相对贫困金融治理长效机制构建研究

刘茂平

(广东技术师范大学 财经学院， 广东 广州 510665)

贫困不仅仅是一种在经济方面出现窘困的现象，更是一种在精神方面存在剥夺感的社会现象。它的消除一直是人类孜孜以求的梦想，是全世界人民追求幸福生活的基本权利，消除贫困也因此被世界各国认定为实现人权保障的重要目标[1]。自1949年中华人民共和国成立以来，贫困问题就一直得到党和国家的高度重视。我国坚持以人民为中心，实施精准扶贫脱贫基本方略，同时主动融入全球贫困治理，积极响应联合国《千年发展目标》和《2030年可持续发展议程》。2020年，在中国共产党的领导和全体人民的共同努力下，按照中国现行的贫困标准，中国农村的贫困人口全部脱贫，中华民族历史性地解决了绝对贫困，成为最早实现千年发展目标的发展中国家，为全人类的减贫脱贫事业作出了重大贡献，同时也为全世界的减贫事业提供了可借鉴的中国方案。

然而，绝对贫困的消除并不意味着减贫工作的结束，我们将面临一种更为持久的贫困即相对贫困。相对贫困首次出现在党的政策文件里是在党的十九届四中全会《决定》，《决定》提出坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制。紧接着在十九届四中全会的后一年，即2020年，《中共中央 国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》又明确提出今后的扶贫工作重心转向解决相对贫困，为我国未来的社会治理指明了方向，即解决“相对贫困”问题。

本文的边际贡献体现在从金融的角度来思考相对贫困的缓解，此前的研究大多集中在相对贫困本身的特点难点及缓解思路，鲜见从金融的角度进行系统的研究。本文接下来将分析金融治理相对贫困的特征、存在的难点，从金融角度对相对贫困治理长效机制的构建提出相关政策建议。

一、相对贫困金融治理的特征

相对贫困与绝对贫困是贫困问题的两种表现形式，两者的本质是一致的，都属于贫困问题，但两者在内涵、特征以及治理难点等方面存在明显的区别。绝对贫困一般是指个人或者家庭所拥有的资源难以维持最低生活需求，甚至连基本生存都受到威胁，比如吃、穿、住等基本生活条件处于贫乏状态；而相对贫困一般是指个人或家庭所拥有的资源虽然可以保证其基本生活需求，但其生活状况相对他人而言较差或者是达不到在当地条件下一般生活需求的状态。因此，与绝对贫困更强调物质匮乏相比，相对贫困是对既定同类参照对象而言的相对收入的“贫”和相对能力的“困”[2]，它更多的是强调一种收入稳定性低、缺乏发言权、社会排斥度高等引起的“相对剥夺感”，带有一定程度的主观性、隐蔽性、相对性和长期性等特点。

由于这些差异的存在，此前的“输血式、外延式、被动式扶贫”等带有国家关怀和福利性质的绝对贫困治理方式，在相对贫困治理中并不一定合适，有必要根据其长期性等特点转向常态化治理。相对贫困存在问题的关键是收入相对“贫”和能力相对“困”，需要做的是通过治理长效机制的构建，激发相对贫困群体的内生动力，从而解决相对贫困群体的发展问题。因此，在相对贫困的治理上，有必要在延续财政扶贫及其相关政策的基础上，突出以市场化为导向的金融扶贫相关机制的构建，达到形成“造血式、内生式、主动式扶贫”等相对贫困治理方式的目的。本文认为，这种相对贫困金融治理模式与此前的绝对贫困治理模式相比有以下三个差异性特征：

