多边贸易体制中非互惠治理困境与制度完善

郝 荻

作者简介：郝 荻，首都经济贸易大学法学院讲师，法学博士。研究方向：国际经济法。北京，100070。

一、问题的缘起

非互惠（non-reciprocity）一词通常在国际经贸背景下运用，可以形容一国（或缔约方）单方面给予另一国的利益或优惠，抑或国家双方或多方相互给予的不对等的利益或优惠。国际经贸背景下的非互惠以互惠为逻辑基础。随着国际经贸规则从规制边境措施转向边境后措施，互惠的主要内涵由对等削减关税和其他贸易壁垒，过渡到规则或标准的统一适用；因而非互惠也随之意味着差异化的权利义务配置。多边贸易体制中的非互惠是非互惠理念与演进中的多边贸易体制相交织的产物。多边贸易体制现如今以世界贸易组织（WTO）为表现形式，在此前经历了从国际贸易组织（ITO）到关税及贸易总协定（GATT）的发展历程，带有其前身的制度痕迹与惯性。多边贸易体制的未来仍将以广泛的成员共识为驱动力，以WTO 规则体系为基础，但并不必然局限于WTO 这一组织平台。多边贸易体制中的非互惠既可以包含发展中成员享有额外的优惠，也包含WTO 成员间义务承担差异化的状态，其内涵要比特殊与差别待遇条款（S＆D）更为丰富。它不但囊括了现有的S＆D 条款，还以新成员加入WTO 议定书、诸边协定、区域贸易协定等体现权利义务差异化的文本为具体表现形式；且不同于S＆D的适用主体只局限于发展中国家，多边贸易体制中的非互惠并没有适用主体上的局限性。由于实力与需求的差异在WTO 成员之间广泛、客观存在，多边贸易体制中的非互惠在理论上能够嵌入到多边贸易规则之中，增强规则的发展导向性。

本文试图分析多边贸易体制中非互惠的治理困境，有以下两个方面的动因。其一，现行多边贸易体制中体现非互惠理念的规则和条款未能充分、有效地满足WTO 成员的发展需求。近年来，以美国为首的发达成员反对发展中国家身份的“自我认定”，拒绝给予部分新兴经济体发展中国家待遇。美国要求以“对等”为前提，重构自由贸易秩序。然而，对等开放尽管已越发在主要贸易大国之间成为一种趋势，兼顾规则适用普遍性与成员利益包容性的非互惠制度安排有利于促进渐进式开放，未来将必不可少地体现在多边贸易机制组成和规则设计当中。中国正处于对外开放的新发展阶段，尤其需要利用非互惠获取发展空间和法治保障，维护自身在对外开放中的自主性，积极参与全球治理体系的变革。其二，随着WTO 成员内部实力格局的调整与利益分歧的扩大，同步统一推动多边贸易自由化的进程受阻，多边贸易体制已经出现诸边协定、区域贸易协定等多元化、多形态的差异化发展趋势。然而部分差异化现象非但没有弥补多边贸易体制中的发展赤字，却进一步扩大了发展鸿沟，增加了对非缔约方的排他性，偏离了给予发展中国家的非互惠优惠，加剧了国际经贸治理体系的结构性失衡。综上，本文旨在对多边贸易体制中的非互惠进行系统性研究，以揭示多边贸易体制中的非互惠治理困境及其成因，并提出相关完善方案。

二、多边贸易体制中非互惠的治理困境

多边贸易体制中非互惠的治理困境不仅影响着已有的非互惠条款的效力，更阻碍了未来以发展为导向的多边贸易规则的形成。

（一）S＆D条款缺乏充分的法律效力

多边贸易体制中非互惠治理困境最为直观的体现，就是S＆D 条款的效力缺失。许多S＆D 条款严重缺乏法律约束力。有统计数据表明，在WTO 现有的227 个S＆D 条款中，有51 个条款仅对成员的行为过程设定了义务，却未对差别待遇的结果进行任何规制，其中一些条款使用了“不期望”“尽可能”“积极考虑”等模糊性的措辞，导致非互惠优惠的给予缺乏具体标准和实施依据。

