构建统一数据要素市场正当时访中国科学院预测科学研究中心主任汪寿阳

文/《经济》杂志、经济网记者 张军红

进入数字经济时代，数据作为生产要素之一，已成为商业领域和国家竞争的重要资产。当下，我国数据确权和定价推进情况如何？怎样构建全国统一数据要素大市场，实现数据安全有效流通？近日，《经济》杂志、经济网记者专访了中国科学院预测科学研究中心主任、发展中国家科学院院士汪寿阳。

确权、定价、监管挑战诸多

《经济》：近日发布的《国务院关于数字经济发展情况的报告》提出，要统筹推进全国数据要素市场体系。目前，我国数据要素市场推进情况如何？从北京、上海、贵阳等地的实践来看，呈现出哪些特点？

汪寿阳：在国务院和各级政府的推动下，自2015年以来由地方政府发起陆续建立了40余个数据交易所，致力于实现数据要素及其衍生产品的交易、流通和共享。我国数据要素市场在交易制度、交易技术、交易生态建设等方面取得了积极进展，但总体而言，大部分数据交易平台仍属于粗放型交易模式，仍然存在“确权难、定价难、监管难、场内交易不充分、场外交易合规风险高”等问题。据调研，已成立的数据交易所中，有一半以上的平台数据交易量很低，并未真正发挥数据要素流通的功能。

不同于传统商品，数据的非排他性、零边际成本、分享增值性等特征，给数据产品的确权和定价带来新挑战，因而商品交易所、股票交易所的经验，难以复制到数据交易所。从北京、上海、贵阳等地的数据交易平台建设实践来看，呈现出交易模式从撮合交易到生态建设转变、交易对象从数据产品到场景融合转变、管理模式从粗放松散到合规管理转变的特点。

2015年成立的贵阳大数据交易，早期的交易模式采用“撮合交易”的中介模式，交易所作为挂牌上架、展示产品的通道，不进行原始数据交易，而是对数据进行清洗、分析、可视化等操作后形成处理结果再出售，由于权属不清、价值评估缺乏标准等交易难题而阻碍了交易效率。通过经验总结和模式创新，贵阳大数据交易所于2018年转向数据增值服务和数据生态建设，通过与金融、电力、交通、气象、能源、医疗等场景深入融合，提供更宽泛的数据相关产品，以及模型算法、工具组件、数据治理、安全合规等增值服务。2021年成立的北京国际大数据交易所，从技术、规则、制度上探索基于数据流通的信任机制，致力于打造资质认定、合规审核、分级分类、交易合约等数据交易生态体系，将区块链和隐私计算技术应用于交易模式，以交易数据使用权来替代所有权。同样在2021年成立的上海数据交易所则通过打造“数商”业态体系，为交易主体提供数据合规咨询、质量评估、资产评估、灵活交付等保障措施，提高数据流通的效率。

《经济》：目前，我国在数据分类分级、确权、定价、安全流通等方面，都进行了哪些尝试？效果如何？这其中的最大难点是什么？

汪寿阳：我国2021年9月正式生效的《数据安全法》明确规定“国家建立数据分类分级保护制度”，将数据分成一般数据、重要数据、核心数据三个级别，其中，核心数据与重要数据的识别和划分需要严格按照国家与行业数据目录执行。目前，工业、金融、电信等行业已经开始制定行业数据分类分级标准规范或指南。在此基础上，各地区数据交易所通过完善上市审核流程和分类分级交易体系，提高了交易主体、交易对象的合规性，数据要素交易规模有所扩大，市场化配置效率有所提升，应进一步总结各地的成功做法，形成可推广的经验。

在数据分类分级方面，北京大数据交易所加强对数据源的合法性审核，根据敏感度对数据分级分类，匹配相应的交易模式，对于开放的公共数据和明文交易的数据，可面向商贸类企业便捷提供；对于金融财税等特定领域数据，则面向商业银行等金融机构合规提供；对于涉及个人隐私等数据，只能向具备公信力和相关特定资质的持牌机构审慎提供。深圳数据交易所在全国开展了数据商的分级分类工作，通过专业化认证设定了三级数据商认证合作及四级风险评级策略，以数据商分级分类为基础，细化生态伙伴产业链分工，助力商机精准匹配，促进市场主体的规范化、规模化发展。

