社区营造理论下的乡村国土空间规划编制思路探究

陈旻蕾，湛先文，张 琦

（中机国际工程设计研究院有限责任公司，湖南 长沙 410003）

0 引言

从农村支持城市建设到城市反哺农村[1]，乡村的发展迎来了重大的发展机遇。2017 年党的十九大报告提出乡村振兴战略，从国家战略的高度提出了“三农”的发展思路。2018 年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出了五大总体要求，分别是产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。由此，有效治理被提到了与经济、生态同等重要的位置。在国土空间规划的大背景下，乡村国土空间规划到底应该怎么做，湖南省给出了自己的答案。通过不同试点村庄规划的编制及实施，不断发现问题，逐步解决问题，并形成了一套属于湖南省乡村规划编制的对策和思路。2021 年，湖南省自然资源厅出台了《湖南省村庄规划编制工作指南》（修订版）以及《湖南省村庄规划编制技术大纲》（修订版），这两个技术文件为乡村国土空间规划的编制指明了方向，为村庄规划的编制提供了有力的技术支持。《湖南省村庄规划编制工作指南》（修订版）明确提出了四大总体要求：①坚持“多规合一”；②坚持村民的主体地位；③坚持开门编规划；④坚持县级统筹推进。从中不难看出，“自上而下”的村庄规划转变成为“自下而上”的村庄规划，“孤立性”的村庄规划转变为“多元性”的村庄规划，“任务式”的村庄规划转变成为“实施性”的村庄规划。村庄规划不再仅仅是少数规划编制人员的事情，也是普通村民、村委干部、乡贤以及返乡者、移居者的事情。规划是否可以很好地带动村庄的发展？规划的方案是否可以吸引更多的人回来？规划的实施是否符合广大村民的利益需求？规划是否让社区更加和谐？这些是在规划编制过程中需要回答的问题，也是本次研究引入社区营造理论的初衷。社区营造本身就是解决社会问题的一种理论[2]，通过社区营造，不仅在规划初始，实现村民与规划的紧密联系，更在规划结束的时候，村民可以通过规划，实现自我的持续发展。所以，社区营造思维下的乡村规划，不再是短暂的蓝图式规划，而是永续的发展式规划。

1 社区营造相关理论

1.1日本社区营造

日本的乡村规划始于1947 年的《地方自治法》，在这之前，乡村规划都是中央政府少数精英人士的工作，这之后，各级都道府县和市镇村等地方自治体也成为规划编制的主体。在20 世纪70—80 年代，日本出现了民间的“城市规划顾问”工作。这些规划顾问会长期深入社区进行实地调查、规划和项目建设，慢慢赢得社区居民的信任，听取他们真正的需求和想法，进而在这个基础上制定符合他们需求的规划方案和建设项目。在20 世纪90 年代，日本的社区营造工作大幅增加，日本各类社区组织也越来越多样化。1993 年，在东京世田谷区诞生了日本首个社区营造中心，政府的作用逐渐减少。这个营造中心的工作，包括为社区营造活动提供支援（设置咨询求助窗口、提供活动场所及租赁相关器材、派遣专家、经费支援等必要的资源提供），社区营造的思维普及启发（通过讲座、研修、工作坊等形式向市民提供社区营造的各种信息知识），展开地区课题的调研活动，以及在政府工作中的市民参与环节做好协调工作等。在20 世纪90 年代后期，非营利组织（non-profit organization, NPO）应运而生并且不断壮大。这是一个拥有专业能力的法人机构，可以一边组织设立具有营利性质的经营单位，一边开展政府部门和民间企业都无法完成的社区营造项目。NPO 诞生后，社区营造活动也趋于多样化，在乡村、城市更新等方面发挥了越来越重要的作用[3]。图1 为日本其中一个NPO法人Urban Design Works 三大业务板块。

图1日本其中一个NPO 法人Urban Design Works 三大业务板块

1.2 中国台湾社区营造

中国台湾的社区营造始于1965 年，发展主要分为4 个阶段。第一个阶段是1994 年以前的“酝酿阶段”。1965 年提出了“社区发展”的概念，1969 年通过“社区发展工作纲要”，各地陆续成立了“社区发展委员会”。第二个阶段是“实验阶段”，时间为1994—2001 年。这个阶段“社区总体营造”概念被提出。20世纪90 年代中期，社区营造的理念由文建会扩散至中国台湾各部会。第三个阶段是“扩展阶段”，时间从2002—2007 年。这个阶段社区营造计划的高度提升到了中国台湾计划，社区营造的五大主题应运而生，即“人、文、地、产、景”。第四个阶段是“转型阶段”，时间为2008—2015 年。“地方文化生活圈”是文建会提出的磐石行动方案的出发点，后来，在此基础上，社区营造理念逐渐趋于成熟。2009 年，中国台湾为了推动农村再生政策，选取了14 个农村社区进行试点，最终在2010 年出台了“农村再生条例”，这个条例不仅设立了农村再生基金专款，更将“由下而上”的规划提案纳入了规定，具有重要的历史地位[4]。