S＆D 条款的一个显著特征是将给予优惠的主动权置于给惠方手中，仅仅为发达成员提供了给惠的行动自由，却未为其设定义务（Hegde 和Wouters，2021）。例如就普惠制而言，它没有成为有约束力的法律义务，也没有受到多边规则的充分保护①，发达成员可以自主决定是否向发展中国家提供优惠。S＆D 条款法律约束力的缺失导致其无法有效保护发展中国家的发展权益。除法律约束力不足外，已有S＆D条款难以充分满足成员的发展需求。例如乌拉圭回合协定中的过渡期条款，未能全面考虑和评估发展中国家的执行能力和发展关注，也没有确立客观标准作为参考依据。加之缺乏配套的技术援助和能力建设支持，乌拉圭回合设定的过渡期期限不足以让发展中国家培养起履行义务的能力，也不足以消化执行成本（Switzer，2017）。此外，承诺、行动以及政策工具应用的灵活性条款赋予WTO 成员的政策空间不足。这一空间逐渐被过渡期所替代，且不足以解决成员在特定领域竞争能力和发展需求的差异。

（二）诸边协定欠缺对发展问题的关注

诸边协定虽能推动新规则的生成，却也会引发有关发展赤字问题的新争议。诸边协定允许志同道合的成员先行合作创设规则，从而有利于缓解WTO 规则生成危机（Basedow，2018），但其弊端在于缺乏对非缔约方，特别是发展中国家权益的维护。大部分诸边协定不关注非缔约方对于条约义务的执行，也不包含配套的能力建设条款，因而加大了一些发展中国家参与国际贸易新规则的难度（都亳，2019）。发展中成员难以对诸边协定规则的形成施加影响力，一旦这些成员在未来想要加入诸边协定，他们将不得不全盘接受未经自身充分参与制定的规则。诸边协定对于发展问题的忽视导致其更容易遭受来自发展中国家的阻碍。

（三）在WTO加入谈判中加重新成员义务

因WTO 已有成员与新加入成员之间非对称的相互依赖，加入谈判普遍加重了新加入成员的义务，缴纳WTO“入门费”已成为惯例。以中国为代表的一些新加入成员还做出了明显具有歧视性的承诺，不但颠覆了WTO的非歧视原则，还打压了新加入成员在贸易竞争中具有的比较优势。

加入WTO 议定书和工作组报告相当于新加入成员做出的单方承诺，本应成为个性化处理发展中国家贸易与发展关系问题的最佳机会，现在却成为工作组成员权力运用的途径。这种权力不对称因加入程序的规则设置而被进一步放大。根据《WTO 协定》第12 条的规定，申请加入方“可按它与世界贸易组织议定的条件加入本协定”“有关加入的决定应由部长级会议作出”。在实践中，申请加入方需要先与已有成员开展双边谈判，每一个已有成员均可以在此过程中提出自身的利益关切，并对其加入进程加以阻挠。由于缺乏对加入条件数量及水平的限制，新加入成员的加入承诺显示出相当程度的随意性，通过《WTO 协定》第12 条进入WTO的发展中成员非但没有获得应有的特殊与差别待遇，反而被迫做出大量超WTO并具有歧视性的承诺。

（四）区域贸易协定呈现排他性演进趋势

在WTO 面临规则生成危机之际，区域贸易协定呈现迅猛发展的趋势。区域贸易协定的发展并未直接给予部分国家以非互惠优惠，但仍打破了规则统一适用的局面，在不同WTO 成员之间创造了权利义务的差异性，故也可归为多边贸易体制中的非互惠表现形式。区域贸易协定为国际经贸规则的创设提供了可行路径，在一定程度上迎合了共同治理及多元化治理的趋势。然而区域贸易协定在发展过程中也显现出一定排他性和碎片化特征（Palit，2017）。大国间展开的制度竞争，一旦走向排他性多边主义的极端形态，将会撕裂世界经贸秩序。例如美国在《美墨加协定》（USMCA）中设置的“毒丸条款”已经在一定程度上体现了这一割裂趋势②。再如，许多区域贸易协定将其成员方限定在特定的地理区域，且未采用开放式的加入条款。而被排除在外的发展中成员不仅要承受贸易转移效应造成的特惠侵蚀、面临高标准国际经贸规则铸成的市场准入壁垒，还在新一轮全球经贸治理的进程中被严重边缘化。

