生物多样性保护跨区域合作的制度逻辑、困境及其协调——以滇桂黔石漠化片区为例

袁红辉

滇西科技师范学院 管理与经济学院，云南 临沧 677000

滇桂黔石漠化片区由三个省区的91个县组成，行政区上毗邻，地理环境特殊、自然条件复杂。滇桂黔石漠化片区地跨三省区，其脆弱的喀斯特生态系统具有生物多样性丧失、植被覆盖度降低、初级生产力低下和高度空间异质性等特征，其生态系统难以恢复到平衡状态[1]。在贵州省，除保护区以外，生态环境不断破坏，个别种类已从原来的常见种逐步变成了稀有种，由于栖息环境的破坏，生境不断被割裂和缩小，使食肉类大型动物的生存受到严重影响，种群处在极不稳定的状态下，随时都有灭绝的可能[2]。埃莉诺·奥斯特罗姆教授指出，上级政府事务繁多且对区域相关事务信息不完全，即使能解决区域的跨域公共资源问题，成本也将十分高昂[3]。我国现行的特困区集中扶贫攻坚模式，对跨域连片治理的制度模式发挥了整体效应、规模经济效应与协同效应，有效实现地区间优势互补、避免重复建设或者建设不足，对于滇桂黔生物多样性保护模式创新具有深刻启发意义。

1 滇桂黔石漠化片区生物多样性保护的现行制度逻辑

1.1 生物多样性保护的科层制逻辑及其异化

1.1.1 权威流失导致目标偏离

生物多样性治理任务在中央层级只是一个治理框架，更确切的说是一个治理纲领，要实现治理目标须结合本土实际。因此，在生物多样性治理任务层层下放过程中，各级政府会层层解读上级政府治理目标，行使自由裁量权将目标具体化。在安东尼·唐斯看来，基层政府误解最上层政府的意图，导致基层具体目标与最上层目标偏离，使得上层政府的目标不能正确的被实现。并且唐斯认为，“如果组织的层级很多，这种流失就会产生累积性效应”[4]。

1.1.2 信息传递过程中的加工处理导致信息失真

生物多样性保护及其治理信息通常由基层政府部门向上传递。由于基层政府部门组织数量庞大，产生的信息量多，信息在向上传递的过程中，各级政府会精简和浓缩来自下级政府部门的信息后再向上传递。在向上传递信息的过程中，可能存在夸张的反映对本区域有利的信息，而掩盖对其不利的信息，这导致最上层政府接收到的信息与原始信息存在偏差，进而影响上层政府的决策。

1.1.3 控制递减定律导致目标难以实现

科层组织的层级越多，下层政府在执行职能过程中出现偏离目标的多余行为也越严重，上层政府对下层政府的控制与协调能力越弱。戈登·塔洛克认为：“最高领导对整个等级施行的实际控制会随着该组织的规模增大而逐渐下降”[5]。安东尼·唐斯关于组织控制原则有三个基本论断:不完全控制定律、控制递减定律以及协调递减定律。由于每个人的心智能力有限，发生这些定律更加不可避免，没有任何会计系统、高速计算机或者结构重组可以抵消这些定律的基本作用[4]。

1.2 滇桂黔石漠化片区生物多样性保护跨区域合作的制度逻辑

卞历南指出，制度是界定和规范人们行为与交往的人为设计的体制与原则，它体现出体制与原则的组织机构[6]。

1.2.1 规则逻辑——制度表现

建立良好的合作秩序需要制度安排，这种制度安排表现为正式与非正式规则。正式规则依靠法律法规与签订的合作协议等刚性规则完成合作，非正式规则需要依赖互惠、信任、声誉等机制构建来实现合作。制度逻辑具有物质性和象征性，它们提供了正式和非正式的规则，指导和约束决策者完成组织任务并在此过程中获得社会地位、信用、惩罚和奖励的行动、互动和解释[7]。这些规则构成了关于如何解释组织现实、什么构成适当的行为以及如何获取成功的一组假设和价值[8]。对于滇桂黔石漠化片区的生物多样性保护跨域合作，参与各方具有确定的进入和退出合作条件，参与目标具体且明确。

1.2.2 组织逻辑——组织机构

生物多样性保护合作需要构建合作组织，此合作组织可以是正式的，也可以是非正式的。建立的合作组织要发挥以下作用：组织参与各方建设合作制度，以明确合作方式、合作任务、合作目标；制定合作的中长期规划，保证合作朝着预定的方向前进并在各阶段取得相应的治理成果；定期组织参与各方交流沟通，确定须共同议定的重要事项；协调项目建设中合作各方的资源使用，避免重复建设及建设不足；共同培训治理人才、开发相关技术，发挥协同治理与规模经济效益；发挥合力，共同争取外源性资源支持；组织评估合作成效。

