地方网络综合治理的网格化实践——以扬州市为例

吴 涛

南京师范大学，江苏，南京，210023

2014年2月，习近平总书记在主持召开中央网络安全和信息化领导小组第一次会议时强调，网络安全和信息化是事关国家安全和国家发展、事关广大人民群众工作生活的重大战略问题，没有网络安全就没有国家安全。据江苏省通信管理局等单位发布的《江苏省互联网发展状况报告（2021年度）》显示，截至2021年12月底，扬州市网民规模达343.4万人，互联网普及率达76.06%，比全国平均水平（73%）高出3.06%。互联网在给城市生活带来便利的同时，也直接或间接引发了各种矛盾和问题。

为解决地方网络舆情防范难、协同治理难等现实难题，强化网络意识形态工作和完善网络安全工作责任制，扬州市不断探索网络综合治理新路径，于2021年3月出台《“好网角”工程网情网格信息点建设规范》，推出“好网角”工程，提出“网格化+网络化”思路，将网格化管理运用于网络治理。截至2021年12月，扬州市共建立了31个网情网格信息点和630人的志愿者队伍。2021年，“好网角”工程入选“扬州社会治理创新十大项目”，并获中共中央网络安全和信息化委员会办公室、中共江苏省委网络安全和信息化委员办公室推介。

一、网格化管理的缘起与发展

网格化管理在社会治理领域的兴起与应用，主要源于20世纪90年代兴起的网格技术，网格技术起先主要应用于计算机、电力领域，它可以消除信息与资源孤岛，实现网络资源的互联互通、共享及协同工作[1]，为科技人员与普通百姓提供更多的资源、功能和交互性，而网格化社会管理则是将这种网格的理念延伸至社会管理领域中。[2]网格化社会管理是指“通过地理编码技术、网格地图技术以及信息技术，现代通信技术，将不同街道、社区划分成若干网格，同时将网格单元内的人、事、资源、组织等要素形成多维的信息体系，通过网格单元进行对接，借助一定的反馈系统，一旦发现问题，都能及时传递至指挥平台，通知相应职能部门解决问题，实现城乡社区的全方位和高效管理”[2]。

2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强社会治安防控体系建设的意见》提出，“把网格化管理列入城乡规划”，要求“到2020年，实现全国各县（市、区、旗）的中心城区网格化管理全覆盖”。[3]2018年，党的十八届三中全会提出，要“以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台”[4]。在顶层设计的推动下，网格化管理在全国范围内铺开，俨然呈现出“无网格，不治理”的发展趋势。

在政府政策引导与社会治理创新的双重驱动下，网格化管理在我国不断扩散发展。学术界现有研究主要从纵向和横向两个维度对网格化管理进行探讨，纵向上以区域实践为主，对各地网格化管理的具体实践开展个案分析；横向上主要对其在应急管理、公共服务供给等具体领域中的应用机制进行分析与设计。[1]曹军辉等在总结涉腐网络舆情网格化管理理论与实践经验的基础上，构建了涉腐网络舆情网格化管理机制。[5]笔者延续既往的研究脉络，在纵向层面关注扬州区域的实践经验，在横向层面上聚焦网络综合治理中的网格化应用，以期通过对扬州市网络治理网格化实践及存在问题的探讨，为地方网络治理提供模式借鉴。

二、地方网络治理网格化实践的扬州模式

以乡镇（街道）为单位的网格点建设，是扬州市网络治理的网格化实践的起点。2021年5月，扬州市邗江区蒋王街道蒋王社区建立了扬州首个网情网格信息点。以扬州市下辖县级市高邮为例，高邮探索建立了“1+13+N”“网络+网格”模式，即在（县级）市层面设置1家网情网格指挥中心，在13个乡镇（园区）建立网情网格信息站，有条件的村（社区）建立网情网格信息点，于2021年年底实现网情网络信息点建设全覆盖。2022年2月，扬州市召开全市网信办主任会议暨“好网角”工程建设推进会，要求全市所有乡镇（街道）建成网情网格信息点，利用网格化体系和网络化技术，逐步构建市、县、乡、村4级“大网信”多元化网络治理新格局。依托网情网格信息点建设，扬州正在打造网信与社会治理高度融合的鲜活样本。

