非政府组织在华人权领域活动的依据、作用与反思

2022-03-24 09:04江,罗
关键词:业务主管非政府管理法

周 江,罗 迪

(西南政法大学 国际法学院,重庆 401120)

尊重和保障人权是人类社会发展的意向所归,人权的代际革新展现了人权体系的历史演进[1],对人权进行道德、制度和实有样态的总结反思则是理论积蕴的当然结果。基于人权主体的普遍性与平等性,各个国家都致力于在国内法层面探索人权保护实现的路径与方式[2]。二战以后,国际社会在维护世界和平的需求下,取得了关于尊重和保护人权的普遍共识,人权问题开始真正成为国际社会的关注对象[3]103,国际人权法也正式成为国际法的分支领域[4]。鉴于此,“人权”从国家的内政问题发展为国际的共识问题,人权活动的参与主体也由此发生了相应的变化。但不同国家基于历史、文化、传统的不同,所持人权观念也不尽相同,在人权问题上可能会存在一定的利益冲突。由此,非政府组织这样的非国家行为体便有了参与国际人权活动的空间[5]。

从国际范围来看,非政府组织在国际人权机制的框架下,获得了不同程度的参会权、组织权[3];从客观实践来看,目前在联合国获得咨商地位且以“human rights”为活动内容的非政府组织有2689个(1)NGO Branch Department of Economic and Social Affairs,“civilsociety database”,参见https://esango.un.org/civilsociety/displayAdvancedSearch.do?ngoFlag=$ngoFlag&method=getSearchByParameters,访问日期:2022年8月30日。,这足以体现非政府组织对人权问题的关注度。然而,作为非国家行为体参与国际、国别领域人权事务的非政府组织并非一定就是善的力量,其在单个国家的利益驱动下也会参与国际权力斗争,主要体现为话语霸权下的人权“污名化”、人权政治化下的外交施压以及意识形态渗透后的国安损害。因此,对笼罩着美德想象的非政府组织进行监管是各个国家稳固内部安全的需求(2)非政府组织的美德现象体现在三个方面:一是不受现实政治的拘束,二是自愿性,三是体现善的力量。参见文献[6]。,重点关注人权非政府组织的活动情况则是在探寻人权建设未来路径时确保人权传播空间内外部安全性的要求。

从中国视域来看,系统梳理人权非政府组织在华活动的主要依据、作用研判和监管局限,发现其中存在的监管问题并加以完善,是确保在安全状态下构建和充盈中国人权机制的重要步骤,而结合、利用人权非政府组织的力量来建设和发展中国人权事业则是时代背景下当然的议题走向。

一、非政府组织人权领域活动的主要合法依据

非政府组织在诸如人权保护、环境保护和卫生安全等众多领域的具体活动应当在主体地位和行为权利这两个层面拥有相应的依据支撑。从概念定义来看,联合国经济及社会理事会(以下简称联合国经社理事会)第1996/31号决议(3)“依本办法规定,凡非经任何政府实体或政府间协议建立的这类组织,均应视为非政府组织,包括接受政府当局指定之成员的组织在内,但此种成员须不妨碍该组织自由表达意见。”参见文献[7]。表明,在国家、区域和国际层面皆可成立非政府组织。申言之,非政府组织可以在非国际层面进行活动。人权非政府组织以人权为主要活动内容,是“独立于政府和政治团体,通过各种方式在国际和国内层面上促进和保护人权的独立组织”[8]。因此,对人权非政府组织活动的合法性审查即应从国际法和国内法两个维度展开,并以此为基础进一步分析非政府组织在华人权领域活动的主要依据。

(一)国际法视域下参与人权事务的依据

在国际法维度上,人权非政府组织的活动合法性应当以联合国人权法体系为衡量标尺。该体系以《联合国宪章》和《世界人权宣言》为基础,围绕公民、文化、经济、政治和社会等一系列基本权利展开规定[9],截至目前,交存至联合国秘书长的人权多边公约共有16项[10],而区域性、双边性条约的数量则更加庞大。在该人权法体系内,直接提及“非政府组织”的是《联合国宪章》,其中第71条(4)《联合国宪章》第71条:“经济及社会理事会得采取适当办法,俾与各种非政府组织会商有关于本理事会职权范围内之事件。此项办法得与国际组织商定之,并于适当情形下,经与关系联合国会员国会商后,得与该国国内组织商定之。”是非政府组织参与联合国体系活动的法理基础,也是其能够获得咨商地位的制度规范。尽管其他国际人权公约并未直接就非政府组织的主体地位和行为权利做出安排,但非政府组织与人权公约项下成立的人权条约机构间的制度联系能够间接说明其参与国际人权事务的合法性,诸如出席人权条约机构会议、为保密调查提供信息等。

