大学智库治理的三种机制及其效能提升路径

张宏宝

（华南师范大学人文社会科学高等研究院，广州 510631）

大学智库是依托大学本身优势学科、人才和学术资源，主要从事决策研究的科研机构，同时具有显著的人才培养功能。改革开放以来，大学智库为政府的战略决策和重大公共政策文件制定及走向提供了强大的智力支持，在服务国家治理体系中的作用日益凸显。当前，中国大学智库的国际竞争力和影响力较弱。《全球智库报告2020》显示，中国目前拥有1 413家智库机构，数量仅次于美国，位居全球第二，而上榜2020年最佳大学智库的中国智库仅有6家，只有北京大学国际战略研究院（IISS）入围前十。如何培育出一流的大学智库？如何更好地激励大学智库提供高质量的智库产品以应对复杂的政府治理问题？如何增强大学智库在国际中的话语权和影响力？为解决这些问题，就需要对大学智库进行治理，规范、约束、引导大学智库的行为。在近些年的智库建设热潮中，学界对智库治理已有诸多探讨，切入的角度也较为多样。总的而言，现有研究主要从三个方面探讨智库治理的问题：从内部微观角度出发，探讨智库运营管理中存在的问题；从外部宏观市场环境角度分析，探讨智库治理；结合思想市场及智库内部建设，探讨智库治理。在本文中，笔者试图深入剖析及探讨大学智库治理机制及其效能提升路径。

一、大学智库治理的三种机制

在《辞海》中，“机”意为事物的枢要、关键及事物发展的内部原因，“制”则为规定、式样、制度、控制，“机制”指有机体的构造、功能及其相互关系。从社会学内涵上看，机制强调事物的内部各组成部分之间的关系及其效应，描述事物的运转状态和方式，目的是使组织保持良好的运转，以更好地发挥作用。根据机制的内涵，可以观察得出大学智库治理机制的建构和运转机理，需要具备三个方面的前置要素。首先，大学智库治理机制的“构造”必须涉及大学智库治理最本质的“核心部件”，①竺乾威：《国家治理的三种机制及挑战》，《中共福建省委党校（福建行政学院）学报》2020年第3期。在大学智库治理活动的各个方面均有体现。其次，不同机制之间须有一种逻辑关系，即大学智库所借助运行的机制相互依存和相互支撑。最后，这些机制依靠多种方式、方法起作用，其互动程度影响着大学智库治理的成效。基于上述思路，本文认为大学智库治理机制可以由组织机制、制度机制和价值机制三部分构成。这三者在大学智库的治理过程中缺一不可，三种机制的健全与否影响治理成效。通过大学智库的具体治理活动可以看到三种机制在背后发挥的作用，三者之间形成了一个不可分割的整体。而组织、制度和价值机制就对应了大学智库治理所要回应的三个最为根本的问题：谁来治理？用什么方式来治理？治理产出的效率和效益如何？

组织机制主要指大学智库的组织管理系统，包括大学智库的组织架构和组织管理。政府对大学智库政策研究的需求日趋迫切。大学智库想要具有政策决策咨询影响力，必须建立科学稳定且行之有效的组织机制。大学智库大多属于非营利组织，科学合理的组织架构能较大程度提升大学智库的运行效率，而组织管理通过建立组织结构、规定职务来明确权责关系，便于组织成员相互协作，从而有效实现组织目标。有学者按大学与智库的从属关系划分，认为目前的大学智库可分为四种类型：一是校管智库，顾名思义，此类大学智库直属于学校，由学校领导直接管理；二是院（系）管研究所，隶属于学校的二级学院（系），根据学院（系）发展的需要进行设置，例如，作为公共政策研究咨询机构，清华大学国情研究院的教学和研究生管理依托清华大学公共管理学院，研究工作自主决策；三是校内独立智库，这类智库虽设置在高校内，但不受高校直接领导，而是属于相关部门；四是挂靠研究院所或科研院的智库。各类智库的组织管理体系略有不同，但基本的组织架构皆采用理事会领导下的院长或研究中心主任负责制，以首席专家为核心开展研究工作，大部分智库都成立了学术委员会。