2 滇桂黔石漠化片区生物多样性保护跨域合作的制度困境

2.1 生物多样性保护跨域合作的组织未能真正建立

2.1.1 省级层面生物多样性保护跨域合作组织不完善

2012年，由国务院扶贫办与国家发展改革委联合出台了《滇桂黔石漠化片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011-2020）》，这一规划是依据《国务院扶贫办、国家发展改革委关于印发滇桂黔石漠化片区区域发展与扶贫攻坚规划的通知》而制定的。规划将生物多样性保护区作为重要生态功能区予以保护。

由于国家层面的推动，引发了三省区之间的合作。2013年，三省区协商建立联席会议制度，第一次会议于2013年5月21日在广西南宁召开，三省区有关负责人签署了三省区跨省协作备忘录，这为生物多样性保护跨域合作奠定了基础。2015年，滇桂黔石漠化片区区域发展与扶贫攻坚推进会在云南文山召开，贵州省在推进会上对“十三五”片区工作提出，建立健全省际高层决策会商、专家咨询论证与地方协作机制；加强省（市）际沟通协调，统筹推进区域资源开发、设施配置、产业布局、环境整治、生态保育、民生保障等协调发展[9]。在2016年滇桂黔石漠化片区区域发展与扶贫攻坚推进会上，广西壮族自治州希望“与贵州、云南加强合作，共同破解片区治理共性难题和关联问题，实现合作共赢”[10]。

2.1.2 市县级的生物多样性保护跨域合作严重不足

三省区的部分市县为了解决共性问题在某些相关领域也达成了合作共识。一是社会公共事务合作。滇桂黔石漠化片区公共事务合作涉及医疗卫生、教育事业、人民调解、文化建设、流域管理、法律工作等各个方面，合作可有效促进滇桂黔接边地区经济社会和谐发展。2003年滇桂黔三省区的文山州、红河州、曲靖市、百色市、黔西南州山水相邻的五地，因具有相似的自然环境和气压特点而建立了气象协作区，签订了合作协议[11]。2012年，滇桂黔石漠化片区交接处七县（罗平县、广南县、富宁县、西林县、田林县、隆林县、兴义市）建立了合作组织，在产业、社会事业建立了合作机制，推进了七县经济社会和谐发展[12]。2015年，西林县与罗平、兴义签订省际边界人民调解协作协议，桂滇黔三省（区）接边地区矛盾纠纷联防联调工作步入了规范化、制度化的轨道[13]。二是区域经济发展与扶贫攻坚合作。2012年，滇桂黔石漠化片区的五县市（兴义市、安龙县，、罗平县、隆林县和西林县）就万峰湖水域环境综合整治举行了第一次联席会议，主要议题为万峰湖的开发与保护，造福于库区人民群众，促进各县市经济社会发展[14]。2016年，广西政协积极支持河池、百色两市政协与贵州、云南相邻市县政协建立完善联席会议机制，共同推进百色-文山、河池环江-黔南荔波开展跨省扶贫合作产业园区建设[15]。2018年，滇桂黔三省区建立了左右江革命老区振兴规划实施联席会议，就共同加快推进老区振兴发展进行合作[16]。2019年，昆明南宁贵阳与红河桂林黔南“3+3”政协跨区域协商会议制度形成。六市（州）每年举行一次会议，重点围绕经济社会协同发展中存在的突出问题和政协自身建设等共性问题提出解决措施[17]。

2.2 生物多样性保护跨域合作的规则体系尚未建立

三省区联席会议签署了滇桂黔石漠化片区跨省协作备忘录，市县级合作形成了合作宣言、协议等，但是此类合作仍然是基于柔性承诺，缺乏刚性之约。埃利诺·奥斯特罗姆的制度分析与发展框架为各种合作提供了一个包括7个具体规则的规则体系[18]。其包括：界定参与者以及成为参与者的条件规则；规范参与者的行动范围以及与行动相联系的结果规则；畅通合作各方信息交流渠道的信息规则；明确参与合作的成本与收益规则。滇桂黔石漠化片区的生物多样性保护跨域合作规则体系现状为:仅有位置规则与边界规则存在。

