机关党建与业务工作“两张皮”的表现、根源与治理之策

摘 要： 机关党建与业务工作深度融合是一项重大实践课题，也是一项重要理论课题。目前，在机关党建与业务深度融合上存在融合意识强烈与融合效果不明显、融合手段多样与融合方式不精准、融合责任明确与融合能力不足的“三个反差”。产生这一现象的本质根源在于思想认识、过程管理、干部交流和制度执行四个方面的不到位。为此，要加强理论武装，注重“价值融合”;加强过程管理，做到“工作融合”;加强干部培养，实现“人员融合”;加强制度建设，确保“融合到位”;以此为加强机关党建与业务工作深度融合提供重要支撑。

关键词： 机关党建;业务;“两张皮”;深度融合;制度

中图分类号：D267.5;D630 文献标识码：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2022.01.04

欢迎按以下方式引用：刘思南.机关党建与业务工作“两张皮”的表现、根源与治理之策[J].克拉玛依学刊，2022（1）26-32.

各级党和国家机关是实施党的领导的政治机关，是代表人民执掌政权的领导机关，承担着贯彻落实党的路线、方针、政策和党中央重大决策部署的重要职责。机关党的建设是机关建设的根本保证，对其他领域党建具有重要风向标作用，为业务发展提供政治、思想和组织保障。习近平总书记在中央和国家机关党的建设工作会议上精辟论述了新时代加强机关党的建设的重大意义，深刻回答了新时代机关党建“是什么、干什么、怎么干”等一系列重大问题，突出强调机关党建要处理好共性和个性、党建和业务、目标和引领、建章立制和落地见效、继承和创新五个方面重大关系，并指出“建设队伍、服务群众，推动党建和业务深度融合，机关党建工作才能找准定位”[1]。然而在实践中发现，机关党建与业务工作相脱节的情况时常存在，党建引领作用无法充分彰显，甚至在个别基层党组织存在“各搞一套”，党建、业务“两条道”，成为“平行线”的现象，党建与业务“两张皮”问题已经成为制约机关党建引领业务高质量发展的瓶颈。为此，以调查问卷、实地访谈等实证研究为基础，开展理论分析，深入查找机关党建与业务工作“两张皮”的表现和本质根源，切实找准机关党建与业务工作融合点，明晰机关党建与业务工作融合路径，对于贯彻落实好习近平总书记重要讲话精神，做好新时代机关党建工作，处理好机关党建和业务关系，推动机关党建和业务工作相互融合、相互促进、相互提高具有重大理论意义和实践意义。

一、“三个反差”：机关党建与业务工作“两张皮”的具体表现

为摸清和把握机关党员干部对机关党建与业务工作“两张皮”的看法，从而找准问题根源，提出破解问题的措施，提升机关党建工作水平，T市G局机关党委就此进行了专题调研。本次调查研究，采取半开放式，设计有问卷调查、实地访谈、现场座谈等环节。从行政级别看，覆盖厅局级、县处级、乡科级和普通干部;從单位性质看，覆盖机关、所属事业单位和高等院校;从工作角色看，覆盖了党委书记、党总支书记、党支部书记等各级党组织主要负责同志，以及党务干部、普通党员等各类群体;从专兼职情况看，覆盖了专职党务工作者和在内设机构、直属事业单位中从事行政、业务工作的兼职党务工作者。调查问卷的统计数据和实地访谈、现场座谈显示，实际工作中机关党建与业务深度融合发展整体情况良好，机关党建引领作用有效彰显，机关党建在围绕中心、建设队伍、服务群众上取得了显著成效，但在同业务深度融合上存在“融合意识强烈与融合效果不明显”“融合手段多样与融合方式不精准”“融合思路清晰与融合能力不足”的三个反差。

