“谁执法谁普法”工作机制研究

石慧芬

一、“谁执法谁普法”工作机制的提出与运行

(一)“谁执法谁普法”机制出台的背景

法治社会的建设离不开普法工作，普法宣传是国家机关的一项传统职能。然而，在“谁执法谁普法”工作机制提出以来，普法宣传的职能一直是司法行政机关“独角戏”。司法行政机关职能很多，如刑罚执行、社区矫正、安置帮教、法律服务、公证管理等。普法宣传只是司法行政机关的工作职能之一，并不是司法行政机关最重要最重视的职能。与之相对应的是，中国法律体系包括若干法律部门，数量庞大。不同领域的法律都由司法行政机关进行宣传，一方面司法行政机关缺乏足够的人力物力，另一方面要求司法机关工作人员通晓所有领域的法律法规并进行宣传也并不现实。因此，司法行政机关法制宣传的效果并不十分理想。

众所周知，法律的实施主要是由行政机关执行法律管理社会、司法机关适用法律解决纠纷来实现。将普法职能贯串于不同的国家行政机关在不同的领域对社会管理的过程中，贯串于司法机关在不同的纠纷解决过程中普法，在执法、司法的同时普法，可能更有效。于是，在此背景下产生了“谁执法谁普法”。

(二)相关规定的出台

党的十八届四中全会审议通过的《决定》，首次提出要建立国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制，这就使“普法”不再是专门机关的专门职责，而变成所有执法机关、司法机关共同的社会责任。2017年两办联合出台的《意见》，明确了各国家机关尤其是行政机关、司法机关普法的社会责任[1]。此后，国务院各部委、直属机构纷纷在各自的主管范围内出台相应的《实施意见》，并采取了各自的措施。“谁执法谁普法”工作机制已经从提出进入了“实践”阶段。

二、“谁执法谁普法”工作机制的具体环节

“谁执法谁普法”中的“执法”非狭义“执法”。狭义的“执法”是指行政执法，即行政主体执行法律、对社会各个领域进行管理的过程。从《意见》的第三项“职责任务”中不难看出，“谁执法谁普法”不仅是对行政管理机关提出的要求，而且还包括对立法机关、法官、检察官、行政执法人员提出了“普法”的要求，对律师也提出了要求。按照《意见》的要求，除了立法、行政、司法机关要“谁主管谁普法”，社会服务组织也要“谁服务谁普法”。因此，“执法”不是狭义的“执法”，是广义的“执法”。因此，普法的主体也应当是广义的理解，具体包括以下几方面：

(一)立法机关应更加重视草案公布和意见征集环节，在“立法”中普法

各立法机关在法律法规、规章起草过程中要向社会公开征求意见，不仅可以促进立法的科学性，同时也是《立法法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》的要求。草案公布、向社会征求意见本身也是很好地普法过程，通过介绍立法背景、权利义务分配等主要内容，回应群众关切的内容，听取基层执法机关、社会公众的意见，把立法的过程打造成法律法规、规章出台之前向群众、向基层执法机关普法的一个重要平台。这样的普法对新法的实施意义重大。

(二)执法机关在行政管理环节，应当在程序和内容上严格执法，在“执法”中普法

行政管理权主体众多，行政行为种类多样。目前一般的行政行为法主要包括《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》。以《行政许可法》为例，在行政许可的实施过程中，行使行政处罚权、办理行政处罚案件、严格执行相关规定、在内容和程序上严格执法，本身就是行政机关在向当事人和利害关系人普法。行政许可证件发放之后，许可机关的普法任务并没有完成，行政许可实施过程中的监督，又是普法的一个极好的手段。在行政许可监督的过程中，发现实践中存在一些共性的问题，可以通过典型许可监督案例向公众发布，提醒公众引以为戒。

(三)司法机关应当在办案环节和以案释法环节，宣讲法律知识，在“司法”中普法

司法机关行使司法权的过程，就是一个普法的过程。司法权行使的过程，公安机关、检察机关、人民法院在刑事案件、民事、行政案件的办理过程中，适用法律的过程本身就是对当事人、被告人、犯罪嫌疑人有针对性地开展普法教育的过程。普法做得好，更容易使当事人、被告人、犯罪嫌疑人、受害人等接受法院的判决结果，同时也利于节约司法资源。监狱在刑罚执行的过程中，尤其是与服刑人员切身利益有关的法律，如减刑假释的相关规定等知识，属于普法。社区矫正机构在履行职责过程中，向矫正对象宣讲相关法律法规和政策，使矫正对象了解自己的权利和义务，这也是普法。人民调解组织针对不同矛盾宣讲不同的法律知识，通过普法使当事人用更经济的方式解决纠纷，同时还能节约司法资源。司法机关的诸多“以案释法”案例以及各种平台的“以案说法”制度，又会从另一个角度向社会公众普法，坚持公正司法、增强司法的公信力。