（五）非互惠的治理机制存在显著滞后性

多边贸易体制中非互惠治理困境不仅体现在条款层面，也体现在机制层面。非互惠的治理机制不仅不完善，且未能与时俱进，无法实现对权利义务的动态分配。非互惠治理机制的滞后性主要体现在以下两个方面：一是多边贸易体制中非互惠标准不完善。多边贸易体制需要建立完善的非互惠机制来落实非互惠的理念。WTO成员需要解决的一个关键性问题，就是非互惠需要实现到何种程度才能确保正义，且不会制造新的不正义（Sampson，2005）。但这一问题必须要在特定的合作体制内，结合WTO 成员所面临的具体情况才能获得解决。而现有多边贸易体制缺乏可衡量、可执行的非互惠标准。非互惠标准的不完善不仅导致已有的非互惠条款缺乏效力，也体现为规则谈判结果的权利义务不平衡，甚至影响已有的贸易规则谈判，并关系到未来贸易规则的形成。二是多边贸易体制中非互惠主体不明确。无论是S＆D待遇的适用对象，还是诸边协定缔约方的确定，都涉及非互惠的主体问题。通常认为，发展中国家是有资格享受非互惠优惠待遇的主体，而发展中国家身份的“自定义”及发展中国家分类问题，在WTO 成员之间引发了深刻的争议。一些国家和学者反对一些新兴经济体国家与其他发展中国家一同享受发展中国家待遇，并要求引入基于客观标准的分类及毕业机制（Schwab，2011）。成员方难以就非互惠主体达成一致，导致发达成员不愿在非互惠制度完善方面作出实质让步。因此在多边层面上明确非互惠主体、实现权利义务的适度差异化已显得十分迫切。

三、非互惠治理困境的结构性成因分析

引发多边贸易体制非互惠治理困境的根本原因是结构性的。多边贸易体制中的非互惠与互惠长期以来存在结构性脱嵌，互惠的非对称结构维系功能与非互惠的结构性失衡矫正功能相互作用，二者之间的张力持续伴随着非对称的成员驱动模式和内部治理结构。

（一）WTO体制中的非互惠与互惠的结构性脱嵌

多边贸易体制中的非互惠并没有嵌入到多边规则体系之中，而是与以互惠为基础的规则相脱嵌。“脱嵌”的结果是，游离于互惠原则之外的非互惠变成了发达成员对发展中成员附带条件的“恩惠”与“施舍”，发展中国家对非互惠优惠待遇的具体提供过程缺乏参与。非互惠的这一结构性缺陷是导致其出现效力困境的重要根源。以普惠制为例，由于给惠国与受惠国之间缺少对权利义务的谈判，发达国家普遍认为普惠制是发达国家给予发展中国家的“礼物”，发达国家可以随时停止提供这种优惠，因而不应当受任何“硬”法约束。单边附带条件的普惠制的随意性必将给国际贸易活动的参与者带来不确定性和风险。

多边贸易体制中互惠与非互惠的脱嵌还体现在互惠与非互惠之间主体与边缘化的关系。WTO体现非互惠的条款或以例外、附属规则的形式呈现，或未能满足成员的发展需求。以过渡期为例，它仅仅推迟了多边贸易规则为发展中国家带来的执行困难，并被简单地当作贸易规则的“安全港”，却未能充分考量成员的执行能力，与互惠原则实现真正的融合。WTO没能将成员间的政策分歧反映在多边贸易规则的具体设计上，而是在保留了互惠原则的主导地位的同时，将非互惠特殊化与边缘化了。

（二）互惠与非互惠背后的非对称性成员驱动

非互惠的治理困境还缘于WTO 成员非对称的驱动力。发展中成员参与多边贸易治理的边缘化地位间接导致了非互惠的制度空间受到挤压，而非互惠的边缘化又反向加剧了WTO发展赤字与治理结构的失衡。

1.互惠的非对称治理结构的维系功能

WTO 内部治理具有非对称性的等级制特征。“主导国利用其权威建立起一种互惠但不平等的秩序”（戴维·莱克，2013），将少部分主体的特权以及不平等的权利关系合法化。互惠概念的内在模糊性、多层次性和使用方式的多样性使之具有了双重特征：互惠既是多边贸易体制形成和演进的基石，同时也为主导国控制国际贸易规则走向提供了权力运作空间（Keohane，1986）。美国互惠贸易政策的变化对多边贸易体制中互惠原则的内涵具有明显的传导效果。美国的互惠贸易政策会随着国际权力格局的变化和美国国内利益诉求而发生演变。当美国的单极实力开始衰落时，美国利用自身的主导地位与他国进行重新协商的动机便会增强（约翰·伊肯伯里，2013）。美国的互惠贸易政策便会更为关注互惠中的对等因素，要求贸易伙伴承担更多的责任以实现经济利益在国际体系中的再分配。此时，非互惠制度的存续就会面临新一轮冲击与挑战。

