我国数字贸易治理现状、挑战与应对

◎李贞霏

上海交通大学 凯原法学院，上海200030

从互联网到移动互联网再到元宇宙，数字技术持续迭代的发展步伐势不可挡，给各类经贸活动带来了日新月异的变化。全球范围内货物与服务的生产、交换及消费都经历着数字化转型，互联网和数据流也成为越来越重要的贸易通道[1]。为了更好发挥数字贸易对经济发展的强劲驱动力，各国政府争相制定数字经济发展战略，纷纷采取促进与规范数字贸易发展的积极举措，我国也高度重视做大做强数字经济。习近平总书记指出，数字技术与数字经济是新一轮国际竞争的重点领域，我国必须抓住先机，抢占未来发展制高点[2]。构建可提高我国数字经济影响力和竞争力的数字贸易治理新格局，成为摆在我国各级政府面前的重要课题。我国数字贸易发展能否进一步把握科技进步与数字经济发展的新机遇，能否成功应对国内国际更加严峻复杂的新挑战，对国内数字贸易治理体系提出更高要求。

一、我国数字贸易治理体系不断完善

数字贸易主要指通过互联网等电子化手段对货物与服务进行生产、销售、交付等，不仅涉及在线订购的货物贸易、数字订购或交付的服务贸易以及新型数字产品贸易等多种形式，还涉及大量数据资源的境内外双向流动。我国数字贸易治理面对的问题多元多面，既涉及对数字贸易主体的监管，也涵盖对跨境数据流动、重要数据出境等数据规制，还包括数据产权保护利用、个人信息保护等诸多领域。目前，我国数字贸易治理体系已初具雏形，市场化、法治化、国际化的营商环境日渐完善。

(一)参与治理的各部门协同推进

由于数字贸易治理是一个涉及面广的系统性综合治理体系，参与的各级政府部门既要分工明确，也要协调配合。在国家层面，对于近期迅速发展的数字服务贸易，即狭义的数字贸易，由商务部服务贸易和商贸服务业司负责管理；对于在线订购货物贸易，即较为传统的电子商务，由商务部电子商务和信息化司主抓；商务部世贸组织司负责包括在线订购货物贸易与数字服务贸易在内的电子商务国际规则谈判，并下设货物贸易处、服务贸易处分别处理两类事务；海关则对在线订购货物贸易进行单独列项监管；国家互联网信息办公室统筹网络安全、数据安全出境等相关工作。相对应的，商务局、网信办、经济和信息化局、科学技术委员会、财政局、金融监管局等地方政府部门也在同步完善政府权责清单，提高数字贸易治理效能。为实现跨部门协同联动、提高市场主体办事效率，各级政府也在积极探索协同推进的工作机制，如全国各地建设国际贸易“单一窗口”系统、推广“最多跑一次”改革经验、开展数字政府建设等，作为数字贸易发展较快的浙江省还专门成立了数字贸易发展领导小组这样的上下联动、条块结合机构。这些举措秉承以人民为中心的服务理念，尝试通过“监管+服务”模式解决跨部门、跨区域的数字贸易重点与难点问题。

(二)规范治理的制度体系多层次并行

针对数字贸易发展与治理事宜，我国持续夯实配套的法律法规、规范性文件、产业标准等多层次制度体系，力争做到制度先行，发挥制度创新的驱动力。目前，数字贸易已成为推动我国乃至全球贸易发展的新动力、强引擎，成为经济转型与产业升级的关键，因此，数字赋能货物贸易与数字服务贸易的制度及政策均成为经济发展战略的重要内容。2018年颁布的《电子商务法》、2019年修正的《电子签名法》构成了我国数字贸易治理的基础性法律框架。2021年印发的《“十四五”数字经济发展规划》《“十四五”电子商务发展规划》《“十四五”服务贸易发展规划》等国务院及部门规范性文件为数字贸易治理设定了具体目标并提供了细化指导。《浙江省电子商务条例》等地方性法规，《郑州市电子商务促进与管理办法》等地方政府规章，《北京市关于促进数字贸易高质量发展的若干措施》等规范性文件，也都立足地方具体情况及优势，积极探索符合当地特色的数字贸易治理模式。《电子商务业务术语》《电子商务平台知识产权保护管理》等一系列标准体系既为数字贸易各类市场主体规范经营提供详细参照，也对治理部门行使职权与提供公共服务起到重要的指引作用。

