吉首市巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接对策研究

陈 凯

（中共吉首市委党校办公室，湖南 吉首 416000）

党中央一直很重视“三农”问题，党的十九届五中全会提出，优先发展农业农村，全面推进乡村振兴。2021 年2 月21 日，中央一号文件《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》发布。这是21 世纪以来第18 个指导“三农”工作的中央一号文件。文件指出，民族要复兴，乡村必振兴，要坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，把全面推进乡村振兴作为实现中华民族伟大复兴的一项重大任务，举全党全社会之力加快农业农村现代化，让广大农民过上更加美好的生活。在国家这个大部署中研究民族地区乡村振兴的路径与对策是十分必要的。本文主要研究对象是脱贫地区乡村振兴实现路径。为避免陷入空洞、无代表性，特选取已经脱贫摘帽的湖南省脱贫攻坚主战场——少数民族地区湘西州为研究对象，同时在摘帽县市中选取具有代表性的吉首市作为具体案例，希望能以点带面、以小见大，深入探讨少数民族脱贫地区乡村振兴战略的实现路径。

一、吉首市脱贫攻坚的基本情况

吉首市是湖南省扶贫开发重点县。全市国土总面积1078 平方公里；户籍总人口30.9 万人，农村户籍人口16.8 万人；辖6 个街道、5 个镇、1 个乡，有110 个行政村，40个社区，其中贫困村（社区）74 个，非贫困村（社区）76 个。

全市共有建档立卡贫困户11235 户、43517 人。2014 年以来，全市上下围绕“三个兴市”发展思路，确立了在湘西州“率先实现全面脱贫、率先实现全面小康”的“两个率先”目标，决战决胜精准脱贫攻坚战。五年时间，共74 个贫困村退出，脱贫10856 户、42626人，贫困发生率由2014 年的25.7%下降至2018 年底的0.52%。2018 年4 月23 日，经湖南省人民政府批复，全市正式脱贫摘帽。吉首市先后荣获2017 年度、2018 年度全省脱贫攻坚先进县市，顺利实现了“两个率先”历史性目标。2019 年，全市全面落实上级有关精神，继续在巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接、谱写吉首发展史的新篇章中，对标对表，真抓实干，取得了优秀成绩，但同时也存在一些问题和不足。

二、吉首市巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接面临的主要问题

（一）脱贫户后续致富的内生动力不足

脱贫攻坚成果的巩固提升需要新思想、新方法，对政策制定者、实施者、脱贫户都有新的要求。但是在轰轰烈烈的脱贫攻坚成果巩固提升行动的背后，相当一部分脱贫户对后续政策不了解，对脱贫后推进的乡村振兴只是一知半解，甚至少数群众面对“扶贫红包”抱有“不想脱贫”的想法，形成了“只管门口晒太阳、自有政府送小康”的怪象。少部分村组干部也对后期巩固提升工作不理解、不主动，有的认为都脱贫了可以松一口气了，有的认为扶贫政策把贫困户“惯坏了”，感到工作压力巨大，把扶贫工作当作是“操心不讨好”的苦差。从市一级到农户，扶贫工作重视程度、参与程度、接受程度呈递减趋势，上热下冷，推动起来困难重重。以上种种问题导致脱贫攻坚成果的巩固提升工作难以推动，脱贫户很难从根源上“自我造血”，巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的内生动力不足。

产生这些问题的根源是观念转变不够彻底，认识比较片面。一是政策制定者观念转变不够彻底。自2013 年精准扶贫工作开展以来，各级各部门在制定政策方面实现了从以村为单位向以户为单位的重大转变，但部分政策还是政府包揽，存在“一刀切”现象，具体实施起来无法和脱贫户需求挂钩，尤其是2017 年脱贫摘帽后，脱贫不脱政策，脱贫户形成了“面包一直有”的依赖思想。二是脱贫户观念转变不够彻底。习惯了“输血式”帮扶的脱贫户因受教育程度低、自力更生意识不够、积极性不高等多方面原因，没有认识到自己在巩固提升过程中的“主人翁”地位，导致“造血式”帮扶模式建立不起来。三是对致贫原因认识比较片面。致贫原因是多种多样的，收入不达标只是表面原因，收入分配方式、社会参与机会、受教育机会、就业机会等问题才是根本原因。但是当前的扶贫项目偏向于短平快，不注重长期发展，缺乏可持续的有效衔接机制。