一是融合意识强烈与融合效果不明显的反差。“‘打铁还需自身硬’是我们党的庄严承诺，全面从严治党是我们立下的军令状。”[2]党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央全面从严治党，对党建工作作出一系列重大部署，推动管党治党由宽松软走向严紧硬。在调研中发现，认为“党建与业务深度融合非常重要”的占91%，认为“党建与业务深度融合比较重要”的占9%。这充分说明，在全面从严治党的大背景下，与以往“重业务轻党建”思想形成鲜明对比的是各级党组织和党员干部抓党建、强党建，以党建引领业务、以党建助力业务发展的思想意识显著提高，对党建重要性的认识显著增强。同时也期待通过党建工作与业务工作深度融合的方式，发展业务绩效、提高业务质量。但与此相反，超半数的调研对象对目前党建与业务融合情况不太满意，认为党建工作与业务工作存在一定程度割裂，就党建抓党建、就业务抓业务的现象依然存在，党建推动业务高质量发展作用发挥不充分。

二是融合手段多样与融合方式不精准的反差。习近平总书记指出，“机关党建工作任务很多，核心是服务中心、建设队伍，促进本部门本单位各项任务的完成。把握好这个机关党建工作的定位，关键是要把机关党建工作与业务工作紧密结合起来，与发挥好部门的职能作用紧密结合起来，找准切入点和突破口。”[3]在调研和实地访谈中，笔者发现机关党建工作规范化、标准化建设方面有明显进步，“三会一课”、主题党日活动、组织生活会、谈心谈话等党内组织生活制度能较好落实，各项活动流程完备，会议记录清晰完整。多数党组织政治意识强、政治敏感性高，在党中央和上级党组织召开重要会议、发布重要文件后能及时跟进学习，强化理论武装，研究落实举措。大多数党员能围绕党建工作谈业务，围绕业务工作谈党建。但同时也看到，在政治训练、思想教育、组织生活等多种手段融合之下，融合方式不精准、融合点位不聚焦、融合深度不到位等问题依旧存在。

三是融合责任明确与融合能力不足的反差。通过调研和座谈访谈发现党务工作者对于党建与业务融合的责任归属非常清晰，77%受访者认为推动党建与业务深度融合的责任主要在党组织书记，80%受访的党组织书记持相同观点。同时发现绝大多数党组织书记、党务干部能清醒意识到在加强党建与业务融合工作能力上存在短板。加强机关党建与业务有效融合，需要深刻理解机关党建工作的重大意义、实施步骤、具体举措、方式方法等，还要切实了解各单位人员构成、思想状况，以及具体业务工作的运转情况等。在实际工作中，碍于党建与业务多重压力，基层党组织书记和兼职党务干部更多精力用于业务工作谋划与落实，对党建工作了解但不理解，知道但不精通，开展思想政治工作有心无力、强化理论武装手段单一，在推动深度融合上力不从心。专职党务工作者，长期从事党务工作，对单位中心工作不了解，常常就党建抓党建，对党建工作如何融合中心工作、如何服务业务工作缺少好办法，融合的能力素质同样有短板。

二、“四个不到位”：机关党建与业务工作“两张皮”的本质根源

机关党建与业务工作“两张皮”是机关党建高质量发展的绊脚石和长期顽疾，之所以如此，在于它的产生有深刻复杂的根源。在分析机关党建与业务工作“两张皮”具体表现基础上，进一步深挖病灶，查找根源，透视出造成党建与业务“两张皮”的本质原因是“四个不到位”，即思想认识不到位、过程管理不到位、干部交流不到位和制度执行不到位。

一是思想认识不到位，对机关党建重大意义的理解有欠缺。如前所述，各级党组织高度重视机关党建工作，虽明确知道机关党建工作的重要性，但对其重大意义的深刻理解还不到位。具体有四：其一，把“党建工作”简单等同于“党务工作”。党建工作是宏观层面党的政治、思想、组织、作风、纪律、制度等各项建设的有机组合，包含党务工作，属于战略层面。党务工作更多是落实党建要求的微观运行机制，包括发展党员、收缴党费、开展党的活动等，属于战术层面。在调研中发现，有的党组织书记把抓党建工作混淆成了抓党务工作，精力几乎都放在了微观层面，没有从宏观层面考虑谋划。其二，理论学习方式方法单一，党员主动参与积极性不高，联系实际不紧密。按时开展集体学习，强化思想建设已经成为机关党建的必修课。但有的党组织还主要依赖于读文件、轮流发言、写体会等传统方式，没有很好结合信息化条件下产生的新事物，没有很好融入新元素，在学习内容上没有很好地结合业务实际，32%受访者表示理论学习内容没有与实际结合或与业务相关内容过少，党员参与积极性不强，理论学习效果不明显。其三，个别党组织书记存在“短视行为”，认为业务工作见效快、周期短、业绩明显，只要抓一抓就会有效果，领导们看得见、同事们感受得到，而党建工作主要做人的工作，周期长、见效慢、产出少，面对党的活动与业务工作有冲突时，依旧存在党建为业务“让路”的情况。其四，存在“党务工作就是党务干部工作”的错误认知。个别基层党组织书记履责不力，将党务工作全部或大部分推给党务干部，对所在组织党建工作底数不清、情况不明、跟踪问效不力，致使党建工作质量徘徊不前、同业务融合效果不明显。