制度机制由正式制度和非正式制度组成。制度经济学认为，制度是约束和规范主体行为的各种规则和约束。经济要有效率，必须有一整套制度，即游戏规则。虽然智库不是企业，但是制度经济学的一些基本原理也可以用到智库中。大学智库要想实现可持续发展，也必须有健全的制度。制度在大学智库治理过程中发挥着以下三个方面的作用：第一，规范体系全面服务于大学智库，始终保障大学智库作为决策思想库和人才库的功能发挥；第二，以提供机会或约束行为的形式，影响大学智库组建行为、内部组织行为和研究人员个体行为的策略；第三，作为一种规则机制，制度为行动者提供系统的、有意义的互动行为参考。②周作宇：《大学治理行动：秩序原理与制度执行》，《清华大学教育研究》2020年第2期。高校智库作为决策咨询制度中的一环，其自身治理结构和制度化程度，影响着高校智库是否可以更有效率地整合不同的资源，以实现应有的社会功能。

价值机制贯穿大学智库建设全过程，并发挥着引领大学智库走向的作用。比如，美国的布鲁金斯学会能够成为一个顶级智库，关键在于它一直坚守三个核心价值：质量、独立性和影响力。在中国全面进入深化改革时代的背景下，大学智库因其深厚的学科优势和智力优势，在中国特色智库顶层设计上被国家高度关注和支持。伯顿·克拉克建构的“三角协调模式”认为，政府、市场与大学存在不可分割的逻辑联系。而中国大学智库的生成主要是遵循政治逻辑，即大学智库的早期特征是主要依附于政府，依赖政府的政策号召和行政指令，缺乏立足自身价值的战略性思维。纵观中国现有的大学智库，其实用主义倾向较为严重，更多的是追求政治价值和市场需求。①汪艳、胡仁东：《高校智库建设现状及对策》，《中国高校科技》2018年第2期。在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，政策研究更多的诉求转向战略性、创新性需求，大学智库治理应从依附逻辑向均衡逻辑转型，打破依附型的治理形态困局，面向未来、探索未知，建构和发展恪守自身传统和学术价值的治理体系。②张宏宝：《“中国模式”新型大学智库治理体系的建构与发展》，《华南师范大学学报（社会科学版）》2015年第6期。作为一种特殊类型的新型智库，大学智库的价值定位及可持续发展等问题，还有待进一步探索。

如果大学智库治理发展改革的重点只关注治理环境、治理制度和治理结构的完善，而忽视治理主体的价值或信念的影响，那么将难以达到改革的理想效果。反之，如果明确了治理主体的价值追求，也并不意味着大学治理的效益就能自动实现，因为对大学智库的治理成效还受制度安排和组织架构的影响，是组织、制度和价值机制三者互动的结果。