2.非互惠的结构性失衡的矫正功能

在多边贸易体制中，发展中国家提出的非互惠对互惠原则规范的冲击，构成了发展中国家对非对称治理结构的矫正，也是传统大国坚持规则主导权与新兴国家坚持合法发展权的博弈。非互惠理念的提出是对WTO结构性不平等的反思，它既从贸易合作权益的分配方面矫正了失衡的分配格局，又在维护国家贸易政策规制权方面给予发展中国家足够的政策空间；既干扰了规则反哺权力的链条，又打破了西方发达国家对规则的垄断局面，为国际贸易规则的制定权增加了竞争与博弈的空间。正因为非互惠对“中心－外围”的非对称治理结构的挑战，发达国家将非互惠视为来自“外围”国家的抵抗（Lake等，2021）。

互惠与非互惠究竟何者在多边贸易体制中占据主导地位，在很大程度上是由成员权力博弈的结果决定的，二者之间存在着结构性张力。发达成员与发展中成员的“中心-外围”结构导致了非互惠的边缘化，而非互惠的边缘化又进一步巩固了WTO 的结构性失衡。随着新兴经济体国家的崛起，全局治理结构加速变化，多边贸易体制中非互惠与互惠之间的矛盾愈发凸显。

（三）WTO缺乏反映实力变化的差异化治理机制

WTO的等级制治理结构面临着严重的挑战。美国相对实力的衰落和新兴经济体的崛起改变了国际格局的力量配置，加剧了治理结构的合法性危机（Nissen 和Zarakol，2021）。许多边缘国家或群体对于自身在自由主义国际经济秩序所形成的等级结构中的位置不满，进而努力推动扁平化、包容性的治理结构的形成（Mearsheimer，2019）。发达成员则试图绕开发展中成员，推动投资、知识产权、竞争政策、劳工及环境保护等新型贸易规则的构建和发展。在权力转移的背景下，新的国家间关系需要被进一步调整和管理，以实现新的动态平衡（布兰特利·沃马克，2020）。WTO 结构性危机的逻辑归宿就是国际经贸规则的差异化演进。无论是区域贸易协定或诸边协定，均是规则差异化演进与制度变迁的具体体现。例如在亚太地区，发展中国家以《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）为载体，致力于构建出一个以南方为基础的“贸易—发展”联动的版图，彰显了发展中国家重建发展友好型经济秩序的努力。美国则在USMCA 中推行美国优先的贸易政策，强调对等和公平竞争，努力促进制造业回流。差异化现象反映了发展中国家强化国际经贸规则话语权的斗争，也体现了发达国家重新定位国际经贸规则生成的基本路径。

国际经贸规则的差异化承载了国际经贸合作离心力与向心力之间的博弈（Martinico，2016），因而其影响是双面的。一方面，差异化是实现有限度一体化的重要途径，即通过一定程度的灵活性以确保多边国际合作的完整性与持续性（Chazournes，2019）。正如WTO 在乌拉圭回合达成一揽子协定之前，也曾广泛存在俱乐部式的诸边规则。另一方面，不加节制地利用差异化可能导致主要经济体间秩序距离的扩大，甚至多边国际合作的解体。鉴于此，具有成熟治理能力的国际组织应当能够实现对差异化的动态调整与管控。

多边贸易体制中非互惠的治理困境既是WTO 结构性危机的重要体现，也反映了WTO 体制对于规则一致性与差异化的动态调整能力的缺失。在包含较多成员数量的大型贸易协定或国际组织中，非互惠应当成为联结不同诉求的黏合剂，以实现有差异性的全球一体化安排。而WTO 对差异化的动态规制的缺失，不仅未能使非互惠服务于发展中国家的权益，反而扩大了发展鸿沟，使WTO 在新一轮国际经贸规则治理的进程中逐渐被边缘化。