(二)国内法视域下参与国家活动的依据

在国内法维度上,人权非政府组织的合法性审查应当同时启用内部和外部视角。从内部合法性审查来看,人权非政府组织应当符合成立规范。具体来说,在国际层面建立的人权非政府组织,其成员来自不同的国家,所关注的利益也超出了国家层面,但它们的法律地位和权利一般还是由成员国决定,如果没有成员国,则由总部或其他有组织活动所在地的国家的法律决定。在国家层面建立的但具有国际性视角和任务的人权非政府组织,一般也要适用其建立国的法律。从外部合法性审查来看,人权非政府组织应当满足准入规范。这是因为各国对于在其本国境内活动的非政府组织都有现实的监管需求,这种需求直接反映在从准入到退出的规范设计中。当然,人权非政府组织在主权国家开展人权活动时,应当以国际法所确认的国家主权原则为行动底线,尊重相关国家的主权、领土完整和国家统一[11]。鉴于此,人权非政府组织在国际法与国内法上都具备开展人权活动的合法依据,且其具体行为也有相应的指引规范和评价机制。但是,对人权非政府组织在特定国家开展活动的规制分析,还应当在具体的应用场景下结合相关法律制度进行。

(三)在华人权领域活动的主要依据分析

目前,我国并未就人权非政府组织进行专项立法,而是将其作为非政府组织的子概念加以调整,且在中国法律语境下,其被称为“境外非政府组织”。在目前的相关立法中,《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》(5)由全国人民代表大会常务委员会于2016年4月28日发布,自2017年1月1日起施行。后于2017年11月4日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议决定,通过对《管理法》做出修改,自2017年11月5日起施行。(以下简称《管理法》)效力位阶最高,规制内容最广,是管理境外非政府组织的主要法律依据。从规制对象来看,《管理法》适用于在中国境内实际开展活动并具备境外合法成立、非政府性和非营利性三大特征的社会组织。

从活动领域来看,《管理法》适用于经济、教育、文化、卫生、体育与环保六大领域,以及济困、救灾两大方面。可以看出,“人权”并未以专有标识的形式在该法中得到明确规定,而是在《境外非政府组织在中国境内活动领域和项目目录 业务主管单位名录(2019)》[12](以下简称《名录(2019)》)中以社会救助、社会福利、性别平等和妇女发展等子领域的形式得以体现。换言之,非政府组织促进在华人权领域发展的活动表现形式主要有两种:一是通过济困、保护环境、保障生命健康和受教育权等方式来实现对人权的维护;二是通过维护特定群体,诸如妇女、儿童和残障人士等的权益来实现对人权的关注。

从活动方式来看,《管理法》规定了两种合法方式:一是通过设立代表机构在登记的业务范围和地域内活动;二是在未设立代表机构时采取提前备案的临时活动方式。但是,境外非政府组织在华活动要具备合法性,还需遵循一项义务性规范和三项禁止性规范。前者是对中国法律的遵守,后者是对损害国家主权和利益、社会公益和私人合法权益以及从事或资助营利性、政治性和宗教性活动的禁止。因此,只有在具备主体要素的情况下,满足活动领域、活动方式和活动边界的专有规定,境外非政府组织在华活动的合法性才得以完整周全。

二、非政府组织在华人权领域活动的现状剖析

客观来说,非政府组织在国际人权的发展历程中发挥了较为重要的作用,对于特定区域、国家的人权关注系属其人权活动的自然延伸,帮助特定国家改善人权状况也是其核心宗旨之一。改革开放以来,非政府组织陆续进入中国开展各项活动,随着人权问题重要性的凸显,其在华人权领域的活动也日趋活跃。然而,非政府组织在华人权领域的活动究竟起到了何种作用?围绕非政府组织在华人权领域活动的实践情况和实际效果进行研究,是回答以上问题的最佳路径。与此同时,以此作为研究样本能够为揭示非政府组织在华人权领域的隐含问题构筑坚实的实践基础。

