ICA框架下南海海洋环境整体性治理探索

□文/叶 蔚 裴振鸿

（广东海洋大学 广东·湛江）

［提要］近年来，南海海洋资源的开发与利用进程呈阶梯式发展，南海海洋生态环境日益恶化，随着海洋命运共同体理念的提出，建立基于整体性治理的海洋环境协同治理机制彰显必要性和紧迫性。本文以现行南海污染治理合作机制为考察对象，结合整体性治理中的政策、规划、服务供给、监控等过程，基于制度性集体行动框架（ICA）审视不同类型合作机制的交易成本与合作风险，并结合南海现实情境提出优化南海污染整体性治理机制策略。

南海沿海地区是当今世界经济发展最具活力的地区之一，随着南海周边国家对海洋资源的开发利用，海洋污染和海洋生态环境破坏的情况及风险不容忽视。近年来，南海沿岸国家逐渐认识到南海环境合作治理的必要性及紧迫性，进行了一系列区域合作实践，比如设立了一些海洋生态环境治理的国际法律规范和国际组织，但目前南海地区存在的环境利益共同观被政治问题所捆绑，合作难度大，治理成效甚微；再加之海洋污染具有流动性、跨域性的特点，区域内的任何国家都难凭一己之力对海洋污染问题进行有效治理，必须依靠区域内国家间的紧密合作，建立基于整体性治理的海洋环境协同治理机制。

不少学者已对南海海洋环境治理合作的问题进行了有益的探讨和研究。如，陈嘉杨和翠柏（2016）提出南海环境保护合作应以海洋保护区网络建设为中心，构建过程导向型务实合作机制；韩立新和冯思嘉（2020）通过分析“区域海项目”、UNEP等国际性组织以及区域性组织所主导的现行南海海洋生态环境治理机制的不足，依据全球海洋生态环境治理的理念和特征，提出南海区域性海洋生态环境治理机制的完善建议；刘天琦和张丽娜（2021）借鉴了欧洲北海-东北大西洋、波罗的海和地中海三大海洋环境区域合作的成功模式，探索适合南海海洋环境区域合作治理的路径。目前，学界中关于南海海洋环境治理合作的研究大多关乎合作机制的影响因素、困境及解决路径，缺少制度分析路径的研究视角，因而本文在制度性集体行动框架（简称为ICA）理论视域下，立足于跨域环境政策执行的制度性集体行动困境，分析合作风险与交易成本对构建有效合作机制的阻碍作用，并将该框架嵌入南海海洋污染整体性治理的执行过程，力图揭示区域海洋污染整体性治理过程中的合作困境及其消解机制的运行逻辑，促进“海洋命运共同体”理念下南海海洋生态环境治理机制的不断完善。

一、研究视角：ICA框架下的整体性治理

（一）整体性治理概念阐述与嵌套。整体性治理理念兴起于20世纪90年代“后公共管理运动”时期，其回应了1980年以来新公共管理改革所造成的碎片化治理困境，作为“一种合作理论的复兴”，有鲜明的问题导向和改革倾向。整体性治理是一个“伞概念”，其强调在政策、规划、服务供给、监控等过程中实现整合，通过横向和纵向协调的思想与行动，增进某一公共治理领域中不同利益主体的协作，消除不同利益主体、政策间的矛盾和紧张来增加政策的效力，更好地利用公共资源。基于已有研究成果，本文对整体性治理理论的学术要义及其与南海污染治理问题的契合进行了归纳总结，具体如表1所示。（表1）

表1 整体性治理理论的学术要义及其与南海污染治理问题的契合一览表

（二）ICA框架阐述与嵌套

1、理论阐述：制度性集体行动框架。Feiock在2005年提出的制度性集体行动框架理论，不仅为理解和集成近年迅猛发展的合作治理、区域治理、网络治理等学术研究提供了一个富有解释力的理论化框架，而且也为日益增多的区域合作困境的解决提供了有效的理论指导。制度集体行动框架理论包括制度集体行动困境理论和制度集体行动困境解决机制理论两大部分。制度集体行动困境包括横向合作困境、纵向合作困境以及功能性合作困境三种。根据合作者建立合作机制的自愿程度和合作事项的涵盖范围，制度集体行动困境的解决可以使用四类12种不同的一般机制，如图1所示。ICA框架提出从合作风险、交易成本、合作事务的性质、现有的制度安排等角度来理解和研究普遍存在的集体行动难题，并根据成本效益原则选择最优的合作机制。每一种协调机制都是根据其形成阶段的交易成本和合作风险进行选择的，一方面自愿机制和外部强制力的介入形成鲜明对比；另一方面单一事务的双边合作和众多参与者的复杂多边合作形成鲜明对比。考虑到协调治理是一个动态发展的过程，如果在协同机制运行过程中交易成本和合作风险等发生变化，则有必要对合作机制进行调整以应对变化。（图1）