二、大学智库治理面临的挑战

如果说大学智库治理的主要机制是由组织机制、制度机制和价值机制构成，那么基于这种架构，对大学智库治理面临的挑战也可以从这三个层面来进行分析。

（一）大学智库治理的组织机制仍不够完善

教育部在印发的《中国特色新型高校智库建设推进计划》中强调，应明确建设目标，明确高校智库的功能定位，建立形式多样、结构合理的高校智库组织形式。国家其他相关政策的出台也有力地推动大学智库建设，许多实体化的大学智库如雨后春笋般拔地而起。但从现实来看，大学智库的组织架构和组织管理机制仍不够完善。首先，就组织模式而言，大学智库主要依靠政府扶持。有学者通过对中国“985工程”院校研究型大学智库的统计分析后发现，通过官学研合作培育起来的新型大学智库占比达到63%，是当前中国大学智库形成的主要模式。由此可以看出，中国大学智库主要依靠行政力量主导，严重缺乏组织独立性。③张新培、赵文华：《中国研究型大学智库的发展现状研究——基于内容分析和专家访谈的调查》，《高校教育管理》2017年第4期。其次，大学智库的组织松散。中国的大学智库主要以所在大学、相应的学院为依托，大多数机构不是独立法人单位，智库机构在组织的运营管理、评价考核、经费申请和使用等方面受制于所在大学的管理规章制度；而这些规章制度主要围绕大学的教学与科研管理制定，与智库属性和要求不完全一致。如何协调好大学属性与智库属性的关系，是所有大学智库都要面对的关键问题。还有一些大学研究机构虽冠以智库之名，实际上却并非实体性的政策研究机构，实体机构趋于形式化。具体而言，这些大学智库多是具有一定名望的教授学者组建的松散型研究组织，基础设施落后，专职的运营管理人员和研究人员数量有限，造成了人员缺位的状况，有时由教学科研人员兼任。简而言之，大学智库的非法人化、非实体化的组织机构性质，与新型智库契合度不高，制约着大学智库的治理，不利于大学智库的政策参与和政策影响力的功能发挥。最后，大学智库的组织管理责权边界不清晰，导致治理机制运行不畅。大学智库的组织管理，涉及政府与大学智库、不同大学智库之间的互动关联，以及大学智库内部治理三个层面。随着近年来的“智库热”，许多大学只管快速建设大学智库，而对建设后的智库如何运作、怎么治理、智库的长期规划发展等问题的思考有限。大学智库管理制度直接影响着学者的研究倾向、时间安排和职业选择，是大学智库建设亟待解决的一个重要问题。

（二）大学智库治理的制度机制不够健全

中国之所以能在短期内建设出数量众多、规模宏大的大学智库，得益于“集中力量办大事”的制度优势。大学智库的规模和基础设施建设具备较好的基础之后，应考虑如何通过制度机制的建设提升其治理运作的效率和水平。

目前，大学智库治理的制度机制还存在一些问题。一是人治为主，制度性规范缺失。内部治理缺乏制度性及科学性是目前中国许多大学智库的普遍问题，呈现出“以人治为主”的典型特征。“权威专家”“学术带头人”等个人影响力往往凌驾于“制度”之上，发挥着决定性作用。一些智库随着领头人离任或退休，或研究兴趣转变，这些冠之以智库的机构也随之名存实亡，“人存政举，人亡政息”成为大学智库发展中遇到的普遍性问题。因此，提升中国大学智库的治理成效，还需要从“个人驱动”走向“制度驱动”。①赵可金：《美国智库运作机制及其对中国智库的借鉴》，《当代世界》2014年第5期。

二是经费管理制度亟须改革。从经费来源上看，大学智库的经费主要依靠政府拨款或是所在大学的经费投入，是一种“依附性”的财务状态，经费管理缺乏自主权。而政府对体制内智库的监管缺少动力，近年来虽然政府相关部门对财政资金的使用效率有所关注，但重点还是聚焦在“不发生重大的贪污腐败案件”，大部分的绩效监管依旧停留在“报表”层面。同时，常态化的监管也面临两难选择：大学智库发展要求要有相对灵活的财务支撑，而监管部门面对“量大面广”财务信息，难以做到“个性化”“专业化”的监管，“一刀切”的财务监管往往会制约智库发展。面对这种两难困局，还没有形成有效的符合智库发展特点的资金流向管理机制。这些制度上的弊端导致了体制内智库的外部治理机制的弱化。

三是传统“单中心”行政主导的制度性壁垒。目前，在中国的大学智库治理过程中，行政主导的治理体制和机制在很大程度上仍然发挥作用。②张宏宝、唐艺芯：《大数据时代高校智库治理转型的行动逻辑与实践进路》，《现代教育论丛》2019年第4期。由于大学智库治理从属于政府和学校行政，没有树立并恪守体现自身问题、政策和政治源流的价值传统，也没有形成能够独立运行的制度化治理体系，因此难以产生世界级的一流智库。强调管理权威，部门之间条块分割，呈现出“请示—批示—部署”的决策路径依赖的形态特征。这种高校智库治理体制在长期发展中虽为稳定行政主导的治理架构和推进高校智库有序发展起到了积极作用，但随着国家治理现代化的转型，其弊端也开始不断凸显，严重阻滞了高校智库治理。如何建构高校智库治理多元共治或多中心治理的权力结构，从而打破传统高校智库“单中心”治理的制度障碍，需要我们进一步思考。③张宏宝：《“中国模式”新型大学智库话语权的建构与发展》，《中国高教研究》2015年第10期。