四、多边贸易体制中非互惠的制度完善

（一）在包容性的互惠原则下构建非互惠机制

在包容性互惠原则下构建非互惠机制是多边贸易体制中非互惠制度完善的一项重要的宏观思路。与国际环境法中“共同但有差别的责任原则”相吻合，非互惠与互惠原则的相嵌能够将非互惠权利义务锁定在多边贸易体制框架范围内。该路径具有以下几个方面的意蕴。

1.确立多边贸易体制中包容性的互惠原则。多边贸易体制的互惠原则必须是宽泛的、扩散的。具有包容性的互惠原则在给所有WTO 成员施加义务的同时，承认不同经济体之间相对的实力差距，有助于推动WTO成员的共同治理。而以对等为条件的互惠没有充分考虑谈判参与方之间在资源方面的差异，因而难以被视为公平的贸易体制基础。包容性的互惠原则所产生的“群我意识”有助于增加整个多边贸易体制的凝聚力，促使WTO成员为集体利益和国际社会共同利益而展开经贸合作，避免基于利己主义的过度竞争。

2.确保WTO 成员对规则谈判的平等参与。非互惠权利义务的谈判应当在WTO 成员参与的多边框架内进行。非互惠优惠待遇的制定尤其需要依赖互惠谈判来提供整体动力。非互惠的制度设计应当将非互惠权利义务的制定锁定在多边贸易体制框架范围内，确保所有WTO 成员的有效参与，并包容各成员方的主要关切。在包容性的互惠原则下构建的非互惠运行机制，能够推动具体的非互惠优惠待遇和差异化权利义务由单边自主设定向合作谈判设定的方向转变。

3.协调多边贸易规则适用的统一性与差异化。WTO 可通过在包容性的互惠原则下构建非互惠运行机制，协调规则适用的统一性与差异化。在互惠层面灵活适用“一揽子承诺”，即所有的成员必须同时针对所有协定内容达成一致意见，而不允许挑选协定。“一揽子承诺”可以利用策略性的联系在议题之间产生关联，促进缔约方达成共识，增加谈判的动力，更重要的是保持协定的“完整性、统一性与多边性”。在非互惠层面则通过具体的制度设计，对“一揽子承诺”的谈判模式做出变通式处理，在多边贸易规则适用的“普遍性”与对成员利益多元化的“包容性”间取得平衡。

4.增加多边贸易体制中非互惠的法律约束力。增加多边贸易体制中非互惠的法律约束力可以促进非互惠成为多边贸易体制的规则支点。这一目标的实现需要推动非互惠原则及规则的“硬化”。首先，要明确多边贸易体制中非互惠的法律原则地位，促进灵活性的规则转化为义务性规则。其次，要澄清非互惠义务的具体内容，并提高相关条款的准确性。WTO需要制定以规则导向为核心的非互惠标准，建立权利义务差异化的机制（Rolland，2012）。最后，增加多边贸易体制中非互惠的法律约束力，还应当确保非互惠标准能够由相关的监督机制予以监督实施和适时调整。

5.协调多边贸易体制三个规则支点间的关系。现行多边贸易体制以具体的互惠（对等）和无条件最惠国待遇为两个支点。非互惠制度完善应当将非互惠确立为多边贸易体制的第三个支点，与对等以及无条件最惠国待遇相互补充和协调，共同服务于多边主义扩散的互惠，并塑造更具包容性的公平价值理念。在此过程中，需要尊重并加强无条件最惠国待遇，因为当以规则为基础的多边主义遭到破坏，实力强大的成员就更有可能采取单边措施。另外，还应处理好非互惠与对等削减贸易壁垒之间的关系。以对等来调整经济发展水平相近的成员之间的贸易关系，以非互惠调整经济发展水平存在明显差异的成员间的关系。

（二）完善多边贸易体制“嵌入式”非互惠标准

非互惠标准的确定是非互惠制度建设的核心环节。WTO可从以下几个方面着力，将非互惠标准嵌入到多边贸易规则体系之中。

1.探索以成员为单位的义务承担模式。未来的多边贸易谈判可以考虑容纳以成员方为单位的差异化权利义务，以附件的形式列举履行特定条约义务的正面或负面清单。协定可赋予成员方自主确定权利义务的权限。例如《贸易便利化协定》（TFA）允许以成员为单位，自主确定义务水平及期限。这种“自下而上”的承诺方式赋予成员较大的自主权。单个成员的权利义务也可以经过谈判确定。例如欧盟在有差异性的一体化过程中，允许某些成员方选择参与或不参与某项政策措施。爱尔兰虽然为欧盟成员，却并非《申根协定》的成员方。再如USMCA 缔约方以附件的形式列举了服务贸易、投资、金融、国企等议题的不符措施。《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）的四个附件以国家为单位设置了不符措施的负面清单。各缔约方以清单形式对需承担的义务进行承诺，是对于非互惠理念的直接反映，也体现了对缔约方经济发展水平差异的考虑。