图1 合作困境解决的一般机制

2、理论嵌套：ICA框架用于南海海洋污染整体性治理合作困境的适用性。随着南海周边地区经济活动如火如荼地开展，近年来大规模海上溢油事件频发，海水赤潮化，海洋垃圾泛滥。由于南海是一个动态的生态系统，造成海洋污染的原因不能归咎于某一个国家，而且海洋环境的破坏也很少局限于一国海域之内，海洋污染的防治要基于多元化的主体和多向度的整体性治理模式。整体性治理南海污染要求南海周边周家之间达成共识，采取相互配合的一致行动，其本质是一项复杂的集体行动。由于南海周边大多是一些急于发展经济的发展中国家，发展程度和阶段差距较大，政府间存在着竞合博弈关系，再加上本身区域海洋政策制定与执行的碎片化，南海海洋污染的合作治理具有跨域政策执行的合作困境。在ICA框架中，同级政府间可以通过采取联合项目等方式进行合作，减少单独行动，降低交易成本和合作风险，从而实现更好的治理效果。然而，鉴于南海沿岸国家经济发展水平、环保意识异质化程度较高，且周边国家之间长期存在的海域划界、资源开发、岛礁主权等争端使其在区域海洋环境合作治理中难以建立集体认同感、形成环境利益共同观，所以难以形成基于自愿的集体行动机制。下面将结合整体性治理中的政策、规划、服务供给、监控等过程，分析现行南海污染合作治理机制所采取的ICA合作类型、交易成本和合作风险造成的现实困境，并探索相应的合作困境出路。

二、南海环境整体性合作治理机制及合作困境

（一）现行南海环境治理政策。自20世纪80年代以来，南海周边国家相继批准加入一系列海洋环境保护国际公约，例如1982年的《联合国海洋法公约》、1992年的《生物多样性公约》和1972年的《伦敦倾废公约》等，这些公约确立南海地区海洋环保合作的基本原则，属于ICA框架下的第一类嵌入式的合作机制。比如，在《联合国海洋法公约》和《生物多样性公约》中采用大量“在适当情况下”“酌情”这样的词语，并没有强制规定各参与合作方的法律义务，可以被认为是多重自组织系统合作机制。2002年中国与东盟10国签署的《南海各方行为宣言》，提出了将南海环境保护作为合作的优先领域，表达了合作各方保护海洋环境的共同意愿；又如《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》（又称《拉姆萨公约》）和《国际油污防备、反应和合作公约》，进一步缩小了环境保护的焦点，自愿参加的南海周边国家数量有限，属于工作组式的合作机制。另外，还有一些南海国家互相达成的双边合作海洋环境保护文件，如中国与泰国签署的《关于海洋领域合作的谅解备忘录》（2011）、中国与印度尼西亚签署的《海洋领域合作谅解备忘录》（2012）和中国与越南签署的《关于开展北部湾海洋及岛屿环境综合管理合作研究的协议》（2013）等，是非正式合作网络式机制。

这些嵌入式的合作机制，试图将区域环境问题的外部性内部化，降低交易成本，消除合作障碍。但如若在实施的过程中产生正外部性或者负外部性不能有效内部化，容易引发矛盾与冲突，合作风险较高，且由于监督成本较高、激励不足导致合作方的低效率行为。由于这些公约仅针对环境保护的一般情况作出普遍原则性的规定，且部分国家为了维护本国的经济利益，在加入公约时就做了自主性的选择，这种嵌入式的合作机制实质对南海污染的约束成效不大。在现实中，南海沿岸国从有利于自身利益的角度对参与的公约进行解读、执行，增加了区域海洋污染治理合作的不确定性，也削弱了各参与方在合作中的紧密性和积极性。如在保护海龟方面，菲律宾是域内《迁徙物种公约》的唯一缔约方以及该公约项下《养护儒艮及其整个栖息范围生境谅解备忘录》的唯一代表，虽然印尼和越南也签署加入了《印度洋、东南亚海龟及其栖息地的谅解备忘录》，但其他南海周边国家为维护本国经济利益，对加入该公约持消极态度。

（二）南海环境治理整体规划。总的来说，当前南海区域海洋环境治理体制包括三个层面：一是UNEP“区域海项目”（RSP）下的“东亚海行动计划”；二是由UNEP主导、多个全球性组织参与组织开展的“东亚海环境管理伙伴关系计划”（PEMSEA）和“扭转南海和泰国湾环境退化趋势项目”；三是南海域内国家、区域性组织开展的南海区域性海洋生态环境治理合作。在前两者中，由于UNEP仅是一个促进环境保护国际合作的议事协调机构，由其主导促成的合作治理机制很大程度上依靠东道国的责任与道义，并不具备强制约束力。鉴于南海复杂的地缘政治环境以及周边多元化的利益主体，要在南海地区建设由高层级政府推动的区域合作平台，信息、协商、执行等交易成本巨大，同时合作风险较高，UNEP并没有在南海地区成功促成区域性的海洋保护公约，遵守现有的环境条约以沿岸国的信用为基础。