1.3 经验借鉴

日本和中国台湾的社区营造发展至今已超过50 年的历史[5]，在社区营造方面有比较多的相似点可以借鉴学习。社区营造，是整合了现有地域社会的资源，集合了不同社会力量，采用了多样方式的合作，最终的目的不仅是改善居住环境，更为日益凋敝的村庄注入激活内在的自生力量，营造舒适的社区生活[6]。

首先，充分发挥地域的资源优势，不仅是表面的现场探勘，更重要的是吃住在村庄，对村庄的每一寸土地都有清晰的了解和认识。

其次，充分发挥村民的主体地位，不仅体现在参与编制规划上，更重要的是参与村庄项目的建设，与项目共同成长。

再次，充分利用各方社会力量建设村庄。村庄建设不再仅仅是政府的事情，也是普通村民的事情，村委干部的事情，移居者的事情，投资者的事情……

最后，“自下而上”的编制不仅体现在了解村民的需求上，更需要村民充分发挥积极能动性，制定村庄发展的草案。

2 乡村国土空间规划编制现状及问题

2.1 湖南乡村国土空间规划编制现状

乡村振兴，规划先行。湖南在乡村国土空间规划方面已经积累了一定的经验。湖南省人民政府办公厅印发《关于加强村庄规划工作服务全面推进乡村振兴的通知》，计划在2023 年年底前，全面完成村庄规划编制和审批工作。乡村规划师目前基本选派到湖南省各个村庄，为乡村发展出谋划策。目前湖南省不仅形成了全省统一的底图底数，并且制定了较为完善的乡村国土空间规划技术标准，主要包括了六大工作流程和十三大工作内容，如图2 所示。乡村国土空间规划正在如火如荼地开展当中。

图2 湖南省乡村国土空间规划编制流程及内容

2.2 主要问题分析

对于湖南省的乡村振兴而言，有了服务团队和技术框架，那么如何让这两者发挥最大效益可能是未来一段时间村庄规划需要面对的一个问题。乡村规划作为空间规划体系的一部分，包含了生产、生活、生态这3 类复杂系统，在国土空间规划体系尚未建立前，乡村规划技术和理论体系长期承袭城市规划的方法和思路，导致很多村庄出现“水土不服”。原因有两个：①之前的乡村规划都是政府主导，试图通过科学、理性的空间思维对村庄复杂的系统进行整

体的谋划，在付诸实施的时候出现较多问题。②规划的项目不符合村民实际需求，并且有千村一面、乡村城市化等现象出现，违背了通过乡村规划助力乡村振兴的初衷，社区营造便是解决这类问题的一个思路。社区营造重在以人为本，重在通过设计解决各类社会问题，通过治理与规划协同实现乡村振兴的发展目标。

3 乡村国土空间规划编制的创新思路

3.1 多组织协同

村庄规划离不开各个组织的协同配合，基于社区营造的思路，建立起政府统揽协调、自然资源部门牵头、多部门协同、村民参与、社区营造专业力量支撑的工作机制。

3.2 多主体参与

国土空间规划工作的价值导向就是要以人民利益为中心，尊重人的尺度，按自存与共存平衡的法则去建设和管理。所以规划不应该是少数精英人士编制出来的，而是应该在编制的过程中包含与之相关的各类人的价值和需求，如图3 所示。以人为本的规划，重在公众参与，公众包含哪些，公众如何参与，多元的参与主体如何协同工作，这都是在做村庄规划时要考虑的问题，因为这涉及规划实施的效果。

图3 多主体参与

3.3 多目标统领

乡村国土空间规划的核心内容之一便是功能定位与发展目标，不仅要落实上位规划的要求，更要基于乡村发展的现状，在尊重村民意愿的同时，围绕“人、文、地、产、景”5 个方面（图 4），从定性和定量两个方面去确定村庄的功能定位和发展目标。

图4 多目标统领

3.4 多举措建设

打造宜居、宜业、宜学、宜游的社区服务圈是乡村社区建设的目标。参考中国台湾的农村再生计划，通过提出社区整体的发展愿景，再进行整体的规划构想，从农村环境改善、公共设施建设、个别宅院整建、产业活化、文化保存、生态保育、土地分区规划、管理维护及财务计划等方面分别提出建设项目计划。

3.5 多方位成长

社区营造重在人与社区共同成长，但目前社区在发展过程中，仍然存在部分问题。例如，村委会人员专业能力欠缺，自身谋发展的能力较弱；村里人才稀缺，有能力的年轻人都在外面打工，在家务农的村民缺乏带动农村致富的能力；村民致富的内生动力不足，满足现状等。这些问题归根结底，是“人”尚未成长，不仅是村委会、村民，也包括服务村庄规划的乡村规划师。“人”的文章一旦做起来，“人”的主导性一旦发挥起来，乡村社区就能快速发展起来。

4 结语

乡村国土空间规划是国土空间规划体系中的底层基石，乡村社区又是乡村最基层的治理单元。本文基于社区营造思维，通过社区营造把控乡村国土空间规划节奏，从多组织协调、多主体参与、多目标统领、多举措建设以及多方位成长5 个方面出发，旨在为乡村国土空间规划编制、为乡村的永续发展提出创新的思路。