在数据确权方面，我国尚未建立详细的标准和制度，各地交易所大多采取间接方案解决数据确权带来的交易难题，通过加强对数据应用的保护，解决数据使用不可控、隐私泄露的问题。北京大数据交易所将数据要素解构为可见的“具体信息”和可用的“计算价值”，对“计算价值”进行确权、存证和交易，从而实现数据流通的“可用不可见、可控可计量”；上海数据交易所要求事先规定数据使用场景，提出“不合格不挂牌，无场景不交易”的原则；浙江大数据交易中心上线大数据确权平台，采用开源大数据分布式计算框架，建立“数据可用不可见”“数据用后即焚”等技术方案。

在数据定价方面，核心难点在于数据价值与场景联系紧密，很难设定普适性的估值和定价体系，目前以数据特征定价和供需定价为主，多种数据定价机制并行。上海数据交易所采取成本、收益、市场三类定价方式：成本法是卖方根据数据产品的生产成本进行定价；收益法是根据买方使用数据产品的收益来定价；市场法是根据数据产品供求关系形成一个相对稳定的市场价格。贵阳大数据交易所根据数据品种、深度、实时性、完整性等属性，制定协议定价、固定定价、实时定价三种定价模式，并设立交易撮合部对价格进行协调。江苏大数据交易中心采用协商定价为主的方式。

未来工作重点应继续深化数据分类分级标准建设，完善数据开放、共享、交易等多元化流通机制，构建制度与技术并重的数据资产化实现路径，让数据要素的价值得到充分发挥。

探索三级市场架构

《经济》：在您看来，构建全国统一数据要素大市场需要考虑哪些因素？在选址方面您有哪些建议？

汪寿阳：当前，数字经济成为把握新一轮科技革命和产业变革机遇的战略选择，数据要素已经融入生产、分配、流通、消费等生产生活的各个环节，引发了深远的生产力和生产关系变革。我国具有数据规模和数据场景优势，据统计，我国数字经济规模达7.1万亿美元，位居世界第二，数字经济占GDP比重接近四成。预计到2025年我国产生的数据总量将达到48.6ZB，约占全球的27.8%。此外，近年来我国在5G、数据中心、区块链等数字基础设施建设上取得了显著进展，为数据要素市场培育夯实了基础。因此，构建统一数据要素大市场的条件已经具备，利用大市场的顶层设计和统筹优化优势，提高数据要素流通效率，对于助力我国抢占全球数字经济发展制高点，促进经济高质量发展，具有重要意义。

构建统一数据要素大市场需要遵循数据价值链的一般规律，考虑资源禀赋、技术基础、组织环境等多重条件的匹配联动，充分发挥政府引导和市场配置的作用，激发市场主体的参与积极性和创新活力，可以探索三级市场架构，包括由政府主导的，以促进公共数据开放利用的一级数据要素市场；由政府统筹、市场配置为主的，以促进商业场景数据交易的二级数据要素市场；由行业、社会团体组织形成的，以促进特定领域数据共享使用的三级数据要素市场。

在选址方面，可充分利用现有区域市场的资源、制度和设施等优势，来构建国家级数据要素市场，避免重复建设和“各自为战”的现象。国家级平台和区域性平台应互为补充，国家级平台为数据要素提供在全国范围内流通的市场条件，区域性平台可以积极创新、先行先试，承担试点和实验区的功能。建议将北京作为公共数据开放的中心，由国家有关部门牵头制定统一的公共数据开放共享条例和配套政策，明确公共数据开放的范畴和规范，打通各地方公共数据平台和相关企业的接口，建立全国统一标准的公共数据服务平台。可考虑将北京、上海、深圳作为商业场景数据的交易中心，理由是这些地区汇聚了大量的数据密集型企业和市场需求，具备良好的数字化人才储备和数据产品研发经验，强大产业基础更利于数据要素交易形成规模效应。此外，也可以结合国家算力网络体系建设和“东数西算”工程设定数据要素登记、存储和计算的中心区域。