除了上述直接针对数字贸易活动而构建的制度体系以外，我国还在积极探索与解决和数字贸易紧密相关的数据流动规制问题以及数字基础设施建设事宜。数字贸易依托的网络和信息核心技术不断创新发展，依靠的关键基础设施和重要领域信息系统不断建设完善，相关技术、信息与数据的安全性与先进性也越来越备受重视[3]。目前，2015年《国家安全法》、2016年《网络安全法》、2021年《数据安全法》为我国数字贸易中数据流动，尤其是跨境数据流动，设置了国家安全与网络安全的底线；2021年《个人信息保护法》在国家安全的原则之外，补充了跨境数据流动的个人信息保护要求；《数据出境安全评估办法》等数据分级分类管理规定也将开始施行。同时，我国为了奠定数字贸易及数字经济迅速发展的扎实硬件与技术基础，先后提出《国家信息化发展战略纲要》《“十四五”国家信息化规划》等发展规划。

(三)先行先试治理模式的经验推广

数字技术改变了传统贸易开展的模式场景和主要手段，调整着国际与国内贸易的主要类型及具体结构，丰富了贸易参与主体和参与形式，还在不断重塑全球价值链的资源禀赋和分工布局。面对这些数字贸易大发展带来的新变化，我国数字贸易治理有计划地采用了在部分领域及区域先行先试再逐渐扩大范围推广经验的探索模式，以个别试点带动多个基地示范进而带动全局发展。自2015年在杭州设立首个跨境电子商务综合试验区以来，我国已累计设立132个跨境电商综合试验区。过去几批综合试验区的发展经验与治理成效得以复制推广，还评选了百余家国家电子商务示范基地。作为过去国家数字服务出口基地的升级版，北京数字贸易试验区、浙江数字贸易先行示范区等数字贸易示范区纷纷成立。在2021年中国国际服务贸易交易会全球服务贸易峰会上，国家主席习近平提出中国还将大力支持北京等城市及地方率先对接国际高水平自由贸易协定规则，进一步打造中国的数字贸易示范区[4]。另外，我国还结合以往与金砖国家、东盟成员国等国家及地区在服务贸易领域的合作经验，选择在国际交往与合作基础良好、服务贸易有特色有优势的地区建设服务贸易国际合作示范区。

各类数字贸易相关的试验区及示范区之所以成效显著，主要得益于数字贸易发展与治理过程中相关部门进行的全方位创新探索。首先，各先行先试的区域相对精准地找到了自身特色化、差异化的发展定位，尊重并契合了各地区的产业方向、资源禀赋等经济社会情况，在做好创新试验田的同时减少了彼此间的同质化竞争。其次，各级政府落实“放管服”政府职能转变要求，激发了多区域、多领域的数字贸易市场活力。先行先试的区域往往被赋予更大的发展与规制自主权，可以从完善政策体系、对接国际规制、扩大对外开放、创新发展模式、改进管理体制、优化监管制度、健全促进机制、优化发展环境、创新公共服务、搭建人才体系等各个方面进行治理探索。未来，数字贸易治理的先行示范区，还将进一步完成从产业优惠政策“洼地”向创新资源汇集“高地”的角色转变，真正发挥创新示范的引领作用[5]。

二、我国数字贸易治理面临的挑战

我国数字贸易治理已形成一系列较为全面、科学的体制机制，但新技术革命仍在催生新业态与新模式，经济社会发展情况也在不断变化，为政府治理带来更加复杂的新挑战。不过，挑战与机遇共存，目前我国数字贸易发展依然处于战略机遇期，只要各级政府与各类市场主体同步增强风险意识与机遇意识，尊重并把握数字贸易发展与治理规律，就能充分应对挑战，抓住变局中的机遇。