（三）大学智库治理的价值机制不够明确

任何一项制度改革或是制度创新，要想取得理想的制度效益，除了坚持完善治理结构、优化资源分配等工具理性外，还离不开价值理性提供的精神支持。大学智库依附于政府生存和发展，遵循“政府出题—智库干活—政府采纳”的传递路径，这种模式直奔主题、目标明确，由此滋生了功利化的“获取资源（项目）=发展机遇”的思维模式。虽然一些高水平大学智库正在逐步摆脱这种发展模式，但面对大学智库间日益激烈的竞争，“获取资源（项目）=发展机遇”仍然是大部分大学智库领导者的逻辑思维。人类的生产和商业行为避免不了功利性，但在科学领域，功利性容易导致急功近利和科学作伪行为。一些智库在基础环境条件不具备、上不去还要硬上时，就极易诱发功利主义思潮。①程宏、刘志光：《省思中国智库建设中的知行关系》，《智库理论与实践》2021年第6期。领导者若一味强势追逐外部资源，过于片面追求知识产出的数量以及外在功用，为满足政府需求而揣摩迎合决策者意旨，会导致大学智库“理性失范”，而渐渐遗忘了其理性的本质功能与内在要求。

三、大学智库治理的效能提升在于三种机制的相互联动

大学智库治理的过程是一个组织、制度和价值机制共同发挥作用的过程，对这三个机制的关注和强调不仅不能偏失，也不可偏废。如果着重强调其中某一方面的改善与优化（如大学智库组织结构的完善、制度的供给），则往往难以取得显著成效。大学智库治理过程中的组织、制度和价值三种机制如何良性互动？选择契合的互动路径显得尤为重要。

（一）对组织、制度和价值机制的调整和规范

从社会演化的角度来看，任何治理机制的建构都是短期和局部的均衡，也都是长期演化过程中暂时的停留。初始的治理机制受历史条件局限而存在漏洞，现有的组织、制度和价值都是历史的产物，它们可能适应过去和现在，但不一定适用于未来。大学智库治理面临的未来也是变动的，这就需要组织、制度和价值为适应瞬息万变的未来挑战而适时做出相应的调整和规范，否则就会因缺乏灵活性导致其运行机制变形走样，从而降低大学智库治理的效率。大学智库需要在充分研究的基础上对政府的有关政策议题提出切合实际的政策意见和建议，因此其相应的治理机制必须随着国家发展进步与时俱进。

近些年来，在国家相关政策的引导下，尤其是党的十八大报告提出“健全决策机制和程序，发挥思想库作用”，十八届三中全会提出建设中国特色新型智库成为推进国家治理体系和治理能力现代化的组成部分以来，中国大学“智库热”出现了过热趋势。每当政府或相关部门负责人释放出某种新的政策信号时，大学智库“一哄而上”的“围猎”现象就会异常突出，而不管智库本身在此政策问题上的研究积累和智力积累如何。因此，有学者把中国大学智库的建设现状嘲讽为“有库无智”或是“库多智少”，甚至直接批评大学“智库热”是大学重心的错位和对学生的不负责。如何扭转当前大学智库建设的发展现状，使其一方面能够较好地服务于国家发展需求，另一方面不会因为大学的过度“入世”而弱化其在教书育人上的投入？这需要大学智库在治理过程中对组织、制度和价值机制进行调整和规范，使其进一步明确大学存在的根本乃是教书育人，大学智库本身最大的优势在于有良好的学科支撑和人才支撑，应该建构属于自身独具特色的价值追求，且这种价值追求一定要涵盖大学的育人功能。

