依法治国要求政府要守法

文／中国政法大学教授、博士生导师，中德法学院院长 谢立斌

主持人导语

“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”你知道这句话该怎么理解吗？ 建设法治政府是建设法治国家的关键，政府和政府公职人员要守法诚信。 那么，怎么判断政府的执法行为是否合法呢？ 在众多评判标准中有一个很重要的原则—比例原则， 它要求政府和政府公职人员的执法行为能达到所追求的正当目的，还要求在多个可选择的措施中，取一个对权利限制最小的……不要小看这项工作，它可是一门技术活儿！今天，我们邀请到了中国政法大学教授、博士生导师，中德法学院院长谢立斌，来为我们讲一讲这个“技术活”。

杨敬之

一、一切国家机关都必须遵守宪法和法律

我国《宪法》第五条第四款规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”大家都知道，公民有守法的义务，但宪法规定国家机关也要守法，又该如何理解呢？在讲解这一点之前不妨让我们一起来看看小明的经历。

2021年10月的某一天，高中生小明放学回家，走到地铁站时看到两名警察迎面向他走来。警察告知小明其身份并出示了证件后，要求小明也出示身份证。于是，发生了如下对话。

小明：“请问，您为什么要检查我的身份证？”

警察：“这是例行检查，目的是排查公共场所安全风险，请你理解。”

小明：“请问，您检查我身份证的依据是什么？”

警察：“依据是《居民身份证法》第十五条第一款的规定。”

小明：“好的，谢谢您。”之后，小明出示了身份证供警察查验，查验完成后他一溜小跑去赶回家的地铁了。

在小明的这段经历中，警察代表国家机关执行公务要求小明出示证件时，小明向其询问了法律依据，可见小明具备“政府也应当守法”的意识。那么，政府是否守法该怎么判断呢？我们先来看看法律是怎么规定的。

《居民身份证法》第十五条第一款规定：

“人民警察依法执行职务，遇有下列情形之一的，经出示执法证件，可以查验居民身份证：

（一）对有违法犯罪嫌疑的人员，需要查明身份的；

（二）依法实施现场管制时，需要查明有关人员身份的；

（三）发生严重危害社会治安突发事件时，需要查明现场有关人员身份的；

（四）在火车站、长途汽车站、港口、码头、机场或者在重大活动期间设区的市级人民政府规定的场所，需要查明有关人员身份的；

（五）法律规定需要查明身份的其他情形。”

小明在地铁站遇到的警察，在检查身份证前向小明出示了自己的证件，并明确告知了小明其所依据的法律条款，因此警察的行为符合《居民身份证法》的规定，我们可以做出判断：这个行为是守法行为。

二、健全社会主义法治，政府要守法

大家有没有注意到，最近几年“法治”一词出现的频率越来越高，逐渐代替了以前常常用到的“法制”一词。那么这两者到底有什么区别呢？顾名思义，“法制”强调在一个社会中，法律制度要得到严格遵守，达到一种井然有序的社会状态。而“法治”则追求一种良善的治理，其价值内核为规范政府权力、保障公民权利。当一个社会的法律制度还不完善、法律实施还不顺利时，法制建设是当务之急。但是，当法制基本健全之后，就要设定更高的目标，不仅要求社会成员普遍守法，也要要求政府守法。现在，我们国家的法律体系建设已经基本完成，正处于法治建设的关键阶段，因此需要格外关注法治政府建设。

公民守法和政府守法都是守法，两者有什么不同吗？这个问题与法治“规范政府权力、保障公民权利”的价值内核有关。在一个法治社会中，政府的守法义务不仅仅是“符合法律明文规定”这么简单，政府的行为不仅要符合法律规定，还要“合理”。因此识别政府行为是否守法是一门“技术”。

这门“技术”有个名字叫“比例原则”。这个比例原则就像“尚方宝剑”，政府行为需要接受它的检验。如何理解“比例原则”呢？我们可以把比例原则看成一套检验程序，这套程序共有四个步骤，只有通过了四个步骤检验的政府行为，才可以被确认为合理行为。以下为四个步骤的具体内容。

1. 目的正当：政府行为必须出于正当的目的。

2. 合目的性：政府的行为必须有助于目的的实现。

3. 必要性：当有多种可以实现目的的措施时，应选择对权利限制最小的。

4. 均衡性：政府行为追求的利益，与对权利的限制的比例是适当的。

三、比例原则“牛刀小试”

我们用上面的这套程序，来检验一下小明的经历中警察行为的合理性。

第一步，警察检查身份证的目的我们可以通过常识进行判断，他们的目的是识别违法犯罪分子，维护公共安全。这符合《居民身份证法》的立法目的，因此该行为是正当的。

第二步，我们再来检验警察行为的合目的性。警察检查身份证的行为是否有助于维护公共安全这个目的的实现呢？在地铁站这样人员密集的公共场所，公安机关进行临时检查，是有助于发现违法犯罪分子的，所以这个行为也能通过合目的性的检验。

第三步，再看看是不是有其他方式也能够帮助警察识别违法犯罪分子。当然有，比如在地铁站进站口设立检查站，让每个人进站前都刷身份证才能进站，或者规定出入公共场所的人要持公安机关开具的无犯罪风险证明……你是否已经发觉，我们能够想到的其他识别公共场所违法犯罪分子的方法、维护公共安全的措施，都会对公民权利造成更大的影响。所以，警察在地铁站临时抽查身份证的行为对权利的限制最小，符合必要性的检验。

第四步，警察的行为就要面临最后的考验了，我们来看看它对公民权利的限制和所追求的公共利益之间的比例是否适当。通过前面的检验我们已经明确，警察在地铁站检查身份证的行为是有助于发现违法犯罪分子的，对小明来说，他受到的限制仅仅是停留几分钟，向警察出示自己的身份证，按照一般人的理性判断，这个代价是值得的。所以警察的行为对公民权利的限制和所追求的公共利益之间的比例是适当的。

至此，警察的行为通过了比例原则的检验，我们可以确定地说：它是一个合宪的、不侵犯公民权利的行为。

其实，比例原则不仅是一门“技术”，还是一种观念。它非常典型地反映出了法治的精神：一方面，它要求行使公权力的行为（在小明这个案例中，指的是公安机关的执法行为）要有法律依据，还要求其实质正当；另一方面，也要求公民在公共生活中有公义心，理性地看待个人权利和公共利益的关系，从内心认同并接受适度的限制，配合政府的执法行为。