(一)数字贸易高质量发展存在困局

即使在新冠肺炎疫情阴影下，2020年我国跨境电商交易额不降反增，进出口额高达1.69万亿元，可比口径下增长31.1%，成为稳外贸、拉动国内国外双循环的重要力量[6]。以数据为生产要素、以数字服务为核心、以数字交付为特征的数字贸易同样发展迅猛，“十三五”期间进出口额已经从2015年的2,000亿美元迅速增长至2020年的2,947.6亿美元，占服务贸易的比重也由30.6%提高到44.5%。据预测，该比重还将在2025年继续提高至约50%[7]。支撑我国数字贸易亮眼数据的是我国超大规模的数字基础设施网络建设，是持续提升的数字技术自主创新水平，是各产业在新型工业化与信息化中融合创新的能力，但是我国数字贸易治理还需关注数字贸易高质量发展过程中存在的困难。

从国内来看，主要存在以下具体困难。首先，数字贸易发展以及相应互联网基础设施建设存在比较突出的区域间、城乡间、领域间不平衡问题，不仅表现为国内东部地区与中西部及东北地区之间不平衡、发达城市与广大城镇及农村地区之间不平衡，还表现为数字贸易内部领域不平衡，如知识密集型数字服务贸易还有待进一步壮大。其次，企业核心技术自主创新能力存在短板，无法充分满足产业转型、消费升级与高质量发展实际需要。供应链与产业链在芯片等核心资源与技术上受制于人，亟须提升在关键领域的核心竞争力。一旦出现华为等公司被列入美国出口管制“实体清单”的类似情况，我国数字贸易供应链的安全与稳定便会承受较大压力。最后，目前我国经济整体呈现复苏态势，但宏观环境面临更多复杂变化，疫情反弹能否被有效抑制、市场主体活力能否充分释放等也会对数字贸易发展造成较大不确定性。

从国际来看，一方面，新一轮科技革命加速推动全球经济的数字化转型与产业变革；另一方面，经济低迷状态下的逆全球化加剧，单边主义与贸易保护主义盛行，供应链本地化倾向明显。同时，由于全球疫情影响下生产与供给不足，经济刺激下货币极度宽松，大宗商品价格轮番上涨，我国数字贸易面临货源、资金、订单、物流等各个方面考验。

对于上述数字贸易发展难题，我国数字贸易治理必须予以重视，有的放矢地采取各项鼓励与规范措施。

(二)国内治理体系存在瓶颈

除了数字贸易发展面临困局以外，我国数字贸易治理体系本身也存在诸多有待解决的难题。对照“放管服”改革要求，政府部门还需在市场准入及行政许可等方面进一步尝试简政放权，在网络内容监管、数据安全保护等方面做到包容审慎、放管结合，在公共管理服务平台建设、一体化政务公共服务等方面不断优化。

数字贸易中电信服务、娱乐及视听服务、教育及法律服务等领域的市场准入历来比较敏感，对外开放程度面临考验。我国多年来持续探索实施市场准入负面清单、外商投资准入全国版负面清单、外商投资准入自贸区版负面清单及自由贸易试验区跨境服务贸易负面清单，但我国在电信、计算机和信息服务等相关领域仍然维持较为严格的准入政策。全球数字贸易发展需要各国进一步扩大服务业对外开放的步伐，欧美等数字贸易强国更加强调对等开放的现实要求，对我国数字贸易治理“既不过分冒进也不过度保守”提出严峻考验。外资准入领域、业务和持股比例等主动开放的安排能否妥善做好，相关行业人员从业资格限制等行政许可设定能否科学调整，以备案或认证为名、实为变相审批的现象能否避免，既是目前数字贸易先行区域进行压力测试的重点，也是数字贸易治理领域“放管服”改革的重点。

放开准入与许可限制等不代表放开了监管，而是对监管提出更高更科学的要求，如TikTok等我国数字贸易出海企业面临的中国政府获取数据质疑。为了越来越多出海企业未来可以公平参与国际数字贸易竞争，有必要防患未然，细化目前较为粗疏零散的程序性规定，对公共数据采集、存储、开放、共享等全流程进行规范。如何对数字贸易活动开展公平公正、包容审慎的监管，将是数字贸易治理中“放管服”改革的难点。

