新形势下北京海外高层次人才竞争方略与对策

■文/王健美 鲁啸 李荣 张洪源 陈雪飞（北京市科学技术研究院科技情报研究所）

2020年以来，新冠疫情流行以及大国博弈局势日益紧张造成全球人才流动阻力加大。高层次人才在全球人才市场中表现出高度的稀缺性和不可替代性，人才的战略性地位和价值受到前所未有的重视，全球高层次人才作为整个人才梯队建设的关键所在，成为世界各国争夺的焦点。北京一直非常重视人才管理工作，从管理架构到政策引导，做出了很多努力，获得一些成效，也存在一些问题和挑战。本文借鉴主要发达国家高层次人才引进的国际经验，分析北京面临的国际高层次人才竞争挑战，提出北京进一步做好海外高层次人才引进的若干对策建议，为北京建设国际科技创新中心、尽快形成国际一流人才高地、切实支撑科技强国建设提供参考。

一、国外高层次人才竞争策略分析

集聚高层次人才不仅是国内高质量发展要务，更是应对国际竞争的战略需求。人才竞争背后是制度竞争，国际经验表明，国际人才竞争力是政府和市场双重合力的结果。

（一）聚焦新兴科技领域，实施精准化引才

聚焦本国新兴科技领域紧缺急需岗位，实施精准化引才。美国对移民类职业签证签发对象的职业技能划分为五个优先等级，不同优先等级有不同优惠政策和配额限制。拜登政府表示将解除美国STEM领域(科学、技术、工程和数学)博士生签证上限，直接为STEM类博士发放美国绿卡。英国为吸引海外数字技术人才，启动“创新研究员项目(Innovation fellowship)”，由首相府直接出资，被纳入该项目的人员将获得进入政府工作的机会。加拿大2017年启动基于全球人才流动计划的职业分类列表策略，移民局对超过3万个职业进行分类并具体描述，促进以社会需求为导向精准引进外国优秀人才。德国欧盟“蓝卡”签证政策偏好自然科学、数学、建筑学、城市规划、医学、IT类的高级专业技术人士。澳大利亚于2019年11月启动全球人才移民计划（GTI），为指定七大行业（农业科技、太空与先进制造业、金融科技、能源与采矿技术、医疗技术、网络安全、量子信息/高级数字化/数据科学和ICT）的申请人提供优先审理并快速获批永久绿卡的途径，平均周期1～3个月。韩国出台的“2021年海外优秀科学家引进事业实施方案”，提出“新产业领域，60名核心人才重点支持”等三大目标及12项举措。

在国际人才引进中重点强调人才需求分析。如美国海外人才引进政策的主要目标是填补国内人才需求缺口，配额情况根据企业需求适时做出调整。英国工作许可部门通过咨询相关部门的代表，共同研究确定在哪些产业领域存在人才缺口。德国联邦政府、就业机构、各产业联盟以及地方政府加强合作，定期监控分析国际人才引进的成效与趋势。澳大利亚对主要专业国际人才需求进行调查，在确定人才缺口方面实行企业建议制度，并对需求评估不断做调整。

（二）争夺顶尖人才，对特殊人才实行特别措施

国际顶尖人才一直是人才争夺的焦点。美国专门为在艺术、科学、教育、商业等领域拥有杰出才能的外籍人士提供第一类优先职业移民签证（EB-1），并对EB-1签证办理给予极大便利。2018年英国国家科研与创新署（UKRI）发起了“未来领袖计划”，2018—2027年预计共投入约9亿英镑，鼓励依托机构引进跨学科、跨领域领军人才；2020年7月提出设立“人才办公室”，该办公室由首相和首相特别顾问直接管理，设立3亿英镑基金支持各类研发机构，开放无限额的“全球人才签证”，推出超常规人才新政，不要求申请者来英前就有工作机会，大力延揽全球顶尖人才。德国2020年3月发布新的《技术工人移民法》，规定来自非欧盟国家的专业人才移民至德国不受“紧缺岗位”的限制。法国面向拥有专业技能的科技人才，设立“优秀人才居留证”制度，为国外高层次人才留法创造机会。日本国际战略综合特区特例措施里，设立高级人才积分制度，为国际创业人才在签证等方面提供便利等。