(四)社会服务单位，应当在社会服务过程中渗透普法内容，在“服务”中普法

“谁执法谁普法” 的主体主要是国家机关,但不限于国家机关，比如《意见》中所涉及的律师、社会志愿者、讲师团等[2]。因此，不仅国家机关是普法的主体，同时，具有行政管理职能的法律法规、规章授权组织以及社会服务机构或者其他组织，都应该是“谁执法谁普法”机制中所提及的普法的实施主体。如提供公证服务、司法鉴定职能的事业组织，为社会提供法律服务的律师事务所，以及提供公共服务的水、电、燃气公司、社会保险机构、银行、移动通信企业，都属于普法的主体。如律师在从事法律服务活动时，针对当事人的问题答疑解惑，就是普法宣传本身。银行作为一个营利性的企业，在进行金融服务时，也要宣讲有关法律知识，使顾客了解一些基本的法律。因此，社会服务机构和提供面向社会的公共服务组织，都可以作为普法的主体。

虽然“普法”是一个系统工程，需要立法、行政、司法机关和提供法律服务的机构等共同推进，“谁执法谁普法”机制主要还是行使行政机关和司法机关的工作。

三、推进“谁执法谁普法”机制的若干建议

严格执法、公正司法是最好的全民普法。“谁执法谁普法”责任制的落实，必然有利于推进法治建设，提升政府公信力和司法公信力。随着“谁执法谁普法”责任制的不断推进，定会强化执法者、司法者的法治思维和提高运用法治方式的能力，培养社会公众对法律的信仰和运用法律分析解决问题的思维习惯以及利用法律武器来捍卫自己权利和尊严的行为习惯。新形势下，如何落实“谁执法谁普法”责任制，意义重大，具体可以从以下几方面推进：

(一)目前普法的规定过于笼统，有待细化，有待上升到法律层面

关于“谁执法谁普法”机制的规定，目前最主要的依据是党的十八届四中全会的报告和两办的联合发文。“谁执法谁普法”尚未上升到全国人大及全国人大常委会制定的法律层面。然而，“谁执法谁普法”机制的落实，必然需要上升到法律层面，增加具体规定，才能更好地融入到我国的法治实践中。

“普法”的具体细化规定可以在各个单行法中实施。如《行政许可法》《行政处罚法》中可以将行政许可主体、行政处罚主体在许可、处罚的过程中普法职能规定下来；在《法官法》《诉讼法》《律师法》中，将法院、律师事务所、法官和律师在履职、提供法律服务的过程中普法义务规定下来；在《银行法》中，将银行提供金融服务过程中的普法宣传功能规定下来。将普法宣传的义务上升到法律层面，将普法的主体、普法过程中的权利义务、普法责任的承担做出具体规定，可以使“普法”成为国家机关、有关机构的固定职责，以便更好地推进“普法”。

(二)执法司法部门需要转变观念，在思想上予以重视普法工作

“谁执法谁普法”机制的提出，是刚性的执法、司法与柔性的“普法”相结合的治国理政的有益尝试。自两厅联合发文以来，各级人民政府、各主管部门就“谁执法谁普法”工作开展部署。但是无论改变观念还是推进制度，都是一个复杂的过程。

事实上，“谁执法谁普法”责任制在实施的过程中也存在观念需要转变的问题。各机关对普法宣传的重视程度并不一致。系统法律知识和法律技能的掌握，需要长时间的专业、系统的学习才能掌握。因此，执法、司法机关应当转变观念，认识到普法工作的重要性。

(三)利用多种形式，有效推动普法形式和内容的多样化

人民对公平、正义的追求，是实施“谁执法谁普法”机制的原动力，所以普法的广度决定了普法的难度。在十四亿多人口的中国进行普法是一个很难的课题，所以必须拓展普法形式，传统的普法形式和新型普法形式相结合，共同有效推动普法形式和内容的多样化，进而增强普法的实效。