我国政府在数字贸易治理中不仅承担上述管理者角色，还应积极转变观念，重视目前有待优化的诸多政府服务要点。数字贸易活动往往带来跨区域、跨领域、跨部门影响，如文化产品在线传输就涉及知识产权、文化、网信等多部门，因此，要建立知识产权行政执法协调机制，以打击知识产权违法侵权行为。同时，也要统筹推进知识产权公共服务平台建设，为数字贸易提供政务服务支撑。一些城市已在探索数字贸易公共服务平台建设，但以国家级平台为枢纽、各地平台接入的一体化政府服务系统还未形成。各级政府应更多地从市场主体视角出发，强化服务意识，通过平台化、电子化、一体化等手段向市场主体提供战略咨询、融资服务、人才培训、技术支持等全方位支持。

(三)全球治理体系存在短板

数字贸易在全球范围内互联互通，国内数字贸易规制措施既关涉一国在国际贸易协定下的承诺与义务履行，也牵动境内境外众多市场主体，因此，数字贸易国家治理较之于其他国内治理议题表现出与全球治理更强的互动性。在各方博弈下逐渐成型的数字贸易全球治理体系，为我国数字贸易治理带来不小的挑战。

目前，数字贸易全球治理体系构建的主导权与话语权主要由美国、欧盟、日本等发达经济体掌握，并呈现出碎片化特征。发达国家在基础设施建设水平、互联网技术发展与普及速度、全球数字贸易链条所处环节、数字贸易监管技术手段与水平方面普遍领先于发展中国家，双方之间存在数字鸿沟。疫情的发生更加暴露并加剧了各国和各地区之间数字鸿沟的马太效应[8]。发达经济体或牵头达成带有一定排他性的区域贸易协定，如《全面进步的跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)、《美墨加协定》(USMCA)、《美日数字贸易协定》(USJDTA)等，或出台具备域外效力的单边规制立法，如欧盟《通用数据保护条例》(GDPR)，无不在试图通过国内规则与治理模式的对外输出来主导数字贸易国际治理的制度性话语权，然而，受制于政治经济实力、人才及研究储备等因素的发展中国家，对数字贸易全球治理体系构建的参与度相对有限。虽然发达国家主导的区域化或单边性的数字贸易治理比世界贸易组织(WTO)多边治理体系下的电子商务谈判发展更快，但国际规制碎片化程度过高就无法充分反映更广范围的最大国际共识，对旨在扩大全人类福祉的多边贸易体制形成冲击，还会增加各类市场主体参与数字贸易活动的合规运营成本，增加包括我国在内的各经济体进行数字贸易治理的制度成本。

数字贸易全球治理体系除了存在碎片化问题以外，具体治理要求对我国这样的发展中国家也不够包容。美国基于其数字技术、数字服务与数字经济领域的绝对领先地位，始终坚持“美国优先”，格外强调数字贸易与数据流动的高度自由化。《美墨加协定》(USMCA)、《美日数字贸易协定》(USJDTA)等美式规则紧紧围绕数据资源，要求提高数字服务市场准入的自由度，建立高水平的数据自由流动规则。美国提出的禁止计算设施本地化、保护源代码、互联网自由等边境后壁垒的高标准减让要求，既深刻影响着相关国际规则的制定，也对各国数字贸易治理权力构成制约，各国出于国家安全与公共秩序等考虑设置的数据跨境流动规制措施也可能被视为数字贸易壁垒。欧盟虽然也主张一定程度上的国家治理自主性，要求在对数字贸易治理措施的限制中要保留文化保护、公共政策、个人信息保护等规制空间，但近年来其在跨境数据流动自由化、保护关键源代码等方面的主张与美国越来越趋同[9]。发达国家的治理主张并不十分符合广大发展中国家的实际产业情况与利益需求，既没有充分考虑到发展中国家更为迫切的、对在线订购货物贸易便利化的产业发展需要，也没有为数字贸易监管水平与治理能力欠缺的发展中国家留下充足的政策探索空间与时间。

三、我国数字贸易治理的优化策略

数字技术与数字经济作为新一轮全球竞争的重点领域，不断推动第四次科技革命与世界各国产业变革走向深入。自党的十八大以来，发展数字技术与数字经济已上升为我国的国家战略，我国高度重视数字贸易等数字经济活动为构建新发展格局、建设现代化经济体系、打造国家竞争新优势所带来的巨大机遇[10]。为了抓住发展机遇，我国数字贸易治理体系必须积极应对当前面临的挑战，对治理的困局与难点进行针对性完善。