（二）非建档立卡户的离心力加大

在整个脱贫攻坚工作中，各级扶贫工作组将各种惠民政策措施都集中向建档立卡户倾斜，让其在住房、医疗、教育等各方面获得了极大的利益。在惠及建档立卡户的同时却导致了很多未受益的非建档立卡户的不满，这种不满直接指向建档立卡户和各级扶贫干部，激化了基层矛盾。程度严重的甚至会导致非建档立卡户与党政机关离心离德，加剧基层社会的离心与分化，为后续工作的开展埋下隐患，严重影响乡村振兴各方面工作的推进。

导致离心力加大的原因比较多。非建档立卡户的觉悟不高是其中之一，但根本原因是扶贫政策不均衡。建档立卡户与非建档立卡户经济条件相差不大，非建档立卡户面对“免费面包眼前过，无一片渣进家门”这种“心酸”场景，心里的不平衡感油然而生。教育方面、大病报销方面的政策差异进一步加大了非建档立卡户的不满和反感。

（三）产业致富市场内外空间挤压严重

湘西地处湖南西部，现在全部脱贫，但社会、政治、经济、文化等各方面发展要素不是很齐全，由于处在山区，发展规模产业十分艰难。本地区原始产业基础薄弱，技术落后，大部分都是原始耕作，又加上人才缺乏，从某种角度来说，原始产业在现代工业的大潮中备受冲击。传统产业发展举步维艰，对内，原有内销市场原本就小；对外，本地产业外销更无优势。以湘西黄金茶和安化黑茶相比较，黄金茶产区更广、种植面积更大、市场上受欢迎率更高，有数据表明湘西绿茶在市场上受欢迎率是64.37%，黑茶是35.63%。然而，在品牌推广、市场营销、市场销售额以及占有率上，安化黑茶远超湘西黄金茶，这凸显了湘西黄金茶的尴尬发展处境。湘西很多脱贫致富产业都面临着这种境遇。所以，产业精准扶贫绝非一蹴而就，必须深入研究、大力发展特色产业、优势产业，最终实现产业致富。

（四）民族地区的“生存型文化”阻碍乡村振兴战略进程

通常情况下,在某一个群体内部形成的亚文化会影响到个体的行为,在少数民族脱贫地区表现更为突出。湘西地区地理位置偏僻、自然条件恶劣、社会发育程度低。近年来，脱贫攻坚战略的实施使湘西地区获得了大量的外部支持,但湘西少数民族长期以来形成的慢节奏生活方式、落后的生产方式、浓厚的乡士观念、淡薄的生态意识和陈腐的生育观念并未从根本上改变，这种“生存型文化”难以与现代化和市场化相契合,导致其缺乏改变生活现状的强劲动力。改革开放以来,现代化、市场化已经成为一种趋势,小农生产可以在市场的各个环节分享利润,发达地区农民的生产已经实现了从“为生存而生产”向“为市场而生产”的转变。但是，由于湘西州少数民族地区社会经济建设起步晚，商品经济不发达,并且受到少数民族特有的亚文化制约,脱贫农民的行为方式、消费方式和生产方式都在一定程度上受到限制，这严重障碍了地域经济发展和群体性脱贫致富行动。

（五）社会全域助力推动乡村振兴的体系尚未形成

湘西州吉首市在脱贫攻坚的过程中，虽已基本形成了专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫的大扶贫格局，但社会全域扶贫的潜力还没有充分发挥出来。脱贫户的前期结对帮扶大多数是政府行为，主要动用体制内的资源，社会和企业爱心人士参与度不够。全社会参与扶贫的利益联动机制也没有完全构建起来，脱贫地区发展好坏没有直接影响到全社会的利益，这导致社会其余部门对脱贫地区发展的关注度不够。同时，脱贫地区也没有主动寻找自身的核心吸引要素，造成社会外域帮扶的动力不足，甚至会造成以前的帮扶力量流失。