2.重视成员履行义务的过渡期建设。过渡期条款相比于其他被视为例外的S＆D 条款，在法律属性方面显示出独特的优势。它与其他多边贸易规则平行适用，且无须援引过渡期条款的成员承担举证责任。然而过渡期条款并非当然地能够解决WTO 成员的发展关注，问题的关键在于WTO 成员能否获得充分且适当的过渡期期限。现有的大型区域及诸边贸易协定对此已有初步的成功经验。例如RCEP 在海关程序和贸易便利化章节的附件中，详细地列举了各缔约方履行承诺的过渡期，以缔约方为单位，分别列举了每个国家履行特定义务所需要的过渡期期限，最终体现为“国家＋具体条款＋过渡期”模式。RCEP 还允许特定缔约方享有履行特定义务的过渡期，但必须履行通知义务，通报履行义务的计划和进展。第十一章附件一与附件二将履行知识产权义务的过渡期与技术援助请求清单相结合③，使得技术援助更具有针对性，更能满足受援助方的需求。再如，《贸易便利化协定》在何时及如何履行协定义务方面给予了发展中成员很大的自由裁量权，发展中成员可以单方自主决定履行协定义务的时间表和获得能力建设援助的要求④。未来多边贸易体制中过渡期条款的建设应当进一步加强过渡期期限与发展中成员履行协定能力的关联性。

3.建立基于普遍差异化的非互惠标准。对于可量化的贸易壁垒削减义务，可基于预先设定的客观标准，依成员经济实力做出分级减让或线性减让承诺。预先设定分级标准的义务差异化方案，能够将非互惠转化为有法律约束力的权利义务，有针对性地回应不同发展中国家的发展需求，使得成员做出承诺的水平符合自身的经济能力。分级确定成员义务水平的做法，在WTO 现有规则中已经有所体现。例如《补贴与反补贴措施协定》第27 条第2 款将WTO 成员取消出口补贴的义务承担情况分为三类：附件七中所列发展中国家无须取消出口补贴，其余发展中国家在过渡期内无须取消出口补贴，发达成员应当取消出口补贴⑤。此外，《农业协定》第6 条第4 款规定了计算综合支持总量（AMS）的最低门槛（即“微量允许”）标准：发达成员不超过其年度农业生产总值的5%，发展中成员不超过10%，而中国在加入WTO《工作组报告》第235段做出承诺，将“微量允许”的水平确定在8.5%，介于发达成员和其他发展中成员之间⑥。设立普遍差异化的非互惠标准兼顾了谈判效率与确定性，在未来谈判中具有一定的可适用空间。

4.弱化基于身份的发展中国家待遇。落实非互惠理念不能仅依靠发展中国家身份划分非互惠适用的主体范围，因为“对契约弱者施以特别保护的正当性基础是契约当事人的法律能力差别，而非法律人格差别”（蔡从燕，2005）。将发达成员与发展中成员二分法作为享受非互惠优惠待遇的依据，已缺乏充分的正当性。对此可以考虑做出两项变动：第一，扩大多边贸易体制中非互惠适用的主体范围，在必要的时候，应当给予有需要的发达成员一定的规则适用灵活性。第二，让发展中国家有针对性和差异性地享受非互惠优惠待遇。发展中国家作为一个具有显著异质性的群体，进一步差异化已成为多边层面上不可回避的问题。即使是恰好采取“中间立场”的协定也难以契合处于不同发展谱系上的WTO 成员需求。接受发展中成员承担义务的差异化，并做出更加对等的贸易减让承诺，也是以中国为代表的新兴经济体国家可以考虑采取的灵活立场。推进WTO成员权利义务的差异化配置并不像发展中国家身份认定那样具有政治敏感性，也不必然与发展中国家的国家利益相违背，这恰恰是非互惠制度完善的内在组成部分。