(一)“政府引导+金融主导”的金融机构主体性

在2020年我国消除绝对贫困之前，所确定的目标是消除低收入所导致的居民由于营养、住所、健康、教育等欠缺从而引起生存受到威胁的生活状态，这是基于生命权的基本生活保障等社会兜底扶贫，往往带有公共物品的性质，政府在整个过程中扮演着关键和核心的角色。金融机构本质上是以盈利为目标的企业，在绝对贫困治理实践中，只负责金融产品和相关金融计划的制定，并不占有主导地位[3]12，即在绝对贫困治理中，政府处于主体性地位。但相对贫困的治理为金融机构走向前台成为扶贫主导地位提供了可能：一是金融机构作为以利润最大化为目标的经济主体，需要从自己的行为里获得相应的回报，扶持相对贫困群体类似“放水养鱼”，对金融机构并非没有好处；二是其作为市场中合格合法的经济主体，有履行一定社会责任的必要。这两者使得金融机构具有参与相对贫困治理的可能并呈现出不同于以往扶贫模式的特征。相对贫困金融治理强调的是金融机构的主体作用，通过充分发挥传统金融模式，创新新兴金融模式(如数字金融、互联网金融等)，创新扶贫金融产品(如小额信贷、集体无抵押贷款、短期融资债券、农业保险、大病保险、经济合作基金等)，向相对贫困地区和人口提供信贷资金和储蓄、证券融资、保险等金融服务支持，和政府一起开启财政与金融扶贫协同机制[4]76，使金融机构直接或间接地参与到扶贫工作中，促进相对贫困地区的可持续性发展，帮助相对贫困群体提升其金融可获得性，增强其自我发展能力。

(二)相对贫困治理的资源配置市场导向性

在绝对贫困问题解决以后，总会有因为完全没有劳动能力而再次掉入贫困陷阱的人群，正常情况下这部分人群占比很小，主要由财政扶贫通过福利性的资金补贴和政府转移等方式，满足其作为一个合法公民应该获得的基本生存权利。而以金融机构为主导的金融扶贫对象是具有劳动能力但是相对较为贫困的人群，是对扶贫对象的发展提供支援，即满足其生产性金融需求，更多的是通过降低相对贫困群体进入金融市场获取金融资源的限制要求，以市场为导向配置资源，强调获取金融资源的成本和付出金融资源应该得到的基本收益，即同时兼顾盈利性与社会性，帮助相对贫困群体从根本上摆脱相对贫困状态。因此，在这种治理模式下，资源配置具备市场导向性，与财政补贴等资源配置方式有显著的差别。

(三)相对贫困治理资金良性循环下的可持续性

在以解决贫困群体基本生存问题为核心的绝对贫困治理阶段，在党中央的坚强领导下，通过大规模外部扶贫资源(如资金、物质、人力等)的密集投放和精准施策，取得了举世瞩目的巨大成效。但这种从外部介入的政策性帮扶容易导致贫困群体的福利依赖倾向，使其发展动力不足，容易产生负外部性，使得扶贫的可持续性和效果大受影响。以承担相应社会责任为前提、以盈利为目标的金融企业的相对贫困治理主体，在资源配置市场导向性的约束下，只能通过强化内生性激励，重点突破相对贫困群体发展能力不足的瓶颈，将其能力建设作为相对贫困治理的核心，通过自身所拥有的金融资源提升相对贫困人口的生产技术能力、经营能力、合作能力和管理能力。这种情况下，一方面可以激活相对贫困群体内部性生产资源，满足他们的生产性资金需求，改善相对贫困人口的生计资本质量，增强其生计转换能力，稳定提高其基于家庭经营空间的收入水平。另一方面，这些能力的提升可实现相对贫困群体农业外部就业和创业，稳定提高其工资性收入和投资性收入[2]。从整体上看，贫困群体的发展能力提升必将促进收入稳定增长，进而将实现信贷资金循环使用和持续盈利，并促进金融扶贫体系的良性循环和健康发展。