三、吉首市巩固拓展脱贫成果同乡村振兴有效衔接的对策建议

（一）加强党对巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的领导

1.强化组织保障

充分发挥市委实施乡村振兴战略领导小组作用，每季度召开一次专题会议，研究解决巩固拓展脱贫成果同乡村振兴有效衔接工作中的重大问题。成立市委全面推进乡村振兴工作办公室，充实乡村振兴力量，健全议事协调工作制度，统筹推进巩固拓展脱贫成果与乡村振兴有效衔接工作。各乡镇（街道）、相关市直单位要成立相应办公室，明确分管领导和专抓人员，突出工作重点，细化工作措施，对标对表狠抓落实。按照“驻村数量不减、驻村队伍不撤、党员干部结对联系不松、驻村点和驻村队员视情况调整”的原则，继续选派村第一支书和驻村工作队，对农村低收入人口等困难对象继续安排帮扶干部加强结对联系。

2.压紧压实责任

坚持市乡村三级书记一起抓，切实扛牢政治责任。市委书记每年遍访乡村振兴重点村，乡镇（街道）书记和村（社区）书记每年遍访辖区内监测户，推动政策衔接、工作衔接、组织衔接等精准落地落实。坚持和完善市级领导联乡联村制度，每年开展调研走访6 次以上，以现场办公方式推进各项工作落实。相关市直单位要科学制定政策衔接时间表，明确延续、优化、调整的内容，做好安排部署、政策和典型案例宣传等工作。各驻村后盾单位主要领导、分管领导深入挂点村年走访调研分别要达6 次以上、12 次以上。各乡镇（街道）要主动履行主体责任，按旬召开例会推进工作、解决问题。坚持尽锐出战，做好新一轮驻村工作队人员选派工作，完善驻村“三个一”制度，每月以防贫监测为重点开展结对帮扶干部走访活动。强化纪委监委、巡察、审计、财政等相关部门的监督职责，进一步压紧压实巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的政治、行政、经济责任。

3.严格督导考核

坚持问题导向、一线督导，组建市级专项督导组，围绕防止返贫动态监测和常态化帮扶、政策优化调整和落实、产业就业扶持、易地扶贫搬迁后续帮扶、扶贫项目资产监管、基础设施和公共服务建设、美丽乡村建设、农村基层治理等重点工作，采取“四不两直”方式定期开展全覆盖督导，持续传导压力，督导结果纳入年度专项考核过程管理台账。将巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接工作纳入全市五个文明建设绩效考核范围，科学设置考核指标和权重，分类进行考核。建立常态化提醒约谈和激励机制，充分发挥考核“指挥棒”作用，强化考核结果运用，将其与干部选拔任用、评先奖优、问责追责相挂钩。

（二）强化脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接的政策保障

1.保持现有政策总体稳定

严格落实“四个不摘”要求和州委州政府具体安排，2021 年本市制定的医疗、教育、住房、社会保障等帮扶政策稳定不变，保持政策连续性，增强脱贫稳定性，确保脱贫对象不返贫。产业奖补政策由到户到人向到乡镇（街道）到村（社区）到新型农业经营主体（项目）转变。

2.精准高效落实上级政策

对于国家、省制定的产业就业、教育资助、医疗保障、危房改造、社会保障、基础设施建设、公共服务、财政投入、金融服务、土地支持、人才智力支持等普惠性政策，精准精细落实到位，严防致贫返贫风险。

3.分类分段优化调整政策

从2021 年开始，对本市制定的医疗保障、教育资助、住房保障、易地扶贫搬迁、公益性岗位、外出务工交通费补贴、生态护林员补助等帮扶政策，分类别分阶段延续、优化或调整，确保政策衔接不留空白，逐步将脱贫攻坚特惠性政策转向常规性、普惠性、长期性政策。

（三）健全防止返贫动态监测和农村低收入人口常态化帮扶机制

1.完善动态监测管理制度

健全易返贫致贫对象快速发现机制，推行全覆盖全方位全过程动态监测管理制度，建立市乡两级防止返贫动态监测工作专班。以全市所有农村人口为对象，以全国扶贫开发信息系统数据为基础，每月通过农户主动申请、部门信息比对、驻村工作队走访、基层干部和结对帮扶干部跟踪回访等方式，重点对全市脱贫不稳定户、边缘易致贫户、农村低保户、分散供养特困户、残疾人户及因病因意外事故导致基本生活出现严重困难的农村低收入人口开展动态监测，重点监测其收入支出状况、“两不愁三保障”及饮水安全状况。

2.加强动态管理

经入户核实符合易返贫致贫对象帮扶条件的按照相关程序，及时规范录入全国扶贫开发信息系统防贫监测模块；经入户核实家庭人均可支配收入、“两不愁三保障”、饮水安全已达标的监测对象按照相关程序退出监测，实行动态清零。