此外，针对特定稀缺人才，实行特殊人才的特别措施。日本国际战略综合特区设立外国医生临床工作和外国人才创业的特例制度，凸显了政策的灵活性，如解禁了外国医生在日本从医的限制，缓和了医疗特区内医师紧缺的矛盾。

（三）强调创新主体自主权，畅通人才引进渠道

注重企业和研究机构的自主性。英国政府将人才的标准下放到英国著名大公司和研究机构，使其获得自主签发工作许可证的特殊权利。德国政府不过多干预科技人才的管理与评价，大学和科研院所等用人主体享有较高自主权，德国的奖项评选较少，均由权威学术研究机构负责评选。2019年8月澳大利亚出台“全球人才雇主担保计划”，与23家澳洲公司达成为期五年的协议，引进公司急需的海外专业技术人才。

搭建聚才平台，畅通引才渠道。日本科技振兴机构和日本学术振兴会积极资助科研项目和国际学术交流活动，对优秀的科学研究开展广泛支持；设立专项基金资助科技人才举办学术会议，规定接受资助的会议必须有25%以上的国外人才参加；在国外建设实验室或对当地科研机构进行投资，就地利用人才，但主要负责人须从日本选派，其余人才可雇佣当地科技人员。

（四）注重文化宣传，竭力打造适宜人才工作的软环境

注重本国（地区）的文化宣传推广。德国从国家形象、文化宣贯等方面出台措施，提升德国对国外人才的吸引力；德国已有3000多家组织签署了《多样性宪章》，致力于创建一个没有偏见的工作环境；德国政府与商界合作，向国外技术工人及家庭加强德语推广；在“德国制造”门户网站增加围绕“在德国工作和生活”主题，增加多语种信息服务。法国推行“法语与多元文化战略”，旨在恢复法语在世界原有的语言地位的同时，帮助法国营造更好的多元文化环境。

加强适宜人才工作生活软环境的打造。美国加州圣何塞通过创新人群国际化、创新空间开放化、创新形式网络化、创新服务一体化的“高阶算法”打造国际人才社区。法国上线“法国欢迎您”在线服务平台，提供财税、社保、行政居留相关在线咨询服务。澳大利亚新实施的全球人才移民计划（GTI）在申请人家属及子女入学、房产购置等方面都给出了更好的权利与福利。

二、北京形成国际人才高地面临的主要挑战

大国战略竞争持续深化，新冠疫情使得全球人才流动和分布呈现出新格局，使得北京吸引海外高端人才的国际形势日趋严峻复杂，在全球人才竞争中的作为将受到极大挑战和钳制。

（一）发达国家战略调整影响北京高层次人才竞争

为应对日趋复杂和激烈的国际竞争，以美国为首的发达国家逐渐形成“小院高墙”式的对华科技战略。美国政府确定与国家安全直接相关的特定技术和研究领域（即“小院”），并划定适当的战略边界（即“高墙”）。依据美国《关键技术和新兴技术清单》以及出口管制类新兴技术列表，芯片、航空航天、量子计算、人工智能、数据分析存储、生物等领域很可能成为美国对华科技防御的重点领域。这些大都是目前北京为建设国际科技创新中心规划发展的重点领域，对这些领域的精准打击势必影响北京的发展。此外，引导制造业回流在近十多年来一直是美国政府的目标之一，产业的回流也势必吸引人才回流。

（二）发达国家人才集聚优势抑制北京高层次人才引进

在长期稳定的高强度研发投入下，美国等发达国家在重大科学前沿与支撑经济社会发展的领域获得长足积累，这种累积效应对高层次人才容易形成一种固化吸引。以旧金山湾区为例，依据《2019年欧盟工业研发投资记分牌》，本文挑选出全球研发投入超过10亿欧元的前169家企业，并从中筛选出研发强度前100强，数据显示：2019年旧金山湾区有21家企业进入全球研发投入100强榜单，且大多集中于软硬件技术、生物技术等前沿领域，其中有7家企业从2006年开始就一直居榜单之中，在2006—2019年间，这7家企业一直保持可持续高强度的研发投入，而北京只有百度1家企业入榜。可以看出，发达国家（地区）长期稳定的高强度研发投入以及由此形成的累积优势是北京无法比拟的，因此其对于人才的吸引力相比而言也更加强大。