（三）强化多边贸易体制对差异性的动态管控

当多边贸易体制中成员力量格局发生变化，无论是西方发达国家还是新兴经济体国家均有进一步争夺贸易规则话语权的动机，从而在难以达成共识之时追求差异化。对差异性的动态管控可以及时调整吸收不稳定元素，是多边贸易治理不可或缺的组成部分。

1.塑造诸边规则生成路径的发展导向。多边贸易体制中的诸边协定相比于区域贸易协定更有可能实现对发展中国家发展权益的兼顾。WTO 成员未来可推动诸边协定作为多边贸易规则生成的重要路径，以缓解WTO的规则生成危机（屠新泉和石晓婧，2021）。考虑到目前WTO还没有调整诸边协定谈判与适用的多边具体规则，未来应在多边层面加强对诸边协定及其谈判过程的规制，以强化诸边规则生成路径的发展导向性。在议题的选择方面，需要确定哪些议题应努力达成多边协定、哪些议题可通过诸边途径完成。在谈判过程的透明度方面，委员会应详细通报会议谈判情况、各方主要观点立场和分歧、取得的阶段性成果及下一步谈判计划，保障非缔约方的谈判参与权，积极为发展中成员争取过渡性安排。在加入条款的设计方面，应保障诸边协定的开放性，确保非缔约方在满足协定标准时可以自由加入，加速推动诸边协定的多边化进程。

2.加强对区域贸易协定的多边监管。多边贸易体制应加强对区域贸易协定的监管，以协调区域贸易治理的分化与整合。区域贸易协定的多边监管既要努力避免不同治理机制之间陷入对抗或分裂的局面，还应保障良性竞争，促进成功的区域治理元素被选择、扩散或升级，从而实现不同制度间的正向激励与协同发展。对此，需要进一步加强WTO 区域贸易委员会的职能：可以在多边层面限制“毒丸条款”等对国际经贸秩序有分裂影响的制度设计，保障各国自主签署或加入区域贸易协定的权利；可以在各区域贸易协定中主动寻找能够引发合并的利益交换点，将能够达成共识的元素融入多边贸易体制，规避因新制度发展方向的不确定性所可能引发的冲突；还可以引导区域贸易协定与现有核心多边制度建立正式的制度间联系，形成嵌套性的制度等级体系，以同时实现多元化制度竞争与合作。

3.建立WTO 非互惠的动态监督机制。WTO 成员经济实力与发展需求一直处于动态变化之中，多边贸易体制中的非互惠也应当对此做出反应，以确保成员间的权利义务差异维持在合理的范畴之内。可考虑建立常态化运作的非互惠监督机制，并赋予其三个方面的监督功能。第一，对于需要WTO 成员采取积极措施保障发展中国家权益的条款，可由特定的机构监督执行。例如非洲集团曾提出，应当建立一个强有力的监督机制，常规审核S＆D条款的效用，确保这些条款被良好地遵守。第二，非互惠监督机制还应审核成员承担的义务水平是否与其经济发展水平相适应。由于WTO 成员面临的发展境况与需求处于不断的变化过程中，适用于特定成员的贸易规则以及贸易政策工具不能一成不变，必须根据特定的情形变化做出相应的调整。因而监督机构必须要重新审查影响非互惠标准的各种国内外因素，以确保成员承担的义务水平不会太高或太低。第三，对于接受技术援助与能力建设的WTO 成员而言，他们不应是被动的援助接受方，而应当是援助过程的驱动方。这些国家本身也有义务执行、建立有意义的国内改革。因此非互惠监督机制也应当监督被援助方是否有效运用了援助资源。非互惠监督机制的设置应成为整个非互惠制度安排中必不可少的组成部分，在增强非互惠条款的法律约束力的同时，防止成员权力滥用，加快WTO成员在非互惠制度完善方面取得共识。

（四）中国推动非互惠制度完善的基本立场

1.支持包含非互惠的多边主义。中国应注重维护发展中国家对于国际经贸治理的参与权，鼓励所有成员融入正常的法律框架，同时将非互惠条款作为内在组成部分，既争取对所有成员适用统一的多边法律框架，又维护承担义务的非互惠模式。中国可以通过支持非互惠制度建设，推动“真正的多边主义”，特别注重维持区域贸易协定的开放性，反对具有浓厚的意识形态色彩及排他性的小多边主义（沈伟和徐驰，2020）。中国还需支持多边贸易体制规则的诸边生成路径，在政府采购、电子商务、渔业补贴等领域积极参与谈判，努力推动贸易规则的更新。