3.加强精准帮扶

坚持“因户因人施策、分层分类帮扶”原则，对易返贫致贫对象根据家庭困难程度采取产业就业帮扶、政策性帮扶和特殊困难专项救助相结合的方式实行精准帮扶，由驻村工作队统筹安排结对帮扶工作，明确帮扶责任人。

（四）优化巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的具体措施

1.科学编制规划

科学编制全市“十四五”时期巩固拓展脱贫坚成果同乡村振兴有效衔接规划，做好与本市“十四五”项目规划及相关专项规划的衔接。按照上级要求，结合吉首市功能定位和产业布局，2023 年底前完成6 个乡镇国土空间总体规划编制。按照“多规合一”总要求，突出村庄特色，坚持以农民为主体，坚持保护建设并重，分类编制村庄规划。2021 年底完成30 个村的村庄规划编制，重点编制乡村振兴重点帮扶村、省级乡村振兴示范村、传统村落、省级美丽乡村示范村和特色精品乡村，2023 年底全市具备条件的村全部完成村庄规划编制。

2.强化产业和就业扶持

逐步提升财政衔接推进乡村振兴补助资金用于产业发展的比例，主动对接湘西州农业特色产业“851”工程，优化农业产业布局，着力建设“茶、稻、蔬、果、林、养”六大特色产业，2025 年底完成湘西黄金茶种植18 万亩、蔬菜种植10 万亩（商品蔬菜8万亩）、柑橘品改5 万亩、白云贡米种植5 万亩、油茶种植5 万亩、生猪产能30 万头。大力实施品牌战略，加强“三品一标”认证，打造一批知名区域公共品牌和龙头企业品牌。大力发展休闲农业、农产品精深加工仓储物流两大高值产业，以九丰现代智慧农业博览园、勤丰现代农旅产业融合示范园、湘西黄金茶博览园、万亩湘西黄金茶精品园、万亩柑橘示范园、万亩高山金秋梨农旅融合示范园、峒河流域时鲜水果生态园、排羊山——补戈——着落生猪标准化产业园、畜禽屠宰加工冷链物流园、湘西民族特色食品产业园、武陵山综合农产品精深加工区等“十园一区”建设为引领，推进一二三产业融合，延伸农业产业链、价值链。进一步深化利益联结，大力实施“一乡一业”“一村一品”产业推进行动，持续开展“百企帮村”行动，打造一批万亩、千亩特色产业强村。总结发扬好消费扶贫“十个一批”促销农副产品经验，建立长期稳定的产销关系。多措并举稳定劳务输出，托底安置残疾人、零就业家庭等就业困难人员就业，确保脱贫人口有稳定的生产性和工资性收入，每年公益性岗位稳定在1180 个以上，2021 年—2025 年完成创业带动就业7250 人以上、职业技能培训7500 人以上。大力推进乡村创业就业车间建设，通过新型合作经济组织领办、村级集体承办、务工返乡人员创办、能人大户带办、招引企业兴办、产业园区帮办等模式，带动更多脱贫人口和低收入人口就地就近就业增收，2025年全市创业就业车间达40 个以上。

3.强化易地扶贫搬迁后续帮扶

全面落实市级领导联系易地扶贫搬迁安置点工作制度，每月到联系安置点开展1 次调研走访，进一步落实《吉首市易地扶贫搬迁巩固提升后续扶持十九条》，围绕产业发展、就业需求、就医就学、兜底保障、养老保障、社区管理和治理、社会融入、权益保障、文化建设等方面加大工作力度，抓好吉首经开区、水畔铭城、河溪百里等14 个集中安置点小微项目编制、申报、建设，确保搬迁群众稳得住、有就业、逐步能致富。

4.加强扶贫项目资产监管

建立健全扶贫项目资产管理长效机制，做好扶贫项目资产管理与农村集体产权制度改革的有效衔接。2021 年上半年分类摸清市内各类扶贫项目资产底数，公益性资产落实管护主体，明确管护责任，确保继续发挥作用；经营性资产明晰产权关系，强化风险管控，规范处置程序，资产收益重点用于项目运行维护、巩固拓展脱贫成果、乡村振兴、村级公益事业等；确权到户或其他经营主体的资产，依法维护其财产权利，由其自主管理和运营。纪委监委、审计、乡村振兴、财政等部门要加强对扶贫项目资产确权、管护、收益分配、处置、公示公告的全过程监管，乡镇（街道）要加强对村级扶贫项目资产运营管护的日常监督，严防资产流失。