《经济》：从国际探索来看，有哪些经验和做法值得我们借鉴？

汪寿阳：参考国际数据要素市场建设的经验做法，我国可以在法律法规体系建设、市场交易机制设计、新技术应用方面得到一些启示。

首先，在法律法规上，欧盟通过数据立法的顶层设计强化对个人数据主体权利的保护，鼓励并促进非个人数据流通，在数据开放、数据确权、交易监管上出台了系列法律，极大推动了27个成员国建设统一的数据要素市场。例如《通用数据保护条例》对数据主体的知情、访问、可携带、限制处理等权属进行了界定;《数字市场法案》则明确了非法内容的范围和数字监管规则。美国则以市场为主导，采取实用主义路径，开放“非敏感”的政府数据，美国的《开放政府数据法案》，规定所有政府部门都要向公众开放“非敏感”政府数据，并确保数据可以通过智能手机等电子设备轻松访问，以便于公众、企业对公开数据的利用。我国建设统一数据要素市场的首要任务是完善并细化全国统一的法律法规体系，明确各领域数据的分类分级标准和产权归属原则，确定可交易的数据范围与责权边界。建立公共数据开放的法律法规，明确政府数据开放的规范和标准，并给出企业数据开放的条件和原则，加强对数据产权的法律保障。

其次，在数据市场交易机制设计上，美国发展多元数据交易模式，以数据中介、经纪商等形式，通过政府、行业、企业等渠道从数据源头处收集数据，采用数据平台分销、撮合销售、分销集销混合的方式提供交易服务。欧盟则在顶层设计上形成了欧盟委员会、成员国、行业到企业的垂直数据发展和治理体制。借鉴欧美经验，我国应从国家层面统筹数据要素市场的顶层设计，界定国家数据要素平台与地方交易所的管理权限，鼓励数据交易中心和经纪机构更好发挥数据交易的中介作用，根据数据产品特点采取弹性、多元的交易方式。

最后，在新技术应用上，美国、日本等国家积极推进数据安全和隐私保护相关的新技术研发。例如，2022年美国通过《促进数字隐私技术法案》，加强对隐私增强技术的竞争性基础研究，促进制定公共和私营部门的应用标准和使用规范。我国也应加快布局数据要素市场关键技术的攻关，研发独立自主的数据加密、数据脱敏、隐私计算等技术体系，加强数字隐私技术的基础研究和国家标准制定，促进其在数据要素市场的应用。

跨境数据流通成博弈新焦点

《经济》：构建数据要素市场的同时，在数据跨境流通方面，我们应该注意哪些问题？如何在国际竞争中赢得数据话语权？

汪寿阳：目前，世界各国高度重视数据这一新型的国家战略性资产，跨境数据流通成为了新秩序竞争博弈的焦点。从全球数据治理经验上看，在数据跨境流通中可能面临经济体之间的利益冲突、网络安全与国家安全、数据主权被侵害等问题。

在国际竞争中，首先，清晰认识我国的优势与不足，得益于开放包容的政策环境与人口优势，我国在数据要素的规模和市场需求上具有绝对优势，但是在数据开放、数据流动和可及性方面，距离发达国家还存在差距。其次，立足我国数据要素优势，加快与重要贸易伙伴签署互信互认的双多边协定，完善国内数据跨境流动立法，开发与国际规则兼容的认证机制。最后，充分利用“一带一路”建设等契机积极发起多边协定，依托于WTO、G20、APEC等国际性组织和平台，围绕数据本地化、隐私安全、跨境执法协调、跨境贸易等关键事项，进一步提出促进全球跨境数据安全流动的“一揽子”实施举措，以机制设计优化带动监管模型创新，处理好国家安全、产业发展、个人权益等关系，在国际数据治理中提出“中国方案”，打破美欧主导格局，提升我国在数字治理方面的战略主动性和国际话语权。