二、相对贫困金融治理的难点

(一)相对贫困的标准确定难

在2020年消除绝对贫困之前，我国分别采用以食物支出和非食物支出分开确定贫困线的恩格尔系数法、以每人每天2 100大卡热量为必要摄入量确定贫困线的马丁法，按“有吃、有穿”基本温饱标准及不愁吃、不愁穿、保障义务教育、保障基本医疗、保障住房(“两不愁三保障”)确定贫困线，形成了以财政扶贫为主、金融扶贫等其他扶贫方式为辅的极具中国特色的全方位脱贫攻坚模式，取得了举世瞩目的成就。由于相对贫困不仅有经济等客观因素存在，还有内心感受(如相对剥夺感)等主观因素的存在，其在实践中表现形式多样，具体情况千差万别，标准很难完全用统一的尺度去度量。因此，到目前为止，国际上还没有形成得到公认的统一的相对贫困标准，但收入指标依然是衡量相对贫困标准最重要的要素。比如欧盟、美国和其他部分经合组织国家所采用的相对贫困线标准依次是社会人均可支配收入中位数的60%、50%和40%。当然，仅仅用经济收入指标来衡量相对贫困，实际上与相对贫困的本质要求是有差距的，多维贫困指数才符合其本质要求。比如2010年联合国开发计划署发布的多维贫困指数，把健康、教育、生活水平等都包含在内，是比较符合相对贫困本质的，但其缺陷是实际操作难度很大。考虑到我国城乡、区域之间的巨大差异，以及相对贫困发展的动态性，相对贫困标准的确定是个难题，但它的确定却是相对贫困良好治理的前提。

(二)由多维贫困所导致的相对贫困人口识别难

相对贫困人口识别难的根本原因在于相对贫困的多维性。事实上，一个家庭相对贫困的影响因素除了主要的经济状况外，还有家庭个人层面的户主特征、家庭层面的人口规模与结构、社会层面的社会关系及户籍制度、政府层面的捐赠等因素对长期多维贫困发生率也有着显著影响。除了这些可以衡量的指标外，甚至还包括由于在各方面处于劣势地位所形成的“被剥夺感”等主观因素。相对贫困隐蔽性强特点的存在，更增加了相对贫困人口的识别难度，比如生活在城市中作为“外来人口”的进城务工人员，数量庞大却又容易游离于当地监管之外，非常容易陷入健康、福利以及社会融入等方面的相对剥夺状态。因此，相对贫困发生率是多因素综合的结果，但在实际衡量并采取治理措施时，又存在难以精准施策的问题。很显然，单一维度下的收入指标在精准识别贫困群体时都存在一定的难度，更何况是多种因素综合作用下的相对贫困人口的识别。

(三)金融扶贫体系的盈利性与公益性有效结合难

金融扶贫体系的金融服务提供主体一般包括：正规金融机构(如政策性银行、商业银行等)，非正规金融机构(如民间借贷机构、小额贷款公司等)，以及处于这两者之间的合作性、公益性金融机构等各类组织。这里面的金融机构有盈利性与公益性的禀赋差异，但面对扶贫对象，这两者很难有效结合：盈利性的金融机构从降低风险角度出发，往往会要求被服务对象提供有效抵押物，这对贫困户而言本身就是矛盾的，因而其难以享受到相应的正规金融服务。有研究表明，农村贫困地区仍有1/3左右的人通过民间借贷来满足自己的金融需求，这从侧面反映出贫困户从正规金融机构获得的金融服务满足不了相应的需求，即存在金融排斥问题[5]。因此，在金融扶贫领域特别是在绝对贫困治理领域，由于机制体制等原因，商业银行、农村信用社、非营利性金融机构等都不同程度地对贫困群体产生金融排斥问题：商业银行等盈利性金融机构参与程度不够深入；农村信用社纷纷改制为盈利性的农商银行，变成与商业银行同样的情形。合作金融机构、非营利性金融机构貌似在金融扶贫方面具有更大的优势，但其发展不容乐观：一是机构因为不盈利影响可持续问题，因而很难作出更大的贡献；二是不盈利的结果使机构难以做大做强，大多呈现出“业务金额小、业务笔数多、客户成员杂”的面貌，监管力量相对不足，也难以形成有效监管，影响扶贫效果。

(四)相对贫困人口经济内卷化现象使得金融减贫效应实现难

解决相对贫困问题，提升相对贫困人口的自我发展能力是根本。在精准扶贫国家基本方略下，我国通过强化外部支持，取得了绝对贫困得以消除的积极成效。但这种外力施加被动脱贫，即非内力支持主动脱贫的模式容易导致负的外部性问题：在摆脱绝对贫困后，致力于同类劳动的一些贫困户在相当长时间内处于自我麻痹状态，尤其一些贫困户满足于暂时吃饱，再加上受自然资源和技术条件等限制，存在“等资金”“等服务”“等指导”的问题，不会主动去发现和探索金融服务价值[5]，其发展动力和志向减弱，又易成为相对贫困群体成员。这种没有发展、没有内生动力支撑的增长模式，会不断自我固化相对贫困群体内卷化路径，难以实现金融减贫效应[6]。