5.持续改善基础设施条件

主动策应高铁航空时代到来，积极发挥吉首作为全国扶贫交流基地和州府交通枢纽的优势，大力推进城乡水、电、路、气、通讯等基础设施一体化建设，往村覆盖、往户延伸。抓实“四好农村路”建设，以资源路、产业路、旅游路为重点，有序推进乡村公路提档升级，2025 年自然村（组）通硬化路100%、户间道路硬化100%。推进城乡客运一体化试点工作，提升通往矮寨镇、马颈坳镇、河溪镇、己略乡、双塘街道的城乡公交运营质量，确保农村客运“开得通、留得住、管得好”。推进城乡供水一体化，推动城市供水管网向马颈坳镇、河溪镇、己略乡和城区5 个街道（石家冲、镇溪、峒河、乾州、双塘）所辖村延伸，积极筹建丹青镇、太平镇自来水厂，完善农村水价水费形成机制和工程长效运营机制。加强农村水系综合治理、中小型水利工程建设。建立脱贫人口住房安全动态监测机制，通过危房改造等多种方式保障农村低收入人口基本住房安全。统筹推进市乡村三级物流体系建设，大力实施城乡配送、快递进村等工程。支持乡村电网建设，实施乡村清洁能源建设（电气化提升）、数字乡村建设发展工程。

6.大力提升公共服务水平

持续推进市乡村公共服务一体化，进一步推动教育、医疗、文化等公共资源的优化配置，实现功能衔接互补、资源统筹配置。加快一批中小学新（迁）建项目建设，持续改善乡村义务教育办学条件。继续实施农村义务教育学生营养改善计划、农村义务教育阶段教师特岗计划、中小学幼儿园教师国家培训计划，全面落实乡村教师生活补助等政策，加强城乡教师合理流动和对口支援。推进市人民医院（三甲医院）项目建设，提升诊疗能力，做好对口帮扶基层卫生机构工作。全面推进健康乡村建设，支持乡镇医疗卫生机构完善医疗设备等基础设施建设，不断提升村卫生室标准化建设和健康管理水平，2021 年创建省级卫生镇2 个、卫生村5 个。实施全科医生特岗和农村定向医学生免费培养计划。继续实施文化惠民工程、农耕文化传承保护工程、公民道德建设工程，巩固提升村级综合文化服务中心建设，支持“三农”题材文艺创作，开展文化结对帮扶和全民阅读进村活动。

7.深入开展美丽乡村建设

以建设美丽宜居村庄为导向，以农村垃圾、污水治理和村容村貌提升为主攻方向，实施农村人居环境整治提升五年行动，全面改善农村人居环境质量。大力实施农村生活垃圾分类，推广排兄村“二次四分类”“资源分拣中心”等成熟经验，每年打造30 个垃圾分类示范村。大力推进农村厕所革命，2025 年农村卫生厕所普及率达100%、无害化厕所达90%以上。稳步推进农村污水治理，力争2025 年每个乡镇完成1 座污水处理厂及配套管网建设，实现行政村污水集中收集处理全覆盖。深入推进乡村绿化行动，持续开展“两违”整治，加大传统村落和乡村风貌保护力度，争创省级美丽乡村示范村和特色精品乡村。

8.全面提高农村基层治理效能

持续巩固提升农村基层党组织组织力，全面推行党组织书记通过法定程序担任村委会主任以及村级集体经济组织负责人，坚持和落实好“党建引领、互助五兴”基层治理模式，通过主导产业带动、资源资产盘活、股份合作分红、劳务服务增收、产权共有共享等方式持续壮大村级集体经济。加快法治乡村建设，完善落实“一村一辅警”模式，深化网络化社会服务管理，开展无案件、无诉讼、无信访、无涉毒“四无”村创建。深化农村精神文明建设，扎实推进新时代文明实践中心（站、所）建设，继续开展“知党恩、感党恩、听党话、跟党走”“文明单位结对共建文明村”“户帮户亲帮亲”等主题活动，全面推进移风易俗，持续抓好殡葬改革，树立文明乡风，构建德治、法治、自治“三治融合”的基层治理格局。