二是过程管理不到位，在形成工作闭环上有不足。习近平总书记指出，“要围绕中心抓党建、抓好党建促业务，坚持党建工作和业务工作一起谋划、一起部署、一起落实、一起检查，使各项举措在部署上相互配合、在实施中相互促进。要改进完善机关党建工作考核评价机制，发挥考核的指挥棒作用、选拔任用的导向作用。”[1]习近平总书记的重要论述，为我们抓好党建与业务深度融合提供了根本遵循和全面指导，指出要将党建与业务融合贯穿工作谋划、部署、落实、检查和考核全过程，做到全闭环管理。管理学的“木桶原理”告诉我们，在管理的全链条中只要存在一处短板，就会影响整个管理过程的实效，导致管理效果弱化，无法达到最优解。在调研中发现，有的党组织在布置安排、贯彻落实、检查考核、结果运用等不同步骤上存在短板，没有形成完整有效的工作闭环。具体有四：其一，部署工作千篇一律，差异性不强。个别党组织每年部署党建工作都围绕政治学习、理论武装、组织生活等展开，很少有机结合当年重点业务工作进行布置，内容要素安排几乎相同，党建与业务融合在起始端“失守”。其二，工作落实“脱轨”进行，计划性不够。在实际工作中难免出现紧急工作或者临时性工作，但党建工作多数属于常规工作，每年开展的情况大致相同。在调研中发现，有的党组织在落实党建工作时，并不按照全年工作计划推进，而是“脱轨”进行。上级布置什么做什么，自身没有任何“自选动作”或想什么时候落实就什么时候落实，缺乏计划性、科学性和合理性。同时，在落实党建工作时，不考虑自身业务工作的特殊性，始终在两条“跑道”上分别开展。其三，检查考核不精准，针对性不强。目前绝大多数单位开展年底考核时，党建与业务考核分别由不同部门组织实施，考核标准差异性明显，考核内容中党建与业务融合度不高，考核指挥棒作用没有有效发挥，进一步阻滞了党建与业务深度融合。其四，考核结果不互认，运用不到位。调研显示，目前很多党组织并没有将优秀共产党员和优秀党务工作者的评选结果，以及党建年度述职考核的考评结果作为干部职务、职级晋升的参考条件。机关内的干部更多重视个人职务、职级上的升迁，如果党务考核结果不能作为干部晋升的重要依据，将会降低党务考核含金量，增加党务与业务深度融合的难度。

三是干部交流不到位，在打造高素质专业化干部队伍上有短板。一切工作最终都要靠人的执行。“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”[4]做好新时代机关党建工作，离不开高素质专业化党務干部。打造一支懂业务、懂党务，能使两项工作合拍、合力的干部队伍，对推动党建与业务深度融合意义重大。根据《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》有关规定，机关专职党务工作人员的配备，一般占机关工作人员总数的1%至2%;机关党建任务较重、工作力量不足的单位，应适当增加人员。进入新时代，党建引领作用更加凸显，党建工作重要性更加突出，面对政治性强、任务重、要求高、时间紧的党建工作，没有数量充足、业务精湛的党建工作队伍，难以实现党建科学化、标准化发展。在调研中发现，各党组织专职党务干部人数虽然不尽充足，但基本可以满足日常工作所需，值得注意的是，很多党务干部长期从事党建工作，对党建工作“信手拈来”，对单位中心工作“稀里糊涂”，甚至对中心工作不摸门、基本概念不清晰，难以围绕各自单位的中心工作、重点工作开展党建工作，只能做到就党建言党建、就党建干党建。兼职党务干部几乎都把主要精力放在业务上，对党建工作“只知其然”，不知“其所以然”，上级推一推动一动，上级要求一次干一下，不了解党建工作的重大意义和履职方法，不懂得做人的工作应该如何开展等。此外，在响应组织部门关于业务重点培养对象要在党务岗位上锻炼的倡导还不到位，交流机制尚未有效建立。因此，缺少真正既懂党建又懂业务的“全能型”干部，在很大程度上制约了党建与业务的深度融合发展。