实践中，普法主体要继续使用传统方法，如通过广播电视、报纸杂志的重要版面和重要时段、本单位的宣传橱窗、公众服务窗口、“送法下乡”“送法进社区”等。各执法司法机关同时也借用新媒体的优势，通过微信公众号、微博、手机APP等常见的现代技术进行宣传。“学习强国”APP和“安全教育平台”两个平台的普法宣传就取得了较好的效果。现在各执法、司法机关在“普法”方面已经做了大量的工作，但是未来更加需要增强实效。

除了传统形式外，执法、司法机关还可以通过制作典型案例微电影、微视频，行政机关指引法制动漫等方式开展主题普法宣传，还可以通过社会公众接触较多的，比如公交站台橱窗、地铁站台或者地铁上的公益法治广告进行宣传，还可以打造法治主题公园。总之，应该采取群众喜闻乐见法治宣传方式，保证普法工作的实际效果。

(四)提高普法意识和普法方法运用能力，推进普法队伍专业化建设

新形势下，普法的职能转为行政执法部门、司法机关“谁执法谁普法”。“谁执法谁普法”机制的提出，对于国家机关来说也是一个考验。执法人员、司法人员需要转变观念，增强自身主动普法的意识。而观念的转变还远远不够，还需要对执法机关、司法机关进行专门的培训，以提高本单位工作人员的法律素养和普法意识，打造专业的普法队伍，转变长期以来存在的“只抓业务不管普法”的陈旧观念，明确普法的具体要求，学会日常工作中进行普法的方法和技巧，最终达到既能办案、又能普法的目的。

(五)围绕有关民生的热点难点问题向社会开展普法

执法、司法单位虽然是“普法”职能的主要主体，有的学者认为“谁执法谁普法”的分散普法模式易导致法治宣传教育碎片化[3]。普法不应当是系统的、整个法律体系的普法，而应该是碎片化又有重点地普法。这也符合群众对普法的实际预期，因为不同主体的普法需求不可能完全一样。对于社会热点、难点，尤其是民生问题，如有关教育、劳动保障、医疗保险、拆迁补偿、食品药品安全、环境卫生等的普法需求是一致的、适合大众化的普法。对于一些少数需求，则通过执法办案、窗口和具体案件的处理来进行普法。因此，普法模式应该是大众化的普法与小众化的普法相结合。

(六)建立执法、司法机关普法责任相应的考核机制

解决“普法”问题，还要解决不履行或者怠于履行普法职能的法律责任的问题。这就需要建立“谁主管谁负责”的普法责任制和考核机制。只有职责明确，才能将普法职能落到实处。

各执法机关和司法机关要明确本机关内具体的普法问题的分工，各部门结合自己的行政管理或者管辖范围有针对性地进行普法。根据各自机关的法定职能，结合办理事项所涉及的容易产生纠纷的事项，开展针对性地预防宣传性普法活动。比如，交通安全管理部门可以发布典型的交通安全事故和刑事案例，通过这样的普法宣传和教育还能起到预防纠纷、节约社会资源的目的。这也是“谁执法谁普法”机制提出的初衷。当然，建立何种考核机制才能真正起到激励和惩罚的目的，还有待各行政机关在实践中摸索。

(七)不断完善基于执法依据与司法过程的以案释法制度

以案释法是最通俗易懂的普法形式之一。提到以案说法，人们想到的都是司法机关的“以案说法”，如法院公开审理案件、网上直播庭审、公开法律文书等，通过具体的案件向公众普法宣传，也是以案释法最常见的方式。除此之外，如最高法“指导性案例”的发布、年度影响力诉讼案件的评选以及热点案件的专家释法等都是成功的以案释法，也确实起到了解释法律、宣传法律的良好效果。

本研究认为，以案释法绝非司法机关的专利，行政机关的管理涉及社会管理的各个领域，行政机关的权力种类多样，各部门行政法涉及的法律、法规、规章众多，社会公众往往很难了解相关规定。这就更需要行政执法机关及时收集、整理、研究自己主管领域的典型案件，用最通俗易懂的语言向社会发布执法的依据，建立自己的典型案例资源库，利用典型案例来编制办事指南等问答资料，发挥典型案例的引导和教育功能。