3 滇桂黔石漠化片区生物多样性保护跨域合作的集体行动困境

3.1 各主体短期行为难以避免

石龙宇（2012）等认为，边界两侧不同的管理政策往往使边界地区的生态系统异常脆弱，加强不同行政区之间的合作，以保证资源的可持续利用是必然的选择[19]。这表明，接边地区生物多样性治理如果各自为政，将不可避免导致生物多样性减少。而跨区域的联合保护能够保护和管理多元化大尺度的生态系统，不仅可以减少物种灭绝的概率，也能缓解保护区内和周边居民的冲突，同时可以有效地控制病虫害、火灾等[20]。《环境保护法》第二十条规定：“跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治，由上级人民政府协调解决，或者由有关地方人民政府协商解决。”这种协商机制存在滞后性与不明确性，在解决边界地区生态破坏问题中存在诸多弊端[21]。

3.2 经济人理性的搭便车行为

从2013年开始，三省区每年召开一次区域发展与扶贫攻坚推进会议，但片区至今面临着发展经济与改善民生的重大压力。行政区内经济发展所产生的经济利益可以独享，而生态利益具有外溢性。由于各地区生物多样性水平存在差异，由此造成不同行政区的环境规划与执行标准的差异。而片区各级政府在生物多样性保护领域跨域合作甚少，其结果导致接边地区生物多样性保护行动、保护程度、保护结果、保护收益以及保护成本均存在差异。各接边地区是否进行保护则无制度约束，部分行政区可能出现搭便车行为。

3.3 离散式治理模式导致集体行动的低效

2010年我国制定了《中国生物多样性保护战略与行动计划（2011-2030）》，提出了我国20年生物多样性保护总体目标、战略任务和优先行动。各省市政府部门，根据本地生物多样性状况制定了本辖区的生物多样性保护战略与行动计划。如今，我国生物多样性保护涉及部门众多，包括环保、林业、农业、国土、住建、水利、海洋、旅游、中科院等多个部门和单位[22]。在科层制治理体系下，管理部门多头，必将导致政出多门、职责不清、沟通不畅，人为割裂了区域面对的新形势、新任务、新要求，也导致区域生物多样性保护工作呈现离散状态，整个区域看似都在执行生物多样性保护工作，实则行动分散，小规模、碎片化的保护工作缺乏整体性与系统性，降低了资源利用效率，影响了保护的行动效果。

4 滇桂黔石漠化片区生物多样性保护跨区域合作的制度构建

4.1 确保达成合作共识，构建协商机制

在滇桂黔石漠化片区，仅有省级层面的达成合作意向，合作领域为区域发展与扶贫攻坚。地方各政府之间在生物多样性领域合作不足，而沟通协商是合作行为发生的必要前提，因此需要在各主体平等自愿、互惠互利的基础上就生物多样性保护形成合作共识。滇桂黔石漠化片区的协商主体为地方各级政府及其政府部门，协商的客体为具有共性的生物多样性保护问题，协商的方式包括基于正式行政程序的磋商及基于信任关系的官员之间的非正式沟通。沟通协商是生物多样性保护跨域合作组织形成、后续规则体系构建与行动的前提与基础。

4.2 确保形成有效承诺，构建合作规则体系

合作是参与各方妥协互让、利益交换的结果，其实质上是参与各方承认协商目标、范围与内容，承诺在将来为此付诸行动。为了确保合作真正实现，需要构建相关规则体系，激励经济行为，限制机会主义行动。埃哈尔·费埃德伯格认为，通过协商谈判，人们形成游戏规则和惯例，抑制行动者的投机态势，为其规定方向，限定行动者背信弃义的威胁”[23]。合作的规则体系包括奥斯特罗姆教授IAD框架中的边界规则、权威规则、聚合规则、范围规则、信息规则与收益规则。规则体系建立了参与各主体共同遵守的权威中心与服从规范，特别是收益规则中的违约处罚机制，有助于参与各方实现可信承诺，克服参与主体经济人的搭便车行为。

4.3 保证合作的持续性，强化合作执行机制

为了保证合作的持续，有必要建立执行机制，包括监督、评估与惩罚等具体规则。在集体行动中，少数参与者的搭便车等机会主义倾向将影响规则执行，甚至使规则形同虚设。在奥斯特罗姆看来，在机会主义环境中，建立长期、稳定的承诺是困难的，高成本的监督与制裁机制是必需的[3]。奈特认为，制度通过两个机制来构建社会互动和保证行为人遵守规则，即信息和制裁威胁[24]。在集体行动中，若没有制裁规则，就相当于无违约成本，一致性的行动无法产生。此外，跨域合作组织形成后，可将政府官员绩效考核中纳入生物多样性保护绩效一项，这一措施会起到和违约处罚相同的效果。