2.利用非互惠维护发展中国家权益。多边贸易体制中的非互惠扮演了包容差异性、维持政策空间的自主权、促进渐进式开放、节制超级全球化的关键性角色。中国应支持国际贸易体制中的非互惠制度安排，却不应以享受非互惠优惠待遇为主要目的。中国支持非互惠的初衷在于：打破发达国家对于规则的垄断，调整现有国际经贸体制的治理结构失衡，使国际经贸合作与改革符合渐进式的客观规律，而并非利用非互惠规避改革、为本国谋取不当私利。中国可结合自身情况，有取舍地利用非互惠制度安排下的政策空间，甚至在多数情况下不享受非互惠优惠待遇，敢于扩大对等开放和单边开放程度。中国也可以给予其他发展中国家以必要的非互惠优惠，确保实力较弱的发展中国家参与国际经贸合作的积极性，增强国家间经贸合作的凝聚力。

3.利用非互惠维护国内改革的自主性。中国可利用多边贸易体制中的非互惠维护自身在对外开放过程中的自主性，为积极参与全球治理体系的变革提供契机。对等开放水平的提升必须是主动且理智的，而不是“混乱、无限制地开放”。中国正处于对外开放的新发展阶段，既需要对等开放提供深化改革的动力，也需要非互惠确保充分的发展空间。例如在数字贸易领域，非互惠的制度安排可以有效助推中国与其他贸易伙伴求同存异。美国的数字贸易政策强调数据流通的自由化与便利化，欧盟则优先保护个人数据隐私，而中国主要侧重于电子商务便利化。在未来数字贸易领域的规则谈判过程中，中国应积极对接高标准数字贸易规则，应注重自身特定的利益诉求，保障数字主权与数据安全，提倡信息技术产品的非歧视待遇，注重推广在跨境电商便利化规则方面的可复制经验，以促进全球跨境电商统一规则的形成。

总之，中国应在努力实现对等削减贸易投资壁垒的同时，注重维护国家经济安全和补足产业链短板等方面的需求，将维护国内改革自主性和参与国际经贸治理二者置于可控且平衡的互动进程之中。

五、结论

非互惠是不同国家间现实性地进行贸易交往的必然产物，应当成为国际贸易规则体系建设的内在组成部分。即便是在发达国家之间也仍然存在着不完全、不对等开放的情形。多边贸易体制中的非互惠在不同方面存在着深刻的治理困境，显示了现有WTO 内部治理与具有充分正当性的多边贸易治理水平之间的差距。引发非互惠治理困境的根本原因是结构性的。多边贸易体制中的非互惠与互惠长期以来存在结构性脱嵌，非对称的成员驱动力量诠释了非互惠缘何始终未能摆脱边缘化的地位，差异化治理机制的缺失则反映出WTO成员间不断扩大的“秩序距离”与发展鸿沟。未来WTO 成员应努力就非互惠制度完善达成共识，在包容性的互惠原则下构建非互惠运行机制，促进非互惠成为多边贸易体制的第三个规则支点，同时搁置发展中国家身份争议，为未来其他领域的WTO 改革和规则现代化进程奠定基础。中国正处于对外开放的新发展阶段，需要利用非互惠获取发展空间和法治保障，维护自身在对外开放过程中的自主性，积极参与全球治理体系的变革。中国在与贸易伙伴开展经贸合作的过程中，尤其需要处理好非互惠与对等减让之间的平衡。

注释：

①Section 1 of the Differential and More Favorable Treatment Reciprocity and Fuller Participation of Developing Countries, CON‐TRACTING PARTIES Decision,L/4903,28 November 1979。

②“毒丸条款”是指USMCA第32.10条限制与非市场经济国家签署贸易协定的条款。

③Annex 11B of the Regional Comprehensive Economic Partnership Agreement.https://rcepsec.org/wp-content/uploads/2020/11/Chapter-11-Annex-11B.pdf。

④Article 17 of the Agreement on Trade Facilitation,https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/tfa-nov14_e.htm。

⑤Annex VII of the Agreement on Subsidies and Countervailing Measures, https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/24-scm_01_e.htm。

⑥See Report of the Working Party on the Accession of China,WT/ACC/CHN/49,1 October 2001,para.235。