（一）资源配置：下沉人力、行政资源，建设网络治理基层枢纽

在网格划分的基础上，网格化管理目标的实现有赖于治理资源下沉到网格之中。[6]在人员配置层面，扬州“好网角”工程对“网卫士”（即网情网格信息员和志愿者）的选拔标准包括“讲政治、懂网络、知民情、有热心、善服务”，此外鼓励村社干部、大学生村官、基层民警、社区网格员等兼任“网卫士”。网格员队伍主体的人员构成多元化，有利于将网络综合治理触角深入基层，推动治理跟进到“最后一公里”。在硬件建设方面，网情网格信息点拥有相对独立的物理空间，实体建筑面积不少于10平方米，为了适应全天候网络综合治理的现实需求，还配备了满足24小时值守的必要设施和接入管理系统的基本软硬件，乡镇（街道）以上网格点配有可视化大屏展示系统。

从各地的网格化实践来看，实施网格化管理需要建立完备的技术系统，其中最为关键的是网格化服务管理平台，缺少技术系统，网格化管理无从谈起。[7]2021年，中共扬州市委网络安全和信息化委员会办公室（简称“扬州市委网信办”）建立的互联网辟谣和有害不良信息举报平台，先后纳入了扬州市域社会治理现代化管理平台、市级主流媒体网站和客户端、各县（区）融媒体中心，实现了各类网情信息举报数据的连接、互通。网情的发现、举报与管理等网情工作相关内容被纳入社区网格员的工作清单。[8]网格员既承担线下的网格治理，又承担网情信息的收集职责。以扬州市邗江区梅岭街道为例，其网情网格点依托网格化社会治理指挥调度平台，实现了扬州12345政务服务便民热线、“1+4”平台、网格员上报、网格微信群举报的多平台融合。指挥中心接到网情事件和有害信息举报后，按网格归属地、职能部门进行责任分解，将相关信息下派至各网格长，网格长通过电话了解、上门拜访等形式开展网情和有害信息处置，并将处置进展情况及时报送至街道指挥中心，指挥中心以电话回访等形式对办理结果进行核查，形成了“事件上报——信息核实——分流交办——督察督办——情况反馈——结果核查”的闭环式工作流程。[9]与此同时，开展线下巡查，成立网情网格志愿服务队，不仅在网络上开展不良信息举报和网情监督巡查，也在线下随时关注网格内的各类举报信息。以网格员为骨干，通过网情网格群及日常走访等形式，在线上线下及时发现问题、解决问题，并将处理结果同步在平台及微信群中反馈。

综上所述，扬州通过在人员配置、硬件建设、技术系统等方面采取措施，实现对“好网角”工程的组织、制度、政策、经费“四保障”。网情网格点正在成为网络治理的基层枢纽，网格员通过“线上大数据+线下铁脚板”的形式收集社情民意，发挥舆情预警与监测功能，通过智能化平台连接、协调相关职能部门，力图在网格内解决群众反映的问题，进而起到防范和化解基层矛盾的作用。

2.1 各组患者临床特征比较 A组、B组、C组和D组视乳头水肿、孤立性颅内高压综合征患者的比例呈升高的趋势，发生颅内病灶患者的比较呈下降的趋势，4组视乳头水肿、孤立性颅内高压综合征患者的比例两两比较，差异均有统计学意义(P<0.05)。见表1。

（二）核心职能：网情民意的收集、处置与宣传教化

当前，扬州网情网格点承担的核心职能主要包括以下3个方面。

1.网情民意收集功能。网格员下沉一线，收集网情线索和举报有害信息，了解基层群众的心态和动态，进行舆情监测、分析研判和上报处置等，并与其他部门协调配合、形成合力。以扬州市生态科技新城杭集镇为例，43名网格员必须于每天上午9点、11点，下午3点在网上进行3次巡查工作，收集所辖网格的网情信息、有害不良信息等，第一时间报送市互联网辟谣和有害不良信息举报平台指定账号，同时与政法、公安、信访等多个部门联动，每周开展两次线下摸排。[10]

2.网情处置功能。通过线上线下网情线索收集和有害信息举报，形成各类网情信息上报、转办、反馈的闭环管理。2021年7——9月，扬州市网情网格点及时发现、上报涉疫网情共5000多条，快速处置各类涉疫不实信息、负面谣言，有效化解网络舆情100多起。

3.宣传教育功能。以馆、角、墙、屏等场所和实物为载体，举办网络安全周、网络文明进校园、网络防诈骗宣传、网络读书交流会等主题活动，开展立体多样的宣传教育。例如，扬州市蒋王社区网情网格点打造“网卫士驿站”，通过在电子屏幕上不定时播放反诈信息，在阅读墙上设有二维码，向社区居民宣传网络安全相关知识；设立“点亮微心愿”等功能区，为居民提供反映各类诉求的表达渠道。

