东盟：澳大利亚的“后院”？

罗圣荣　王世学

位于大洋洲的澳大利亚，由于地理位置与亚洲的东南亚相对比较接近，且与东盟成员马来西亚、新加坡和文莱同为英联邦国家，使得东南亚地区成为澳大利亚对外战略中的优先方向之一。冷战时期，孤悬于南太平洋的澳大利亚出于自身的安全考虑，视东南亚为前沿防卫战略中的“堡垒”。冷战后，澳大利亚与东盟经济合作顺风顺水，将东盟视为“经贸后院”。而在当前中美博弈的背景下，澳大利亚积极协助美国，欲把东盟朝着其“民主人权后院”的方向塑造。

冷战时期：澳大利亚视东盟为“政治军事后院”

冷战时期，保障东南亚地区的政治军事安全是澳大利亚和东南亚关系的主要方面。政治上，澳大利亚脱胎于英国，其“政治优越感”可谓与生俱来。在澳大利亚的眼里，自己要比亚洲国家“高一等”。在和东盟国家的互动中，澳大利亚以“主顾”自居，不希望东南亚地区成为苏联、美国等大国角逐的竞技场，而是更希望其成为一个稳定的大后方。澳大利亚外交部解密的1976年内部文件披露了澳大利亚当时的外交考量：“美国对越南的敌对态度阻碍了澳大利亚试图将该地区的对抗风险降至最低的政治利益，东盟的和平发展是澳大利亚的首要政治利益。”

同时，在澳大利亚看来，要实现“东南亚后院”的政治稳定，经济援助是主要途径。对于东盟的成立，澳大利亚表示欢迎，认为“其经济增长的框架可缓解成员国之间紧张局势，为区域政治稳定做贡献”。澳大利亚对东盟的早期政策中，常把稳定与发展捆绑在一起。

军事上，澳大利亚高调介入东南亚以打造自己“安全后院”的努力由来已久。1948年，澳大利亚加入英联邦军队与马来亚民族解放军进行游击战。1954年，英国、美国、澳大利亚等签署《东南亚集体防御条约》，把柬埔寨、老挝和南越划为“保护”区域。1957年，《英马防务协定》签署，澳大利亚为新独立的马来亚提供安全防护。1962年文莱发生“暴乱”，澳大利亚派兵“平定乱事”。1963年起，澳大利亚派兵介入“印馬对抗”。1971年，东盟宣布为和平、自由和中立区，但澳大利亚政府“对中立区概念感到担忧”，认为“这会对澳大利亚与马来西亚防务关系带来挑战”。同年4月，澳大利亚与英国、新西兰等签署《五国联防协议》;11月，澳英新联合部队司令部正式启动，首任司令由澳方军官担任，澳大利亚在亚太地区的影响大增。

中美建交后，东南亚地区的冷战紧张局势有所缓和。1972年，时任澳大利亚总理的麦克马洪访问马来西亚时改口，称“东盟和平、自由和中立区”是实现亚洲和平与稳定的区域倡议。次年，澳继任总理惠特拉姆表示，澳大利亚不再认为东南亚是一个“（澳军）可以在自家海岸以北尽可能远的地方——别人家后院，与某些亚洲敌人作战”的边疆。惠特拉姆的表态，字面上说东南亚是“别人家后院”，实际上是露出了狐狸尾巴，即澳大利亚视东盟为自己的“军事后院”。1975年，美国从越南撤军，苏联乘机南下，澳大利亚战略压力加大，在台面上视东盟为重要盟友。上世纪90年代初，东盟各国与澳大利亚的联合军事演习多于与其他任何国家的军事演习。与此同时，澳大利亚加紧拉拢东盟组建地区安全架构，并最终于1994年促成东盟地区论坛成立。

后冷战时代：澳大利亚视东盟为“经济文化后院”

经过冷战早期以换取政治稳定为目的的经济援助以及弗雷泽政府时期的经贸摩擦，澳大利亚和东盟的经贸关系逐渐找到了共同利益的切合点。1986年，澳大利亚邀请东盟农产品出口国加入凯恩斯集团，开始把东盟纳入其主导的地区经贸组织架构。上世纪80年代后期，澳大利亚政府和企业界在公开场合称东盟为重要的经贸伙伴。随着冷战的结束，澳大利亚倡导自由贸易和开放的区域主义，在积极组建亚太经合组织（APEC）的过程中，东盟成了澳大利亚最重要的谈判对象。澳大利亚对东盟的重视和塑造其为“经贸后院”的用心，从时任澳大利亚外长理查德·伍尔科特卖力游说印尼等国组建APEC，以及当马来西亚总理缺席在美国举行的APEC领导人非正式会议时基廷总理的异常恼怒，都可见一斑。最终，东盟和澳大利亚一起组建APEC，这是双边经贸关系发展史上的标志性事件。虽然澳大利亚表面称东盟为主要经贸伙伴，实际上仍视东盟为推行其自由贸易战略的试金石和“经贸后院”。