(一)非政府组织在华人权领域活动的实践情况

在《管理法》的要求下,在中国境内开展活动的境外非政府组织需要进行备案登记。截至目前,在华设立代表机构的登记数为665个,临时活动的备案数也达到了4463件,其中,业务范围涵盖人权领域的境外非政府组织有138个。(6)境外非政府组织办事服务平台信息公开,“机构公示”,参见https://ngo.mps.gov.cn/ngo/portal/toInfogs.do,访问日期:2022年8月30日。从机构公示的业务内容来看,在华开展人权活动的境外非政府组织在教育领域活跃度最高,受教育权的落实和保障是其关注的重点,主要表现方式为培训、济困和资助。其中,受关注度最高的特定群体是儿童,无论是代表机构的业务范围还是临时活动的报备内容,大多数与儿童的教育资助、留守帮扶和疾病救治相关。(7)境外非政府组织办事服务平台信息公开,“临时活动公示”,参见https://ngo.mps.gov.cn/ngo/portal/toInfogs.do,访问日期:2022年8月30日。

然而,在《管理法》语境下,需要进行登记备案的是以定期方式开展的业务范围内指涉的具体活动(如国际助残联盟旨在为国内残疾人康复和社区融合、权益保障和融合发展提供助益)或与中方合作单位开展特定项目的境外非政府组织(如莫氏家族基金会有限公司与陕西妇源汇性别发展中心合作开展的“赋能社会组织为妇女儿童提供一站式服务”的系列活动)。简言之,这类活动大多数对华起到了利好作用。而境外非政府组织的活动并不局限于《管理法》所称的“活动”,除了资助以外,其还可以通过主动搜集资料、发布报告、发表公众声明以及舆论动员等方式帮助人权遭受侵害的受害者,并向联合国人权机构提交人权报告。在此情况下,只要是活动领域涵盖“中国”的非政府组织均可针对中国进行人权调研。根据联合国经社理事会非政府组织分部的统计结果,以“中国”为活动领域的人权非政府组织有1555个。从活动地域来看,国际性非政府组织有1298个,区域性(亚洲)非政府组织有76个(8)NGO Branch Department of Economic and Social Affairs,“civilsociety database”,参见https://esango.un.org/civilsociety/displayAdvancedSearch.do?ngoFlag=$ngoFlag&method=getSearchByParameters,访问日期:2022年8月30日。,国家性(中国)非政府组织有181个(9)NGO Branch Department of Economic and Social Affairs,“civilsociety database”,参见https://esango.un.org/civilsociety/displayConsultativeStatusSearch.do,访问日期:2022年8月30日。。以人权观察为例,其并未在境外非政府组织办事平台登记备案,而主要通过发布人权报告的方式评论中国的人权状况,诸如新疆、香港和西藏等地区问题以及言论自由、宗教自由等特定问题[13]。因此,此类脱离《管理法》备案监管模式的境外非政府组织同样会在中国人权领域积极活动,以实现其所谓的目标和宗旨。

(二)非政府组织在华人权领域活动的效果分析

1.非政府组织在华人权领域活动的正向效果

多格波利认为,人权非政府组织在人权活动中的角色作用是促进人权知识传播,识别人权保护中存在的问题,寻求法律和事实上的改变来促进人权保护[14]。而事实上,境外非政府组织在华人权领域的活动也确实给中国人权事业建设及发展带来了有益经验和积极影响。

一方面,境外非政府组织对经济、社会和文化权利的保障起到了促进作用。以经济权利为例,境外非政府组织重点关注弱势群体的就业机会和农村居民的生活质量。就前者而言,国际计划联合政府部门、职业教育和培训机构等多方力量,为中国弱势流动青年尤其是青年女性提供就业支持。在国际计划中国区官网的报告中,其于2016年至2019年期间,共计为944名流动青年(含885名女性)开展了职业、生活技能培训和就业前准备培训,其中,813名毕业生已获得满意的就业岗位[15]。而就后者而言,嘉里集团郭氏基金会在基层建立示范点与合作社,通过提高农民职业素养,推动农村产业升级。目前其已在全国12个农村实践基地培养了437名示范户,发展了29种主导产业,其中65名示范户成为合作社的骨干[16],有效提升了农民生产生活的质量。