（二）提升大学智库治理主体能力

一流大学能够为新型大学智库的形成提供所需的学术资源和智力支持，但能否建成名副其实、影响国家发展建设的大学智库，还需要政府、大学智库治理主体进行积极有效的多向互动。治理主体是指由谁进行治理，一般强调多元主体保持平等协作关系，进而实现共同参与的治理格局。在此主要探讨大学智库治理主体中的大学领导者。

从治理主体角度出发，政府、大学智库本身等多个利益主体在大学智库治理中扮演着关键角色，且各主体间应注重横向层面的协调与合作，而非纵向层面的层级管理，多个利益主体之间协同、合作、交流、互动，合理分工，承担着各自的使命。

治理主体主要来源于大学智库内部和外部。①鄢波、杜军、王许兵：《科技创新智库构建与治理机制研究》，《科技进步与对策》2018年第16期。外部治理主体决定大学智库治理走向，如政府既是建设大学智库的重要推动者，也是其主要服务对象。政府可能在诸多政策制定方面影响大学智库的治理走向，因此，大学智库与政府之间应找到一个政策的平衡点。政府层面可以出台更多的引导性政策，合理促进大学智库之间的良性竞争，从而促进智库产业的发展和成熟，而要避免过多干预大学智库的内部治理。在影响高校智库建设的诸多因素中，智库所在大学是最关键和最直接的因素之一。大部分大学智库是作为大学二级机构的形式存在，其发展水平受到所在大学制度环境的制约和影响非常之深，因此智库母体的治理就非常重要。附属型智库办得好不好，除了自身的治理和管理水平外，更多的是看母体机构的制度安排。②汪桥红、周丽、刘嘉伟：《中国特色新型智库治理体系构建研究》，《学海》2018年第6期。微观大学智库的内部治理，可以借鉴西方智库治理经验，要有不流于形式的实体化组织架构，复合型人才的招揽、配置，拓宽资金渠道，保持相对独立性等。

（三）深化大学智库共同治理的合作共识

现代治理意识要求合作治理，大学智库的发展不能仅依靠单个的治理主体和良好的利益共享规则，还可以有效地引导人们最佳地运用其智慧才识。政府作为大学智库的组织者和建设者，在构建共同治理新合作秩序的大命题下，其角色要发生转变。也就是说，政府已经不仅是制度的供给者，还是共同治理的推动者。这就意味着，作为需求方的政府和作为供给方的大学智库之间应构建一种相对平等的关系。具体而言，政策主体即政府，需要释放自己手中的决策权限，规范好智库之间的竞争关系，以使大学智库平等地参与“政策市场博弈”。因此，政府应避免用简单的行政命令过早干预政策博弈的过程，避免给外界留下中国大学智库只是为政府的政策背书，而不是对于政策的批判性评估的刻板印象。

在明确大学首要职责的基础上，大学理应成为智库建设的支持者、参与智库治理的合作者。从关系增益上看，一个大学智库的建立和发展，需要作为“母体”的大学本身持续地投入和支持。同时，一个大学智库的“做大做强”也会极大地助力大学得到政府、社会的认可，极大地提升大学的影响力，实现大学本身的“增值”。因此，大学需要依靠智库力量来向政府和社会提供决策咨询服务，并以此获得认可和财政等条件支持。与此同时，大学智库的治理依赖于大学内部的复合型资源体系。自始至终，大学智库的“根基”在于大学本身的学科优势，因此大学要注重发挥学科优势支撑大学智库的建设发展。而在如何处理大学与大学智库的关系上，“合作”“互动”“融合”应成为典型的关系特征，从而推动大学与大学智库之间协同发展，实现“双赢”格局。换言之，即重新建立大学与大学智库间协同共进的关系体系，深化共同治理的合作共识，推动大学智库转向大学内部嵌入的协同共治发展之路。