三、相对贫困金融治理长效机制的构建

相对贫困金融治理长效机制构建的要义是以金融的手段，通过市场化的方式，有成本地获得发展资源，从而构成适当压力，引导相对贫困群体树立自力更生的意识，进而激发其内生发展动力，实现内源式增收。毫无疑问，这些意识的培养、动力的形成是长期而缓慢的过程，也将成为缓解相对贫困问题的一大挑战[7]。具体而言，可以从相对贫困金融治理的供给侧、需求端以及保障方面进行精准施策。

(一)强化相对贫困金融治理资源供给机制

1.银行角度：强化相对贫困治理信贷供给机制

银行可以针对相对贫困治理从银行内外两个方面加以创新和改革。首先，从银行内部公司治理的角度看，可以从公司架构、产品设立、公司管理等方面进行创新。在公司架构创新方面，设立专门的相对贫困治理金融服务工作部门，对相对贫困金融治理服务工作进行独立管理、独立核算，独立调配资源。在产品创新方面，要根据相对贫困群体特征，设立贷款额度小、期限短、含有多个还款周期的金融产品，所有产品都根据客户需求来开发。同时产品设计要考虑一个硬性约束条件，即在没有政府相关补贴的前提下，产品的收益可以弥补信贷部的运行成本，实现业务的可持续发展。在管理创新方面，为降低风险，需定期召开有银行专员出席的小组会议，结合现代信息技术，远程监控和检查贷款资金使用情况，协助相对贫困群体申请贷款和还款，并普及现代化的经营管理理念和前沿科技知识，增强贷款人的还款能力。其次，从银行外部合规经营的角度看，第一是需规划并稳步实施相对贫困金融治理服务路径。银行应该在国家扶贫计划的基础上结合自身发展战略，确定需要扶持的相对贫困群体扶持对象、重点产业和关键领域，构建有效的相对贫困金融治理服务路径，提高金融扶贫效率。第二是需构建和完善协同合作机制。银行业机构应加强和各个政府部门之间的横向联系及银行总分支行间的纵向联系，在政策制定、创新发展以及信息共享等方面加强彼此的协调与规划，协同建立健全银行、政府与企业的合作机制。

2.证券角度：提升相对贫困治理资本市场参与机制

证券角度的相对贫困金融治理主要是构建资本市场扶贫模式，发挥资本市场机制作用服务相对贫困金融治理战略。一是进行顶层制度革新。针对相对贫困地区的企业，为其在资本市场发行股票、债券和代办股份转让等方面实行绿色通道政策创新；完善和扩大期货价格保险试点，积极推进农业产品实物期货保险政策的落地；完善对参与相对贫困治理的上市公司政府补贴或政府资源支持政策，鼓励上市企业积极参与相对贫困治理等。通过政策修订(如税收优惠等)鼓励和支持证券、期货、基金行业以及上市公司对相对贫困地区和相对贫困人口实施特殊援助，弥补相对贫困地区资本市场服务的不足。要运用市场化方式引导金融资源配置，让贫困地区经济发展顺应市场规律，发挥市场基础性调节作用[8]。二是参与主体服务模式革新。证券公司在积极响应证券业协会“一司一县”政策的同时，结合自身比较优势及当地相对贫困群体特征，通过承销保荐、并购重组、投资融资、融资顾问、公司债券、IPO等方式，帮助相对贫困地区的企业和产业发展，与此同时强化证券公司的智力扶贫和公益扶贫；期货公司在积极落实好期货业协会提出的“一司一配对”制度的前提下，结合自身专业优势，落实教育、智力、公益等措施来促进经济发展，缓解相对贫困；基金公司充分利用公益基金、产业投资基金等资金池的优势，结合国家相对贫困治理政策，建立相对贫困贷款基金，把相关产品纳入相对贫困贷款基金，把相对贫困人口作为目标客户群体，优化基金运行机制和管理模式，保证贷款基金规范持续运行。