另一方面,非政府组织对特定群体权益的保障起到了助益作用,这主要体现为关注妇女、儿童和残疾人的发展与保护。以妇女权益保障问题为例,境外非政府组织在华活动的重点内容是反对家庭暴力、防治职业性骚扰和女性经济赋权,力图提高性别平等议题在华的反响度,从而保障女性平等发展。例如,亚洲基金会和中国独立咨询机构商道纵横在2016年至2017年合作开展了“家庭暴力对中国工作场所的影响”这一调研项目[17],并完成了调研报告[18]。该研究揭示了家庭暴力的影响会延伸至工作场所,从而给受害人同事和企业带来负面影响。借助该类研究,亚洲基金会希望能唤醒企业主动担负反对家庭暴力的社会责任。为支持《中华人民共和国反对家庭暴力法》的落地,亚洲基金会还秉承以受害人为中心的原则,推动政府、社会组织和私营部门的多方合作,为家暴受害者提供支持[19]。

2.非政府组织在华人权领域活动的负面效果

尽管在理论上非政府组织应当具备独立性,即按照自身追求的目标和宗旨活动,但仍然有不少非政府组织在境外反华势力的授意下,在国内搜集相关人权信息,辅之以特定的渲染语言,为特定的政治目的服务,从而对中国造成了切实的消极影响。

一方面,在国内制造矛盾,损害国家安全。非政府组织通过培训人员、资助项目等方式参与国内热点和敏感事件,再挑选设计具有倾向性、暗示性的词条和观点以蓄意激化原本并不严重的矛盾,从而制造群体事件。例如2017年,一起危害国家安全的案件被国安机关和公安机关联合侦破,以“中国维权紧急救援组”为名的非法组织被成功取缔。该组织未履行国内任何注册备案程序,其资金来源与活动状况也完全脱离正常监管。事实上,该组织长期接受境外资金支持,在我国境内建立了10多个“法律援助站”,资助和培训无照“律师”、少数访民,利用他们搜集国内各类负面情况,再歪曲、扩大甚至杜撰,由此煽动民众情绪,危害国家安全。值得关注的是,某外国非政府组织的项目书内曾提及该组织每年发起不少于96起针对中国政府的诉讼[20],以实现其特定的政治目的。

另一方面,在国际传播谬闻,抹黑国家形象。由于体制和价值观的巨大差异,各大非政府组织历来紧盯中国的人权发展,每次中国有较大的政策法律变动,都可能招致无数批判。然而耐人寻味的是,虽然批判中国人权问题的非政府组织数量较多,但核心观点却非常少,关注焦点也尤为集中。一是聚焦于新闻媒体自由、网络审查制度以及个体的反动分裂分子来批判中国在言论自由和表达自由上的具体做法。二是由影响力较大的人权观察、自由之家、大赦国际等非政府组织在香港、新疆和西藏等地区人权问题上大做文章,以此制造热门话题和国际舆论。三是围绕劳工权益、性少数群体(LGBT)权益、妇女权益和法治建设等具体问题来质疑中国理念发展和法律保护的现状。以人权观察为例,其针对中国设置了单独版面,定期发布经由其组合、加工才得以形成的人权报告。其针对香港、西藏、新疆地区问题和女性职场、生育自由等具体议题发表不实评论(10)人权观察在中国版面上发表题为《中国:西藏儿童被剥夺母语课程》《你请产假就换人》《断根断代》等极具煽动性、歪曲性的专题文章,参见https://www.hrw.org/zh-hans/asia/china-and-tibet,访问日期:2022年8月30日。,意图扭曲中国人权建设的现状和抹黑中国的国际形象,进而影响中国特色人权的传播。

从境外非政府组织在华人权领域活动的实践状况和取得效果来看,其并不会按照预期的固定模式进行活动,而是会基于中国的特有情况和各组织的自有利益发生相应的变化。总的来说,非政府组织在华人权领域的活动主要有三个特点:一是特定领域的具象化,即其活动范围并不是抽象笼统的“人权”,而是在经济、社会和文化项下的细分领域;二是活动方式的多样化,即不仅包括《管理法》规定的境内定期活动和临时活动,还包括借助信息技术开展的跨国行动,如通过网络搜集目标国家的相关人权信息,再通过加工处理形成相应的人权报告;三是人权理念的软渗透,即非政府组织在进行国家活动时,会通过道义和规范等非强制性方式对外输出人权话语以影响其人权观念的发展过程[21]。