（三）制度保障：确立网情报送、分级处置与考核等制度，保障网情网格点长效化运转

扬州市确立了网情网格点的值班制度、交接班制度、网情报送制度、分级处置制度及保密制度。要求工作人员填写值班日志，做好信息存档，每天上午9点进行交接班，下午3点前通过指定平台报送属地网情，遇重大突发网情及时报送，每月月底排查报送属地舆情风险点。针对网情网格点上报的网情进行分级处置，一般网情由属地进行处置；重要网情由相关市级部门或县（市、区）、功能区处置；疑难网情、突发事件由市委网信办应急指挥中心按制度规范进行汇总分类处置；重大网情及时报市委网信办领导，并上报有关市领导或上级主管部门处置。

为提升网情网格员工作能力，扬州市逐步建立、完善针对网格员的培训和考核机制。每年对全市网情网格信息员和志愿者进行分批培训，推荐优秀人员参加上级部门组织的专门培训；将网情网格工作纳入网信工作年底综合考核，进行季度通报、年度评优，对工作突出的组织和个人进行表彰，明确规定对监管责任不到位、处理措施不到位，导致出现较大负面舆情影响的情况将视情问责。

从制度运转成效来看，疫情网情网格的“双网融合”，在较大程度上提升了发现和处置网情和有害信息的效率，推动了网络综合治理从事后处置向源头化转变，从多头管理向协同治理转变。2021年上半年，扬州市受理有害信息举报4312件，其中网情网格志愿者上报的有害信息举报达4173件。[10]

总体而言，“好网角”工程作为网络综合治理的创新举措，能有效缓解基层治理的短路、信息收集的短视和有害信息管理的短板，推动基层治理关口前移、网络舆情重心下沉、有害信息举报落地，助力网络治理体系和治理能力现代化。[11]网情网格信息点已经成为市域社会治理的“神经末梢”、网络综合治理的“瞭望哨”。

三、扬州市网情网格化实践中存在的问题

首先，网格化管理作为我国基层政府自上而下推动的、以技术理性为导向的一种基层社会治理变革模式，表现出对层级组织的高度依赖，受到“科层制”与“压力型政府”影响，其具有的强烈行政化属性，致使网格化管理在一定程度上出现了“内卷化”倾向，管理层级增加、功能泛化、自治空间被压缩以及出现新的碎片状态等管理悖论。[12]其次，行政主导下的网格化管理面临着高成本问题，相比于一些社会自治组织，行政主导下的网格化管理从网格划分、技术系统配置到网格绩效的考核显然要耗费大量的组织成本、物质成本以及人力成本。[13]最后，在网格管理微观实践中，技术性治理会出现各种问题，尽管技术性治理强调治理目标和治理手段，但其关键仍在于实现治理目标的手段工具，导致时常出现过于重视作为治理工具的形式而忽略了治理目标。[14]

作为网格化管理的实践城市之一，扬州市网络综合治理实践不可避免地面临着网格化管理的瓶颈与困境，其主要问题表现在以下3个方面。

（一）治理成本增加

各地方政府在网格化管理上的投入可分为3类：1.网格基础设施建设、维护费用；2.网格职责执行的人力资源投入；3.网格事务管理的项目经费。[12]随着技术发展的日新月异，网格化管理的成本也在不断攀升。

截至2020年12月，扬州市在网格化社会治理中共划分了6120个网格，其中综合网格5280个，专属网格840个，已建成1家市网格化服务管理中心、9家县（市、区）功能区和83个乡镇（街道）网格化服务管理中心，配备专职坐席员324人，配齐1万多名专兼职网格员，其中专职网格员纳入城乡社区工作序列保障待遇，并常态化开展网格员培训工作。扬州已在网格化社会治理中投入了大量人力、物力资源。由扬州市委网信办主导的网情网格点建设，无论是被纳入社会治理综合网格点还是成为专属网格点，都将增加治理成本。若纳入既有社会治理综合网格点，网格点作为承担多重角色的“超能战队”，设备升级、人员扩充等耗费的财政资源和各方面行政资源就越多；若单独成为专属网格点，前期投入和后期维护费用都很高，且有重复建设之嫌。此外，当前国内新冠肺炎疫情局部散发、防控形势严峻复杂，身处平战转换嵌入治理常态的当下，网格点与网格员任务繁重，运行支出将大幅增加。

当前，实施网格化管理的基本都是财政条件、行政资源较好的地区，各地在考量是否将网络综合治理纳入网格时，需要结合当地的财政状况与行政资源。将网络综合治理等治理任务无限制地纳入网格当中，不仅会增加治理成本，还会进一步导致社区行政化和社会管理的简单化。[14]