（三）中、美科技博弈导致华裔高层次人才回流困难重重

在中美科技博弈和国际社会产业结构深刻调整的背景下，作为对中国战略施压的一环以及在各类“反中”技术联盟的威胁下，国际人才流动以及国际科技交流受阻。近年来，美国频繁对华裔科学家及科研工作者展开调查。2021年初，美国工程院院士、麻省理工学院（MIT）教授、美籍华人学者陈刚“因未能向美国能源部披露其在中国的工作和获得的奖励”而被起诉和逮捕。华裔科学家与国内的科技合作受到有组织、有计划的系统性打压，国际合作的减少抑制了人才回流的渠道。此外，通过政府渠道引进的高层次华裔科学家，回国发展直接受到美国实体清单精准打击。

（四）市场机制不健全影响北京高层次人才引进

当前，在高层次人才引进方面，政府行为直接影响到人才的吸引、培养、使用、激励、评价和考核等各个环节。行政化模式有其意义和作用，但也存在一些弊端。一方面，国际环境日趋复杂和多变，人才引进的行政色彩过重容易让高层次人才望而生怯；另一方面，政府过多地参与，用人主体权利不足，容易导致政府与市场作用的失衡，市场机制不健全，供求、价格和竞争等市场机制在人才配置中的基础性作用无法得到有效发挥，无法形成高层次人才流动的良好生态。

三、北京海外高层次人才竞争对策建议

基于目前海外高层次人才竞争的严峻形势，北京要加快建设国际科技创新中心的步伐，加快形成多层次创新人才生态和国际一流人才高地。要在推进现有人才政策落地落实的基础上，创新人才引聚机制与模式，以产引才，加强国际交流合作，打造自由创新的环境，提高公共服务水平，为人才的安全与发展提供全方位保障。

（一）提升创新链、壮大产业链，促进人才聚合

北京建设国际科技创新中心，要以科技和人才为核心，通过产业链和创新链，打造国际产业网络、国际研发网络和国际城市网络。要让人才要素贯穿科技创新活动的全过程，直接参与到知识、技术、产品的创造与更新的每个环节。

一是围绕创新链和产业链布局人才引进需求列表。围绕北京《“十四五”北京国际科技创新中心建设战略行动计划》的“六大工程”，在北京具有优势的产业领域，如人工智能、大健康，加大人才引进聚集的示范效应；在北京急需科研攻关的卡脖子技术领域，如集成电路、前沿生物技术等，实行“揭榜挂帅”，把制约发展的关键核心技术项目张榜公布，面向全球招引人才，攻克技术难题。二是提升创新链、壮大产业链，吸引高层次人才。建立以产引才、以才促产、产才融合的良性互动，这是集聚高层次人才的重要途径。同时，人才作为核心要素，反过来支撑创新链和产业链的提升和完善。经济的高质量发展必须是产业链的高质量发展，打造高质量的产业链必须打造高质量的创新链，打造高质量的创新链就必须聚合高质量的人才。三是引入更多跨国企业和国际组织，聚集人才。跨国企业和国际组织具有全球化视野、多元化人群背景，这类机构不仅可以助推本地经济发展，同时也带来了具有国际视野的企业家和职员，他们善于开拓创新、精通国际规则、了解国际市场。重要的是它本身是一个生态系统，创新引领作用明显，且能将人才和经济留在当地。四是发挥大数据搜索、分析功能，精准聚焦海外高层次人才。面向特定产业领域，对相关论文、专利、获奖、项目等做文献检索与分析，获取“高被引科学家”“关键专利发明人”“获奖科学家”“顶尖科研项目团队”等，建立全球高层次人才数据库和人才地图。