3.保险角度：优化相对贫困治理保险机制

保险行业的参与能更大程度地降低相对贫困群体以及相对贫困治理参与方的风险敞口。在相对贫困群体的保护上，可以在保险制度上进行改革：在国家层面探索现有金融保险资源的整合，加大社会养老保险、医疗保险的覆盖范围，缩小城乡居民保险差距，降低农村居民的相对剥夺感。同时，逐步减轻相对贫困人口的缴费负担，逐步提高相对贫困人口的保障水平[9]。在相对贫困治理参与方的保护上，可以健全和完善相应机制和制度：一是完善风险分担保障机制，降低相对贫困治理参与机构的风险预期。以保险相对贫困治理为重点，引导保险业嵌入金融产业相对贫困治理，构建防止返贫保险机制、小额信贷保证保险机制等，探索财政支持的相对贫困治理产业保险大灾风险分流机制。二是探索建立相对贫困治理风险补偿基金，提升金融机构参与治理的力度。将直接的财政相对贫困治理变为财政风险补偿基金，以及在现有国有保险公司内建立具备保单职能的风险补偿资金池，用于核销金融支持相对贫困治理的风险溢价[10]。三是完善小额信贷担保制度，为降低相对贫困小额信贷风险保驾护航。通过小额信贷获取金融资源将是相对贫困治理中的重头戏，应整合省、县级担保机构，借助社会担保力量，积极推进相对贫困村村级担保机构建设，促进担保主体多元化。引入缴费低、运作成本低、因地制宜的保险产品，将政策性保险和相对贫困小额信贷保险挂钩，以贡献大小分配盈利政策性保险市场份额，提高参与相对贫困治理保险公司的承保积极性[11]。

4.民间金融角度：提升相对贫困治理非正规金融助力机制

我国民间金融历史悠久，覆盖面广，具有规模小、风险大、隐蔽性强、稳定性差等特点，长期游离于政府监管之外。随着我国经济的快速发展，作为生产要素的资本变得越来越稀缺，市场上资金供求矛盾日益突出，国家采取了一系列措施使民间金融从地下走上地上，比如“7+4”民间金融机构。自从对民间金融实施阳光化政策以来，民间金融在服务“三农”、参与中小微经济主体融资等过程中发挥的作用日益凸显，为金融消费者提供了有效的金融服务，为普惠金融发展作出了重要贡献，已成为我国现代金融体系的重要补充，可以为相对贫困治理作出更大的贡献。一是改善民间金融参与相对贫困治理的外部整体经营环境。加大宣传力度，正确认识民间金融，建立健全法制，给予民间金融应有的地位和尊重，合理引导民间金融参与相对贫困治理。充分利用国家政策，做好顶层设计，对扎实支农支小的民间金融予以政策支持。降低市场壁垒和合理引导，继续推进“阳光政策”，将更多的民间金融业态纳入法治轨道，鼓励和支持合法的民间金融活动。进一步加大对民间金融机构的政策扶持力度，可根据金融贡献度，试点将财政性资金存放在民间金融机构，对尚处在成长期的民间金融机构给予一定的财税优惠政策。二是鼓励涉农金融服务产品及相关制度创新，提升相对贫困治理金融的服务渠道。探索农村产权抵押制度，拓展扶持现代农业发展的金融支持模式，大力发展小额信贷和微型金融服务，进一步探索农房、土地承包经营权抵押贷款。三是完善民间金融标准，强化相对贫困金融治理供给能力。组织民间金融标准化技术相关标准的制修订工作，制修订标准的主要专业领域为民间金融,具体包括小额贷款、融资担保、典当、商业保理、融资租赁、社会众筹等民间金融行业以及民间金融产业园区管理等方面。中央政府要进一步规范民间金融，为了让地方政府能更好地监督民间金融的各项活动，需要建立一个开放且有序的民间资本平台，通过平台的有序运作来减少民间金融活动过程中可能存在的风险，并充分使用好民间资本，为农村获取更多的资金来源，促进经济社会的发展，使民间资本成为有效缓解相对贫困的重要手段。