四是制度执行不到位，在发挥制度效能上有缺口。“制度的生命力在于执行”。[5]有法不依、执法不严是基层党组织在制度建设上的“老大难”和“疑难病”。调研中发现，各级党组织能及时按照上级党组织要求制定切合实际的落实方案、实施细则等，但在执行过程中存在简单化、不规范等问题。例如，开展党内组织生活，虽然数量充足，但质量还不够高。有的开展党的组织生活时松时紧，工作不扎实、不到位;有的开展组织生活不够规范，党员积极性不高;有的注重数量，缺乏质量评价体系，内容不接地气等等，组织制度未得到有效执行，制度力量没有充分发挥。这其中的原因是多方面的。首先，同制度执行者的意愿、能力有关。很多机关干部虽然知道党建的重要性，但认为党建是虚功的观念依然存在，“说起来重要、干起来次要、忙起来不要”的现象仍然突出，进而在执行制度时有意无意会出现“弱机制”的阻碍。加之，有的机关干部执行党建制度的能力本领不足，面对制度无所适从，不擅长结合实际贯彻执行。其次，执行和判定标准模糊，为制度执行与监督带来了阻碍。基层党组织“三会一课”等组织生活制度、党建与业务有效融合等党务制度贯彻落实情况的判定标准多为定性，难以定量。党务干部在执行过程中，上级部门在督促检查中，更多的只能看数量够不够、开展时间准不准、需要落实的程序有没有落实等，难以有效判定其质量优劣。第三，同监督者的工作作风有关。有的监督检查者在工作中不敢得罪、不愿得罪人，常怀着得过且过的心态，影响了制度的有效落实和作用发挥。以上要素都制约了机关党建与业务工作的深度融合发展。

三、“四个加强”：机关党建与业务工作“两张皮”的治理之策

综上所述，机关党建与业务工作深度融合存在“三个反差”的具体表现，潜藏着“四个不到位”的本质根源。机关党建与业务工作深度融合是个多维概念，加强党建工作与推动业务工作的最终目标都是实现工作高质量发展，满足人民群众需求，实现人民幸福、民族复兴，两者具有价值一致性;党建工作与业务工作深度融合贯穿于部署、落实、考核全过程，需要全流程融合;在落实党建工作中，需要高素质专业化党务干部队伍，人员同构是实现融合的重要基础。笔者认为加强党建与业务工作深度融合需要构建“三横四纵”的治理方式。所谓“三横”，即针对“三个反差”提出“价值融合”“工作融合”“人员融合”的“三个融合”治理模式;针对“四个不到位”提出加强理论武装、加强过程管理、加强干部培养、加强制度建设的“四个加强”治理对策。通过“三横”的对应和“四纵”点对点的“映射”，形成推动机关党建与业务工作深度融合的措施“网络”。

一是加强理论武装，注重“价值融合”。中国共产党的初心和使命是为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴。党政机关作为行使政权的重要部门，承担着推动改革发展，做好服务保障，完成使命任务的重任。开展党建工作绝不是“为了党建而抓党建”，而是为了在政治上确保方向不偏、在思想上确保信念不变、在组织上确保力量不减，进而推动党员干部在业务工作中冲在前、作表率，助力经济社会各项工作高质量发展。可见，党建工作与业务工作价值一致，目标相同。因此，破解机关党建与业务工作“两张皮”问题，必须发挥党支部离党员最近的优势，坚持一切工作落实到支部的鲜明导向，履行好教育管理党员的职责，以“三会一课”为基本载体，以主题党日活动为有效补充，以专家讲学、网络辅导、个人自学、分享交流、集体研讨、参观见学等为有效路径，深入学习马克思主义基本理论，学懂弄通做实习近平新时代中国特色社会主义思想，特别是习近平总书记关于党建和机关党建的重要论述，深刻理解蕴含其中的价值取向、思想精髓，深刻认识抓党建与业务融合的重大意义、重要内涵。在理论学习过程中，要结合单位业务和个人工作实际，做到学思用贯通、知信行统一，不断往深里走、往心里走、往实里走。要坚持做好常态化谈心谈话和思想政治教育工作，注重把思想工作融入日常业务和生活中，把解决思想问题同解决实际问题相结合，以“润物细无声”的方式凝心聚气、统一认识，做到“价值融合”。