（二）网络自治空间被压缩

网络综合治理是一项系统工程，不同主体有着各自的优势，只有有效激活各种积极要素，形成全社会参与的多元协同共治机制，引导企业、组织、网民积极参与，推动网络空间共建共享，进一步凝聚网络综合治理共识，积极培育多元主体参与治理的热情与具体路径，才能更好地体现网络综合治理效果。但长期以来，在网络综合治理中，政府占据主导位置，社会组织、企业、公众并没有被充分动员起来。

尽管共治与参与是网格化管理的目标之一，但由于网格化管理在运作过程中偏向集中控制及源自上级的强力统合，以政府主导的动员和吸纳成为社区公共空间开放的主要策略，在网格的吸附和行政化统合下，社会组织成长乏力，公共参与的结构及其制度化条件远未形成。[12]如果无法平衡网格化管理与公众自治之间的关系，可能会产生对社会自治的“挤出效应”。[15]

聚焦扬州网络综合治理的网格化实践，政府主体将网络治理所有职能纳入网格，承担无限的治理责任，进一步导致社区行政化和社会管理简单化[14]，存在模糊多元主体间界限的现实风险。这不仅增加了治理成本，而且会挤压社会组织与公众自治的主体性与行动空间，不利于多元主体协同共治机制效用的发挥。

网格化管理需要注意国家与社会的边界问题，网格化管理并不是要强化无限责任政府。[15]因此，在扬州市网络综合治理网格化创新实践中，要平衡把握好哪些该管，哪些可充分发挥社会组织、公众的自主性，诉诸社会自治将是其能否长期运转并扩散的关键。

（三）治理目标异化

互联网、大数据等技术是提高社会治理水平，助推社会善治的有效手段。在地方网络治理的网格化实践中，采取“技术嵌入”可实现对网情的精确判断，对网络综合治理事项的精确锁定及治理手段的精确应用。但需要注意的是，技术性治理容易导致治理目标的异化。例如，在工作考核中，主管部门的工作重心在于对网格的考核，采取查台账、审报告、看现场等多种方式考核网格员是否达成既定目标和要求，这在一定程度上会使得资源集聚、权威分配及工作重心围绕着考核目标，存在偏离治理实质目标的风险。[16]在实践中还易出现浪费考核方和被考核方大量治理资源的情况，如网格员不收集网情民意，不去现场处理问题，为应对上级考核、获得好的考核结果，有意无意地编造台账与日志，造成治理目标与治理手段相脱节，重形式轻实质。另外，网格员虽通过技术应用大大提升了网情、舆情的发现能力，但在现有的网情报送制度与分级处置制度之下，一些难以处理的棘手问题仍需上报，无法通过网格解决。

四、反思与建议

我国的互联网治理长期采用的是政府主导下的行政管理模式，在宏观上实行分级和属地管理，同时在具体的微观治理活动中，各个政府部门分别承担相应的监管职责。就基础设施治理而言，中央政府在互联网基础架构、协议等关键性资源的界定、分配、操作上处于绝对主导地位。针对网络不良信息、网络违法行为等的治理，在属地管理原则之下，主要由地方政府负责落实。从实际情况来看，因各地的经济、文化、互联网发展水平、行政能力差异，各地网络治理水平参差不齐。

作为一种行政主导下的社会管理创新实践，将网格化管理方法应用于地方网络治理，在行政资源整合下沉、清晰化治理、精准化服务等方面具有优势，但其强烈的技术化与行政化属性，容易导致治理成本过高、网络自治空间被压缩、治理目标异化等风险。从这个意义上讲，行政主导下的网格管理并非根除地方网络乱象、营造风清气正网络空间的万能灵药，其扩散具有一定的局限性。

扬州市网络综合治理的网格化实践虽为地方政府提升网络治理水平提供了一条可借鉴的新路径，但各地方政府网络治理策略的选择会受到资源优势和社会观感两个变量因素的影响。[17]各地方政府在网络化管理实践中应因地制宜，综合考量自身财政、行政资源配置情况。只有具备资源优势，方能进行成功的网格化实践。另外，社会观感会直接影响到公众对政府治理行为的评价及对政府治理的反馈，各地方政府在网络化管理的同时应注重维护社会观感，积极引导公众介入或参与互联网治理，并在治理成本控制、管理与自治衔接，以及网情发现能力与处置能力匹配上作出不断优化与再创新。