(二)形成满足相对贫困金融治理的多元需求机制

1.以金融支持企业和产业良性互动满足造血式发展需求的“带贫”机制

企业是规模化组织投入要素、开展生产的核心，也是形成有活力的产业链中关键的节点，企业和产业的良性发展互为因果、相互制约。金融机构按市场化原则，通过向企业提供信贷、股权融资、保险等金融支持，使有限的金融资源得到充分利用，最大化金融资源使用效率，进而促进企业走向产业化经营，因此能更大程度地增加就业岗位，并带动提高企业周边相对贫困群体的收入水平[12]。要构建“金融机构+平台企业+特色产业+相对贫困人口”的利益联结机制，“金融机构+平台企业+生产基地+相对贫困人口”的互助发展机制，以及“金融机构+平台企业+产业项目+相对贫困村”的点对点帮扶机制，选优、做大、做强龙头企业和主导产业，将金融信贷资金特别是小额信贷资金投向由单一种养业向“农业生产+农产品加工+农家乐旅游+农产品销售”的完整产业链转变。要利用平台因地制宜推进特色产业、生态旅游、农业科技等产业的发展，以产业带动就业、吸纳就业人口等辐射方式，带动当地相对贫困人口的收入提升。

2.以“智志双扶”为核心满足人力资本提升需求的“动力”机制

激发相对贫困人口的内生动力，让他们有自食其力的能力，是相对贫困治理长效机制构建的根本要求，因此，人力资本的提升就显得极为重要。在脱贫攻坚中实施的“志智双扶”策略，在相对贫困治理中需要提到更高的高度。要通过金融资源的引导，把社会的注意力往人力资本培育方面集中，通过教育培育、文化引导、榜样引领，将相对贫困地区所在地先进的特色文化与内源发展相结合，培育相对贫困人口的自我发展意识，提升人才资本存量，使其彻底摆脱物质贫困和精神贫困。

(三)强化政策引领，完善相对贫困金融治理的保障机制

1.发挥财政支持兜底作用，提升财政金融联动互补效应

财政的支持和兜底、金融的压力推动，两者的结合是解决相对贫困的一把利器。绝对贫困治理通过财政拨款解决贫困群体的基本生存问题，带有一定程度的福利性质，从某种意义上讲，是政府的职责所在。财政的支持和兜底不仅体现了浓厚的人文关怀，也体现了社会主义制度的显著优势[13]。在相对贫困治理阶段，财政的支持和兜底依然重要，主要是面向丧失劳动能力的相对贫困群体。而对于有劳动能力的相对贫困人口而言，提升其自我发展能力才是根本，需要强化金融治理效果，达到增强财政金融联动互补效应。我国老龄化程度不断加剧、“三孩”政策实施导致的家庭抚养比升高等一系列社会现象，都对社会公共服务提出了更高要求，需要改善公共品供给和提高服务质量，完善和优化相对贫困人口的低保、医疗、养老、教育等保障制度[2]。在财政金融联动方面，笔者认为：一要完善参与相对贫困治理的金融企业减税补贴等方案。对参与相对贫困治理的金融机构，依据其贡献，划分减税等级，进一步激发金融机构参与相对贫困治理的积极性。二要加强金融机构参与相对贫困治理制度建设。从指导性、约束性、激励性、规范性等角度健全金融机构参与相对贫困治理制度，对参与主体的监管制度、合作机制、问责机制等作出具体规范，让金融机构在明确的指引下参与相对贫困治理。

2.注重相对贫困金融治理的支撑体系构建，保障各项金融举措落实到位

支撑体系对实现相对贫困金融治理的效果起关键作用。一要健全相对贫困金融治理的政策体系。以激励金融机构积极参与相对贫困治理为原则建立政策体系，推动政府、金融机构、企业、相对贫困群体等各方形成相对贫困治理合力。二是完善相对贫困金融治理的信用体系。金融机构与相对贫困群体之间是靠信用作为纽带的，需要完善金融与工商、税务、水电等方面的信息共享机制，强化信息采集，建立相对贫困群体信用信息系统，以提高相对贫困地区整体金融道德水平，构建诚实守信的文化氛围[5]。三是推广相对贫困金融治理的教育体系。强化相对贫困群体的金融启蒙和教育，提升其对金融资源在相对贫困治理中的优势和发展潜力的认知。