(一)立足国情，深化数字贸易国际合作

我国数字贸易治理面临的挑战，既是广大发展中国家普遍存在的困难，也是时代变局中数字贸易全球治理要共同解决的难题。我国作为全球最大的发展中国家，作为国内生产总值与数字经济规模都稳居全球第二的经济体，需要让国际社会听到中国声音，看到中国方案。中国在多边层面、区域及双边层面以及国内层面的数字贸易治理探索，彼此之间要形成联动。对此，我国需要立足国情，积极参与数字贸易国际规则谈判，推进本国规则、规制、管理、标准等制度型开放，提高贸易和投资的自由化与便利化程度。

我国应当加快构建数字贸易规则方案，维护真正的多边主义[11]。尽管WTO多边贸易体制目前遭遇前所未有的冲击，但WTO电子商务诸边谈判正在进行中。我国需要以积极开放的态度参与规则谈判，参与数字贸易相关议题的磋商及对话，同时把握一个根本立足点，即团结和代表广大发展中国家，在规则谈判和经贸治理中充分发声，维护发展中国家的发展权益与政策空间。对在线订购货物贸易的关税与非关税壁垒减让、数字服务与数字产品贸易等市场准入及国民待遇谈判、数据跨境流动及计算机设施位置等境内数字贸易壁垒应对等问题的最终安排，应实现全球贸易自由化与各国治理主权之间的合理平衡。在区域数字贸易规则层面，我国也应积极做好与国际高水平贸易协定对接的准备，做好压力测试，与数字贸易主要国家及地区进一步深化合作。

我国还应积极融入全球数字分工，推动高水平对外开放，不断提高数字贸易领域的自由化、行政审批与许可的便捷化、跨境人员往来的便利化，尤其是数字服务贸易领域的高水平开放有利于实现“走出去”与“引进来”更好结合，对全球与中国数字贸易发展均有益处。随着数字贸易开放水平提高，数字产品进口会对服务出口升级带来渐强的正向作用，而市场准入与规制措施过分严格将削弱数字产品进口的促进作用。在北京等数字贸易试验区、海南等自贸区内试点开放的增值电信业务，已经释放了对外开放的积极信号，缩小了我国与其他发达国家在外资进入信息通信技术服务领域的政策差距。通过数字贸易市场准入的放宽，可以引进全球优质的数字贸易外资企业与资源，激活我国数字贸易领域的市场竞争与企业活力，激励我国企业“走出去”参与国际竞争。

(二)统筹协调，提升全方位治理能力

对接国际规制、实现开放共赢存在一个重要前提，就是数字贸易国内治理体系较为完善且政府具备较高的数字贸易治理能力。近年来，我国已出台一系列规范与促进数字贸易发展的法律法规与政策文件，在很大程度上弥补了国内配套治理规范的空缺，但各级政府的监管执法、公共服务供给等治理能力还存在一定滞后性，需对照“放管服”改革要求进一步提升。

我国需要构建适应且促进数字贸易高质量发展的监管机制，统筹协调跨部门与跨区域、线上与线下、事前事中事后的全方位监管协作。在监管理念方面，应更加重视包容审慎，为数字贸易新业态的创新和发展留有空间，同时还要确保监管的及时有效性与执法震慑力，明确监管的目的是为了规范、为了发展。在监管范围方面，数字贸易活动与知识产权保护、个人信息保护、反垄断与反不正当竞争、网络安全等问题息息相关，因此需对数字贸易主管部门、相关监管机构的职责进行明确，在明晰监管范围的基础上开展分工合作与协调配合。在监管风险方面，要努力构建闭环管理机制，尤其是要完善数字贸易的统计监测制度与运行分析体系，真实、准确、及时地了解数字贸易发展的结构、规模与速度，从而加强对风险的研判、预警与防范。在监管方式方面，需要提高政务信息化建设水平，通过大数据、区块链等数字技术完成数字贸易监管技术升级，确保数字化监管的水平跟得上数字技术应用与数字贸易创新的节奏。