三、非政府组织在华人权领域活动的规制反思

如前所述,尽管境外非政府组织在华人权领域的具体活动表现出一定的正向作用,但同时也存在一定的负面影响和潜在的风险关口,即借助非国家行为体在人权领域活动的合法外衣,干扰中国人权建设的进程与对国家安全的维护。因此,对在华活动的人权非政府组织的监管确有必要,而中国也已通过立法对其进行了制度层面的回应。立法在为境外非政府组织在华活动提供法律依据的同时,也在一定程度上维护了国家安全,推动了人权事业的进步并彰显了中国法治的发展。但从法律规定和实践向度来看,对境外非政府组织在华人权领域的监管,在主体和机制上还存在一定的不足,对其予以系统梳理与分析是最大化功用、最小化风险的当然之径,也能帮助中国更好地把握非政府组织在人权领域中跨越国界的活动和中国自生人权议题的发展走向。

(一)非政府组织在华人权领域活动的监管局限

1.监管主体中职权认识的笼统性

在人权问题复杂性与特殊性的特征要求下,对在此领域内活动的境外非政府组织进行全面、多域的监管是实现安全与服务并行的前提。根据《管理法》第39条、第43条和第44条的规定,实施监督管理职能的主体是登记管理机关(公安机关),以及负责国安、海关、税务等具体领域的有关部门和业务主管单位。在存在三重主体的监管体系内,正确认识并准确对应各自的职权是确保监管效能的关键,而权力协调矛盾突出表现在登记管理机关与业务主管单位之间[22]。《管理法》存在的主要问题是对登记管理机关的职权认识不够清晰,由此产生了业务主管单位模糊对标和监管协调效能降低的问题。

从模糊对标的问题来看,由《管理法》第12条可知,业务主管单位是境外非政府组织在华设立代表机构的前置审查主体。对于境外非政府组织而言,获得业务主管单位的同意是其向登记管理机关提交申请的前提。因此,其入华进行人权活动的关键在于找准相应的业务主管单位。人权以人的尊严为基[2]2,是生而为人者所固有的权利[23]。《世界人权宣言》规定,人权包括生命、自由、人身安全、平等、教育、工作和休息等具体权利。与经济、环保、科技等领域不同,人权天然覆盖了涉及维护人之尊严的多个实际领域,具有一定的多元性和复杂性。在此情况下,联合国经社理事会非政府组织分部在“专业领域”处设有“人权”这一明确标识。我国公安部公布的《名录(2019)》没有针对“人权”进行专项规定,而是大致划分了“经济、教育、科技、文化、卫生、体育、环保、济困救灾和其他”九个活动领域,并细分了子领域和主要项目,试图将与人权相关的问题划拨至九大领域的范围内。但在实践中,由于境外非政府组织需要获得“同意”,对标业务主管单位的责任即是其应当承担的,那么找到一个能够“同意”其设立代表处的单位的重要性就超越了设立后该单位对其进行的业务指导和监管。以关注济贫扶困、性别平等和保障妇女儿童福祉等问题的乐施会(北京)代表处为例,其业务主管单位是负责开展中外民间友好交往、建立交流机制和搭建合作平台以推动国际合作的中国人民对外友好协会[24],而后者在专业领域的把握度明显不够。

从监管协调的角度来看,业务主管单位具备形式审查和对专有领域进行指导、监管的双重作用。然而前置资格审查的重要性,让《管理法》中本就着墨较少的业务指导和行为监管功能变得更加模糊,进而出现了实践中业务主管单位模糊对标、业务不专的问题。在此情况下,业务主管单位只能在财务、人员范围内对其年度活动和工作报告进行统一监管,在具体活动内容的范围内对其进行形式监管。这种模糊对标放大了前种职权,同时也忽视了后一职权,从而影响了其与登记管理机关监管效能的合理分配。从《管理法》来看,登记管理机关负责终局审查、日常监管与调查处罚,业务主管单位除形式审查和业务指导外,也需要在日常监管中协助登记管理机关。即业务主管单位的设置应当在境外非政府组织的专有领域内发挥应有的作用,其需要分担日常监管活动的压力,为组织活动进行境内法律指引与规范,是实现监管中安全与服务相兼容的纽带。在《管理法》对业务主管单位职权的规定不够细致明确的情况下,即会造成前述问题,如此一来,登记管理机关终局审查的压力便会提升,整体的监管效能也无法得到累增,从而妨碍对其在华人权领域活动的实际效果做出完整安全的评估。