二是加強过程管理，做到“工作融合”。党组织的工作目标和行政部门发展目标是高度统一的。在制定工作目标时，要坚持“同考虑”，围绕业务重点工作设计党建活动，必须同步谋划、同步制定工作计划、同步制定年度任务，实现双向互动，互相交叉。在落实中，要坚持“同指导”，党委（党组）主要负责人要履行好第一责任人责任，领导班子成员要履行好“一岗双责”，落实好党支部联系点制度，定期到分管部门党组织听取党建与业务工作汇报，加强调研指导。机关党委作为党建专职机构，要建立机关党委委员、机关纪委委员联系党支部制度，落实好“包片管理”，通过列席党支部会议，解决党建落实中出现的问题，加强党建业务指导，种好“责任田”。各基层党组织，尤其是党支部书记要坚持“同当好”，既要当好指挥员也要当好战斗员，既要当好行政负责人更要当好党组织书记，在急难险重中冲在前，在攻坚克难中干在先，发挥示范表率作用，以实际行动带领党员发挥先锋模范作用，推动党建与业务工作深度融合，切实让党旗飘扬在重大任务的“战场”上。在考核时，要坚持“同汇报”，党委（党组）要定期听取领导班子成员和机关党委工作汇报，基层党组织书记要定期述职，在汇报和述职中既要有党建也要有业务，要体现党建与业务的互促作用。要建立涵盖党建与业务指标的综合考核体系，党组织评选“两优一先”，要充分考虑各党组织业务工作业绩;人事部门评选优秀集体、优秀公务员，要参考党建考核成绩;干部职务职级晋升，要优先考虑专兼职党务工作者，以考核的统一促进党建与业务的深度融合。

三是加强干部培养，实现“人员融合”。党务干部是在党的各级领导机关、工作机关从事领导、管理党务工作的专职和兼职人员，是党的建设的具体组织者、实施者、执行者，是开展党的建设的骨干力量，既包括各级党组织委员会的成员，又包括各级党组织工作部门的专职党务工作人员，还包括机关、高校、企事业单位、社会组织等党的基层组织中从事行政、业务工作的兼职党务工作人员。加强党务干部队伍建设要精准分类做好专职党务干部和兼职党务干部的建设。77%受访者认为，推动党建与业务融合的责任主要在党组织书记。为强化党组织书记能力，建议探索党组织书记任职合格考核制度，对拟任的党组织书记进行党建业务考核，推动任前常态化学习。以党的理论教育、党建实务、实地观摩、互比互看互学等为载体，开展党组织书记和党务干部培训，加强能力素养和实践历练。对于专职党务干部，要加强准入限制，选拔有较高教育基础，具备党建、政治、管理、心理、文学等相关知识，熟悉组织、人事、宣传、工会、青年等方面工作的人才担任专职党务干部。要建立正向激励机制，有计划地将业务骨干和拟提拔任用干部安排在专职党务岗位上锻炼，鼓励党务工作者参与业务学习交流。建立工作年限制度，在专职党务岗位工作5年以上者，要交流到行政和业务岗位，真正把党务工作队伍搞成“一潭活水”，始终保持代际更新。兼职党务干部承担多重任务，党务知识底子薄、工作头绪多、任务重，要加强对兼职党务干部理论与实务的培训，丰富培训内容，改进培训方式，提高培训的针对性和实效性。兼职党务干部党务工作经历要记入干部档案，作为晋职晋级和评优评先的重要参考。