我国还需要提升数字贸易相关的公共服务供给能力，重点围绕数据交易平台、行业创新促进平台、国际会展平台、公共服务平台等完善政府服务体系。数据资源是推动数字贸易与数字经济发展的核心引擎，通过建设数据交易平台可以加速数据要素的市场化流动，释放数据密集与技术密集生产要素对协同创新的价值潜能。考虑到制造业、电信、医疗、教育等不同行业的发展特点，还可以分行业设置创新促进平台，配套可以“四两拨千斤”的创新促进专项基金，加快产业数字化与数字产业化转型，增强产业核心竞争力。全球数字经济大会、中国国际服务贸易交易会、中国国际电子商务博览会暨数字贸易博览会、中国国际数字和软件服务交易会等数字贸易相关的国际会展平台，既可以吸引全球领先的数字贸易跨国企业来华投资，也可以为我国数字贸易企业提供展示及进行国际合作的机会。综合性公共服务平台作为数字贸易的重要促进机制也应不断完善，为企业提供政策公开、政务咨询、数据共享、项目对接等基础性服务，以及知识产权保护、法律咨询、数据合规咨询、人才培养、支付清算、风险预警等专业化服务。

(三)构建新格局，健全多元共治体系

我国数字贸易治理的优化离不开政府监管与服务能力的提升，也需要企业自治、行业组织自律、社会公众监督等多方共同参与，形成多元共治、高效协同的数字贸易治理新格局。对于广大数字贸易企业，特别是以商贸流通为主导的大型平台类企业，需要明确企业作为市场核心主体的责任与义务，加强数据与个人信息保护、商品与服务质量保证、劳动保障等全方位内部管理。各类行业协会等行业自律组织，也应为了行业持续健康发展以及行业成员的共同利益，积极出台行业自律规范及行业标准规范，建设行业诚信体系，规范行业内企业的生产经营行为。同时，行业自律组织的建设也有助于形成我国数字贸易企业应对国际贸易摩擦的合力，为我国企业出海提供业内支持与后方保障。数字贸易治理影响经济社会生活的方方面面，来自社会、媒体、公众的监督自然不可或缺，对此，不仅应当保障广大消费者的参与渠道畅通、公众的举报监督机制运作正常，还应督促相关部门、市场主体高度重视并及时回应公众关切。

在构建数字贸易多元共治体系过程中，尤其要注意完善政府与企业之间的常态化沟通机制。政府要及时了解企业的切实需求，尽可能创造良好营商环境以提高企业满意度与获得感，促进我国企业在国内市场发展壮大，在开展公平竞争的同时造福于人民。政府还须积极鼓励大型企业尤其是互联网企业与高新技术企业勇敢出海，在国际市场的竞争中不断升级技术，提高产业竞争力，开展国际交流与合作，从而在实现自身更快发展的同时增加全人类福祉。出海企业作为最先接触他国歧视性待遇、贸易与投资壁垒、合规要求的排头兵，也应及时将发现的问题、遇到的难题反馈给政府，既方便政府为企业提供帮助与指引，也方便政府在后续贸易谈判及国际治理体系完善时与他国政府充分磋商，尽力化解矛盾。如美国政府与大量跨国企业保持着常态化沟通，既帮助美国政府不断发现他国政策性贸易壁垒进而不断进行规则输出，又进一步培养了美国企业参与、影响国际规则形成和国际治理进程的观念。

目前，数字经济已成为继农业经济、工业经济之后全球经济发展的新经济形态与新方向，其中，伴随数据资源流动的数字贸易活动更是成为开启经济全球化新时代的新生力量。自2020年新冠肺炎疫情全球暴发以来，越来越多线上消费需求被激活，传统贸易形式的数字化转型速度加快，新型数字贸易形式也在不断产生。崭新的业态发展倒逼各国贸易治理体系进行转型，各国贸易政策及举措都在探索如何激励境内及跨境数字贸易实现更好更快发展。我国政府也需要统筹国内与国际两个大局，在积极参与全球数字贸易治理体系构建的同时，针对我国数字贸易发展及数字贸易治理过程中出现的问题，完善本国数字贸易治理体系，确保数字贸易持续健康有序发展。