水“三同时”、涉水建设项目环境影响评价、水环境综合整治、入河排污口日常监管、水环境监测等基本制度执法方面，上述部门应当通过地方性法规授权或行政协议等形式建立部门间常态化、制度化的联动机制；强化河湖长制在水资源管理中的统筹作用[13]，建立水资源保护联席会议机制，增强联动机制的统一协调和综合执法能力。

4.3 拓展水保护资金来源

针对水环境治理与水生态修复工程资金供应不持续问题，应坚持“政府主导、多方筹资”原则开辟资金渠道，在加大政府财政投入同时，建立多元化的资金投入机制。加快探索完善水务市场化融资新方法，整合城市建设、土地综合整理等各类资金；抓住水利高质量发展契机，通过制定取水权转让实施办法等，实质推进取水权交易制度，发挥市场调节水资源配置的作用。

5 结语

随着湖北省水资源管理法规、规范体系的修订、完善和有效实施，湖北省水资源管理将步入新的发展时期。本文全面梳理了湖北省在落实最严格水资源管理考核制度等方面取得的实践成效，分析了在法规体系、执法机制、资金保障机制、水权交易机制等方面存在的问题，提出了完善水资源综合管理法规体系、建立涉水部门间联动机制、拓展水保护资金来源方式等制度对策建议，对水资源管理工作具有一定的指导作用。