四是加强制度建设，确保“融合到位”。“三个融合”的执行到位，既需要党员领导干部、党务工作者和党员的思想自觉，更需要制度建设的保障作用。为此建议从以下三个方面加强制度建设，确保各项融合彻底见效。其一，加强责任落实制度建设。加强和改进党的建设，“必须牵住责任制这个‘牛鼻子’。现在，有的部门党建工作沙滩流水不到头，主要是责任没落实到位、搞‘高空作业’。”[1]各级党组织要落实主体责任，切实扛起抓党建的重任，真正重视党建。各级党组织主要负责人要履行第一责任人责任，经常谋划部署、加强指导。各级党组织班子其他成员要抓好分管领域党建工作。特别是党支部书记要多琢磨、多思考，真正发挥好党支部教育、管理、监督党员，凝聚、服务、号召群众的作用，引领业务高质量前进。要建立工作清单机制，形成党建重点任务清单，坚持每月汇总、季度督查、半年汇报、年终验收的工作机制，实施逐项销号，确保全部落实。要利用好巡视、巡查、党建督查等有力手段，建立完善责任落实督查机制和整改机制，推动党建各项任务高质量落实到位。其二，落实好党内组织生活制度。党内组织生活是加强党性修养的大熔炉。通过调研座谈发现，各级党组织能确保党内组织生活数量和频次，但在质量提升上还有短板。例如，党员大会学习多、议事少，集体学习一次性安排内容过多、学习不充分，民主生活会、组织生活会查摆问题不到位，批评与自我批评“辣味”不足，党的会议只研究党建，不讨论业务等等。为此，要借鉴“三不两直”的监管方式，严格落实上级党组织列席下级党组织会议制度，对于不合格的会议要及时叫停，对于查摆不到位的事项要及时补充，对于党建水平始终提升不到位的党组织要按规定调整主要负责人或改组、解散。同时，要以观摩、比赛等为载体，加强彼此沟通，增进互动交流，拓展思维视野，促进质量提升。其三，强化制度执行。良好的制度以认真执行为基础。制度执行涉及制度的合理性认同、制度自身强制力和实施主体强制力，更要依靠制度执行主体的自觉性和工作能力。首先要践行群众路线，制定制度前要广泛征求党员干部意见，密切结合实际，获得绝大多数党员干部认可，提升制度认同感，为制度顺利执行奠定基础。其次，要维护制度自身强制力，对于执行不力的执行主体要视情况进行问责，并在一定范围内通报批评，维护制度权威。要加大制度实施主体强制力，以检查、督查为利器，推动制度实施。要密切关注督查事项的整改落实情况，形成完整闭环。第三，对新出台的具体制度要大力开展宣传宣讲、业务培训和执行指导，提升执行主体能力，增强执行自觉性，让良性的制度发挥应有效用。

结  语

机关是贯彻落实党中央决策部署的第一站和第一线，在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中占有重要地位。机关党建是确保机关工作方向正确、责任有效落实、政治生态风清气正的重要因素。本文通过以实证研究为基础的理论分析，发现党建与业务工作深度融合的理念已经深入人心，其重要性已然获得党员干部内心的充分认同和高度重视。但是，部分党组织和党员干部还不能完全深入理解机关党建与业务工作深度融合的重大意义，不完全清楚具体融合措施和融合点位，在融合意识与融合效果、融合手段与融合方式、融合责任与融合能力三方面存在反差。加强机关党建与业务工作深度融合，要深刻认识二者的价值同源性、方向同一性与人员同构性，在价值理念、工作流程和人员基础上实现三维融合，始终做到加强理论武装、做好过程管理、选好用好干部、重视制度建设，以网络化治理方式，不断开创机关党建与业务工作深度融合的新局面。

参考文献：

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[2]习近平谈治国理政（第2卷）[M].北京：外文出版社，2017：161.

[3]中共中央国家机关工作委员会.学习习近平同志关于机关党建重要论述（修订本）[M].北京：党建读物出版社，2016：87.

[4]毛泽东选集（第2卷）[M].北京：人民出版社，1991：526.

[5]习近平谈治国理政（第3卷）[M].北京：外文出版社，2020：128.