2.监管机制中环节覆盖的单一性

鉴于人权事务的特殊性与敏感性,不免有境外非政府组织以软渗透的方式影响国别人权话语及观念的发展。因此,从国家安全的角度出发,对境外非政府组织在华人权领域活动的监管应当呈一体化、全面化。而从目前来看,对境外非政府组织的监管在事前、事后的流程上存在缺漏,在信息公开制度上也仍可补缺。

(1)监管流程一体化存有缺漏。从《管理法》总则部分的实际规范来看,在华人权领域活动的境外非政府组织应当始终保持非政府性和非营利性,并以恪守合法性、促进公益性为准则。其中,对中国国家统一、安全和民族团结,国家利益、社会公益和私人合法权益以及法律的尊重与遵守是其活动的红线。加之此类组织的违法活动往往牵涉资金流动状况和人员组织网络,关系盘根错节、隐秘难探,因此更需要流程完善、衔接恰当的监管系统予以节制。然而,目前在监管流程一体化上的规范仍存缺漏,这主要体现在事前、事后监管环节与日常监管机制的衔接不足。一方面,规定模糊的事前评估机制无法与日常监管形成有效配合;另一方面,时断时续的事后年检状况也无法实现与日常监管的良性循环。

就前者而言,评估作为一种有效的管理工具,具备信息供给、规范引导和识别区分的功能[25],其最终结论可用于风险防范和绩效改善。就人权领域的境外非政府组织而言,其类型繁多、来源复杂、活动多元,引入事前评估机制能够有效提升安全监管的功效。从现有的法律依据来看,《社会组织评估管理办法》未将境外非政府组织囊括其中,而《管理法》也仅在登记管理机关审查其设立申请时,提及可以请专家对组织情况进行评估,然而有关评估的对象、内容和方式等均处于悬虚状态,评估机制的采用也并非必要的事前环节。是故,实践中无法以此来推动对境外非政府组织的背景、活动情况和活动效益的评估,尤其是无法将其界定为“安全”状态,也就不能为后续的监督管理提供助益。

相较于事前机制的空悬,《管理法》对事后年检机制的规定着墨较多,但实施中仍然存在一定的问题。从规范文本来说,年检机制针对境外非政府组织上一年度的工作报告展开,内容包含经审计的财务会计报告、开展活动的情况以及人员和机构变动的情况等。但从境外非政府组织办事服务平台公示的信息来看,年度检查是否开展似乎取决于境外非政府组织是否在当年进行了年度安排。在监管实践中,效率价值略胜于安全价值,此种被动的审查方式导致许多非政府组织的年检状况并非自设立之年起即从未间断(11)如乐施会(香港)广东办事处的年检结果显示,自其2017年设立以来,年检结果2017年、2019年、2020年、2021年为合格,但2018年的情况则处于空白状态。施永青基金(香港)北京代表处于2017年设立以来,年检结果显示2017年、2018年、2020年为合格,但2019年、2021年的情况则处于空白状态。,空白年份的组织状况也在事实上脱离了事后监管的追踪。如此一来,不主动报备的境外非政府组织的状态更是处于未知状态,不利于对其进行常态化、动态化监管。

(2)信息公开制度化尚未落实。如果说,三重主体基于各自职权对非政府组织在华人权领域的活动监管属于公权力的介入表征,那么信息公开制度则是多元社会治理主体参与监管的有效入口。鉴于人权非政府组织活动的繁杂性和隐秘性,建立公众参与的社会化监管机制有利于实现监管的立体化。西方人权观念的软渗透需有相当的传播介质,而不甚明理、有所私图的人员是其重点侵蚀、腐化和传导的对象。因此,信息公开制度既是公众主动参与监督的端口,也是公众获取信息防御的支撑。假设诸如“中国维权紧急援助组”借用法律援助站的名义引导、资助人员搜集信息以损害国家安全的事件能够得到集中公示,境外非政府组织的其他违法行为也能得到及时披露,则公众的防范之心和对相关事务的监督意愿就会得到有效增强。