（二）聚焦高端创新资源，深度融入全球创新网络

北京建设国际科技创新中心，需要整合优化科技资源配置，发挥头部企业和国际知名高校院所等创新主体在量子信息、人工智能、区块链、大健康等新兴科技领域所形成的开放集聚优势，形成自主、安全、有韧性的国际合作网络和聚合国际人才的创新体系。

一是加快头部企业的国际产业布局，形成国际产业网络。以市场为基础，为“出海”企业提供法规、知识产权、合规性等支持，鼓励百度、小米、美团、京东方等高强度研发投入企业，在区域全面经济伙伴关系协定（RECP）、中欧全面投资协定及“一带一路”相关国家设立研发中心、分支机构和孵化载体，形成北京的国际产业网络，就地吸引使用人才和感应国际创新需求。二是加快知名高校院所的国际合作攻关，形成国际研发网络。以中国科学院、清华大学、北京大学等国际知名院所高校为主体，围绕气候变化、能源资源、公共卫生、人工智能治理及技术前沿，打造国际科技合作组织体系，形成北京的国际研发网络。三是以国家战略科技力量塑造为指引，加快新型研发机构建设。以国家实验室建设为契机，以企业、高校院所感知的国际创新需求为引领，加快具有国际视野的新型研发机构建设，依托新型研发机构引进高层次人才。同时，基于企业国际人才应用、国际创新需求感知和基于高校院所的国际科技合作及国际人才集聚，形成国际科技人才网络，强化新型研发机构国际人才布局，进而聚合形成自主、安全、有韧性的国际人才创新体系。四是坚持“引进来”和“走出去”相结合，构建国际人才合作网络。在尊重市场规律的前提下，人才引进和人才外流双管齐下，不刻意限制人才外流，促进人才流通和开放。积极响应国家“一带一路”合作倡议，加快与沿线重要节点国家和城市合作，逐步向外辐射，参与布局建设“一带一路”联合实验室。推动高水平科研合作，探索外籍专家承担课题、联合研发项目的人才资助计划。

（三）创新引进机制和模式，发挥市场资源配置作用

探索建立与国际接轨的海外高层次人才引进内在机制与模式，采用多种引进方式，分层次、分功能、分步骤地引进，发挥市场和社会在发现、使用、激励和评价人才中的积极作用。

一是构建功能明确、层次合理的人才引进计划。加强顶层设计与协调，联合企业、学术团体、行业协会等建立本行业、本领域的人才计划，构建以市场需求导向为主、政府导向为补充的人才计划体系。二是政府从主导向引导转变，赋予创新主体自主权。首先，发挥政府宏观调控作用，完善人才引进工作体系，协调不同部门间的权责，简化人才引进的各种手续，提高人才引进和使用的效率。对照国际人才管理服务机制，提升人才管理国际化水平，突显政府的服务功能，为创新主体的创新活动“保驾护航”。其次，进一步简政放权，赋予企业、高校和科研院所等创新主体在人才引进、人才开发、人才激励、人才评价方面的自主权。强化“谁用人、谁主导、谁负责”机制，落实用人单位主体责任。再次，让市场机制充分配置创新资源，培育国际人才市场和中介，由人才供需决定人才配置和价值。最后，运用财政、税收等间接手段带动社会资源投入，引导用人单位、人才中介、人才本人等各尽其能、各得其所。三是建立与国际接轨的服务体系和管理制度，实行高端人才互认。深化职称制度改革，促进职称在国际上互认，完善评价标准，引入第三方评价机构，进一步健全符合科学发展规律的人才分类评价体系。推行国际人才的培训和教育方案。制定工作许可证跨区域互认实施方案，建立高端人才工作许可互认和服务制度，消除高端人才跨区域、跨机构流动的障碍。四是针对特定人才，制定特殊人才的特别措施。参照国际上针对特定领域的紧缺人才制定特殊人才的特别措施，北京可以根据国际科技创新中心建设对特定人才的需求，制定特别的人才引入措施，为引入急需紧缺特殊人才提供保障。

（四）塑造人才工作“软环境”，激发人才创新活力

为吸引国际高层次人才，必须加强配套软实力建设，营造自由创新的环境和文化氛围，做好精准细致的服务工作，提高公共服务水平。