2021年10月27日，澳大利亚总理莫里森在议会大厦通过视频连线的方式出席了澳大利亚—东盟峰会。

澳大利亚与东盟于1994年开始实施为期十年的经济合作项目，促进双方更大范围的经济融合，同时设立澳大利亚-东盟商务委员会。1997年亚洲金融危机爆发后，澳大利亚慷慨解囊，对泰国、印尼等伸出援助之手。在此基础上，澳大利亚、新西兰和东盟于2002年达成紧密经济伙伴关系协议。2010年初，澳大利亚极力推动的澳新—东盟自贸区开始分阶段实施。根据协议，未来十年东盟将逐渐对澳大利亚、新西兰的商品削减96%的关税，这加强了澳大利亚商品在东盟市场的竞争力。2020年，澳大利亚和东盟的双边贸易额达1010亿美元。同时，双向投资规模超过2420亿美元。新冠疫情暴发以来，澳大利亚加大了对东盟及湄公河流域国家的经济援助，2021～2022财年的援助总额将达4040万美元，明显高于上一财年的3100万美元。

此外，澳大利亚还通过对东盟输出教育公共产品，将其打造为“文化后院”。澳大利亚和东南亚国家的人文交流可追溯到1951年的科伦坡计划。2004年11月，东盟-澳大利亚和新西兰首脑会议在老挝举行，会议指出要促进三方之间的人文交流。澳大利亚2014年开始实施新科伦坡计划，支持40名学者和1300多名流动学生在印尼、新加坡等国家和地区学习和工作。之后，新科伦坡计划每年支持1万名澳大利亚大学生到东盟等地区的40个城市学习、实习、研究。目前，新科伦坡计划校友在澳大利亚与东盟国家关系中发挥越来越重要的作用。2015年，澳大利亚和东盟关系升格为战略合作伙伴关系，隶属于澳大利亚外交贸易部的澳大利亚-东盟理事会成立，这为双方在教育、科学等领域创造了新的合作机会。近年来，每年有超过10万名东盟学生到澳大利亚留学，其中300人可以获得澳大利亚政府奖学金。2017年，东盟国家赴澳工作、经商或旅游的人数达140万，而澳大利亚来东盟工作、经商或旅游人数已超300万。

中美博弈新时期：澳大利亚视东盟为“民主人权后院”

近些年来，澳大利亚又试图在所谓民主人权方面将东盟打造为其“后院”。以2017年《美国国家安全战略报告》发布为标志，中国被美国列为世界范围内头号竞争对手，遏制和围堵中国成为美国的国家战略。在此背景下，澳大利亚仿佛又回到了冷战时期“美国小跟班”的角色，开始高调介入南海问题、大肆对华搞新冠疫情污名化、积极响应美国“印太战略”、帮助美国组建针对中国的美日印澳四方机制和美英澳三边安全伙伴关系等，充当名副其实的美国“反华先锋”。2021年11月，拜登总统在格拉斯哥会见印尼总统佐科时，赞扬印尼对“民主价值观的坚定承诺”。对此，澳大利亚智库罗伊研究所专家布兰德在《纽约时报》撰文称：“印尼作为东盟领头羊和世界第三号民主国家，是中美地缘政治竞争中至关重要的平衡力量，华盛顿需要向印尼等新兴大国靠拢，帮助它们减少對中国的依赖。”最近，澳大利亚外长玛丽斯·佩恩在为《澳大利亚人》撰写的专栏文章中，将七国集团+（G7+）视为一个可以填补“世界民主同盟”空白的潜在机构，称G7已把澳大利亚、印度、东盟轮值主席国及东盟秘书长等列为外联伙伴。佩恩称：“东盟的加入是积极和令人愉快的，东盟是自由、安全和繁荣的印太愿景的核心，在澳洲地区稳定中发挥着至关重要的作用。”

2020年11月20日，亚太经合组织第27次领导人非正式会议以视频的方式举行，马来西亚为本此会议的轮值主席国。图为马来西亚总理穆希丁。

澳大利亚积极介入东盟人权事务，支持东盟实施《东盟人权宣言》，推动与东盟人权机构的合作。2017年12月，东盟政府间人权委员会代表团应邀访问澳大利亚。期间，代表团拜会了澳大利亚前外交部长朱莉·毕晓普，并与澳人权委员会专员和处理性别平等问题的澳方人员交流。次年3月，在东盟—澳大利亚特别首脑会召开前夕，澳大利亚人权观察组织主任伊莱恩·皮尔森在澳大利亚国际事务研究所网站撰文称：“东盟国家的人权问题日益严重，人权应该成为东盟—澳大利亚峰会的焦点。澳大利亚政府不能为讨好该地区领导人而掩盖人权问题，而应该将民主国家的价值观置于其与东盟关系的核心。”2021年12月，澳大利亚先后与越南、老挝通过视频举行年度人权对话会议，承诺在老挝推进人权事业，与老挝受土地收购影响的社区合作，争取对他们的公平补偿。

虽然澳大利亚一直视东盟为“后院”，并从政治军事、经济文化和“民主人权”等多维度苦心经营，试图把该地区变为自己的势力范围。然而，鉴于中国快速崛起、东盟日益强调自己在地区事务的中心地位以及澳自身在亚太地区实力的相对衰落，澳大利亚恐怕是心有余而力不足。东盟不大可能成为澳大利亚“后院”，更可能朝着澳大利亚“对抗中国”的“缓冲区”方向发展。