很显然,在《管理法》框架内,境外非政府组织应予公示的年度报告在形式和内容上得到了相应的规定,且其代表机构应当将年度报告在登记管理机关统一的网站上向社会公开。但这一要求却并未落到实处,境外非政府组织通常只在其官网上发布具有宣传作用的工作报告,而登记管理机关的服务平台也仅针对境外非政府组织的年度登记情况公示数据统计报告[26],《管理法》所要求的能够体现境外非政府组织资金使用、活动开展和人员变动等情况的年度报告并未得到公开。同时,登记管理机关也未实现对境外非政府组织监管情况的透明化处理,这主要体现为对存在非法获取国家秘密行为,从事或资助政治、宗教活动等危害国家安全的组织信息披露不足,“不受欢迎的名单”也未能在统一平台上得以展现。如此,不仅无法引起社会公众对相关情况的注意和警醒,信息公开制度的功用也无法发挥。

(二)非政府组织在华人权领域活动的规制完善

1.国家安全视域下监管理念的重塑

从比较法的视域来看,各国都会针对境外非政府组织在其领域内的活动采取相应的规制措施,只是所持态度和限制程度会有所不同。俄罗斯维护国家安全的效果较为明显,对境外非政府组织采取严厉打击的态度(12)俄罗斯针对外部势力利用非政府组织从事对俄渗透和颠覆活动的情况出台了《从事外国代理活动的非商业组织的联邦法律修正案》,通过严格界定“外国代理人”适用范围、从严限制“外国代理人”生存和活动空间以加强监管力度,同时辅以《不受欢迎组织法》,进一步加强对外国和国际非政府组织的监管,参见文献[27]。,而美国对此的立法较少,管控也较松(13)在美国相关的法律框架下,外国非政府组织可通过提交简单的表格,作为非营利实体而在美国注册,其接受外国资金的情况也未被施以额外的限制或约束,参见文献[28]。。与前两者都不同的是,《管理法》强调境外非政府组织的外生动力,也就是对有益于中国人权事业发展的活动持鼓励欢迎的态度,并且尝试用办事指南、流程方案提升其在华具体活动的便利度。通览《管理法》总则、监督管理和法律责任的规范内容,其也并未怠于对境外非政府组织的安全审查。虽然“安全”与“发展”是《管理法》价值取向的体现,但基于总体国家安全观的思想纵横、人权话语体系的重要地位以及非政府组织在华人权领域活动的实际风险,应当始终将“在安全的情况下讲发展,在监管的范畴内提服务”作为《管理法》的理念指引。国家安全是安邦定国的重要基石,总体国家安全观的提出是应对内外复杂因素和国际形势变化的关键。无论是“中国维权紧急援助组”侵蚀事件,还是香港“修例”风波,境外非政府组织在其中都充当着“投资者”、“策划人”和“培训师”的角色。因此,在国家安全价值理念的引导下,需要重新思考非政府组织人权软渗透的现实问题,并不断完善对境外非政府组织的具体规制,由此实现在法治体系建设背景下对境外非政府组织在华人权领域的安全监管。

2.监管理念重塑后具体规则的补正

在充分考虑境外非政府组织在人权领域活动的特殊性和总体国家安全观的重要性的情况下,对《管理法》的部分规定进行完善,对配套文件的相关内容进行补齐,能够有效提升对人权非政府组织的监管效能,进而在促进交流合作的同时,实现对国家安全的保障和人权发展的促进。

(1)提升监管主体的职权对应性。境外非政府组织在华人权领域活动的监管包含从主体、客体到内容等多层次的规制审查,其中存在的主要问题是监管主体职权对应的笼统性,因此解决这一问题成为合理分配监管效能的前提,具体步骤是厘清业务主管单位与登记管理机关这两重主体的职权划分。

一方面,正确解读业务主管单位的职责功能。单从《管理法》的文本规定来说,其对业务主管单位和登记管理机关的各自职权进行了简要的划分,同时结合境外非政府组织的活动规范来看,这两重主体在监管事项上必然会有所交叠。正确解读业务主管单位的职责功能是强化沟通交流与协同行动、破解双重管理体制困局的前提。从规定内容来看,业务主管单位共有三大职权:一是在登记管理机关启动审查前负责出具意见;二是指导和监管境外非政府组织的活动;三是协助公安机关等部门行使职权。当然,第二项职权的对象是登记在业务主管单位项下的境外非政府组织及其代表机构。如此看来,虽然第一项是准入的必要条件,第三项是协调的法律依据,但这两项最主要及最终的负责主体是登记管理机关,能够将业务主管单位和境外非政府组织紧密联系起来的是第二项。因此,业务指导、活动监管成为业务主管单位应当具备领域专业性的原因,第二项职责的重要性也应当在实践中得到重视与强调。

另一方面,在法律实施中加强登记管理机关对《名录(2019)》的指引作用。根据流程设置,对标相适应的业务主管单位的责任由境外非政府组织承担。以人权为主要活动内容的境外非政府组织通常涉足多个细分的项目。如乐施会聚焦于扶贫济困、性别平等、保障妇女儿童福祉、教育和相关政策研究,其在北京、广东、甘肃和云南的业务主管单位分别为中国人民对外友好协会、广东省民政厅、甘肃省教育局和云南省乡村振兴局,(14)境外非政府组织办事服务平台信息公开,“机构公示”,参见https://ngo.mps.gov.cn/ngo/portal/toInfogs.do,访问日期:2022年8月30日。这是遵循《名录(2019)》中以主要业务范围为确定依据的结果。然而,对于大部分以人权为主要活动内容的境外非政府组织而言,各项活动的主次关系很难言明。因此,可以由制定《名录》文件的登记管理机关在决定设立代表机构时,对业务主管单位的适配性进行审查。在这种情况下,境外非政府组织的形式条件已经满足,需要考虑的是其得到批准后在华活动的日常监管问题。如此可以提升业务主管单位的领域专业性,进而保障其能够对境外非政府组织及其活动起到实际的指导、监管作用。

(2)加强监管机制的环节衔接度。在解决监管主体职权划分笼统性的问题后,要在流程管控和机制设计的层面上完善对境外非政府组织在华人权领域的活动监管。

一方面,在流程上做到集事前、事中和事后为一体的监管闭环。其一,事前监管主要通过建立风险识别评估机制完成。结合《管理法》的规定与监管效率的要求,对于非首次入华且此前监管记录良好的境外非政府组织不必启动评估机制,而对于首次入华开展活动的境外非政府组织来说,风险评估应为必备环节。具体应由负责终局审查与调查处罚的登记管理机关组织专家对其进行基本背景、活动情况与活动效益等信息的收集工作,并在此基础上对其拟在华开展活动的风险进行分析与研判,为登记管理机关做出决定提供参考。其二,事后监管主要通过建立常态化的年度检查机制完成。《管理法》对于年度报告的形式与内容均做出规定,但在具体执行阶段,年度报告的合格结果应当作为境外非政府组织能够开展下一年度活动计划的固定指标。换言之,无论境外非政府组织是否在当年实际开展了相关活动,均应在规定时间内主动上报自身在华的实际情况,实现其在华代表机构存续期间的动态更新。

另一方面,在机制配套上保证信息公开的及时性与全面性,由此实现与社会化监管的联通。从功能定位的角度出发,信息公开具有显著的公益性,是保障公众一般知情权和监管工作透明度的方式,公众借此获取相关信息,监管主体则以此完成其主动传播与公共利益相关信息的重要职责[29]。监管境外非政府组织过程中所产生的信息,只要非属不得公开范围的内容,即应以妥当的方式予以公开。具体来说,围绕境外非政府组织入华活动的整个流程,包括风险评估情况、年度报告内容和检查结果以及未予登记而以其他方式在华从事违法活动的组织信息等在内,登记管理机关均应进行全面完整的记录与公开,而这些不仅需要从规则上予以明确,也应在具体实施过程中得到积极落实。

当然,由于事前监管和事后监管对于信息共享和监管效率的要求较高,同时信息公开机制的构建也得益于网络的迅速发展,因此应当充分利用本身集组织准入、活动报备、年检监管和信息公开等功能为一体的境外非政府组织办事服务平台,进一步拓展其在监管领域的运用,主要涉及对各地区登记管理机关的交流协调与境外非政府组织监管信息的汇集公开,如此才能为实现整个监管机制的环节衔接提供充分支撑。

四、结 语

非政府组织的诞生超越了传统国际法理论视野中国家之间的政治空间[6],其在国际人权立法和司法方面切实发挥了积极的作用,也给中国人权事业的发展提供了助力。但是,由于非政府组织在人权、环保和可持续发展等标签下参与国际权力斗争的特点[30],其实际上也对中国人权机制的构建和国家安全的维护造成了负面影响。加大对境外非政府组织在华人权领域活动的监管力度,在意识领域内体现为对国家安全理念的重申,在规则视域内则反映为对《管理法》的打磨补正。这既是总体国家安全观下对内外部安全空间的现实需求,也是中国特色人权传播的重要环节。

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