除了由UNEP主导的区域性海洋环境治理合作体系之外，东盟与非东盟成员国之间的“10+1”“10+3”等框架下的环境合作安排、亚太经合组织在亚太地区的海洋环境保护方面的合作安排、《南海各方行为宣言》对海洋环境保护的合作倡议等都是南海地区国家、区域性组织开展的区域性海洋环境治理合作。这些所谓的合作安排大都是论坛、会议的衍生物，涉及的海洋环境合作的深度和广度都无法与UNEP主导的“东亚海行动计划”相比，并不属于严格意义下的合作机制，合作只是停留在对话和协商的功能性阶段，缺乏具体的可操作性和实用性，且在组织层面也未能形成任何具有决策、执行和监督等职能的机构。综上所述，UNEP在南海进行的相关计划及现行区域内的海洋治理项目仍主要以推动政策协调为主，涉及的主要内容集中于科研培训。目前对于南海环境污染的治理缺乏符合区域可持续发展愿景的整体规划，缺乏具有权威性和灵活性的高级别协调组织将域内各层次的利益相关者纳入其中进行平等互利的协商对话，建立互信互惠的伙伴关系，以最大限度地减少合作过程中协调不力、分配不公和背叛行为带来的合作风险。

（三）南海的生态服务供给。海洋生态服务的提供是一种公共物品，服务的持续供给符合区域人们的长远利益，分配不公是影响跨域环保合作的一个重要因素。南海作为全球最大的海洋生态系统之一，其生态服务供给涵盖众多的国家和领域，牵涉多元主体且跨越不同行政区域，加上沿岸各国的异质性程度较高，共同利益诉求侧重点不同，发展较落后国家对海洋资源开发利用的诉求远超于与周边国家合作治理海洋污染的动力，导致其投入海洋污染治理的资源有限，未能与相关的南海环境治理政策、规划实现有效衔接。

随着“一带一路”倡议、“海洋命运共同体”理念的提出，中国积极参与南海海洋生态环境治理，力图弥补传统合作机制“治理失衡”和“治理赤字”的问题。一方面“一带一路”倡议带动南海各国经济腾飞，同时丝路基金和亚投行为沿岸国提供海洋污染治理所需的资金支持；另一方面我国也尽力提供区域环保合作科技信息方面的支持，例如我国环境保护部于2010年成立的“中国-东盟环境保护合作中心”为区域环境保护国际合作与智库平台、区域环境保护国际合作的基础性支撑力量、环保技术与产业合作与交流的平台、南南环境保护合作的技术支撑。中国在资金和技术上提供的帮助，有效地降低了进一步建立区域环境治理合作机制的交易成本和合作风险，提高了其他南海周边国家参与海洋污染治理的意愿。

（四）南海污染治理监控。有效的监控机制是降低合作风险的直接保障。通过设立全面、实时的南海污染物排放及生态修复监控大数据平台，实现跨界水质水量监测信息联网共享，既可以降低沿岸国家进行治理合作的信息成本，也防止了一些迫于发展经济的沿岸国家在信息不完全和有限理性的约束下采取短期策略行为而忽视了整个南海区域长远的生态利益。

执行成本源于区域政策执行碎片化以及实施过程中的监控成本。考虑到南海周边国家不同的经济发展水平、环境监控能力和环保意识，政府之间欠缺合作的共同基础，难以形成统一的执法力量，只有当逐步实现南海周边国家陆域和海域环境监测指标、监测方法、评价标准等的有效衔接时，形成一定的环保执法基础，才能大大减少治理合作中的执行成本。

对生态环境选择“保护”还是“污染”的策略在很多时候取决于成本-利益的衡量，当污染区政府需要付出的治理成本远远大于污染带来的经济收益时，基于成本效益原则的理性考虑，合作机制中博弈各方的违约行为会大大减少。有效的监控机制能帮助明确区域内污染区、受益区和保护区之间的损益关系，将“污染受损、治理受益”的成本-收益关系显性化，在一定程度上便于厘清区域环境合作治理中共同利益的分配标准和分配比例，降低在复杂动机驱使下激烈的利益争夺协商成本，避免由于利益分配不公造成的合作风险。同时，高效的监控机制可以充分调动合作各方的积极性，协调沿岸各国政策主体活动，打破流域利益相关者单打独斗和局部发展为先的现象。

三、基于ICA框架下合作困境及出路

从整体性治理的过程来看，当前的南海污染治理政策属于软法，在具体执行落实时对参与方的自觉性依赖较大，在整个南海区域缺乏高层战略性的海洋污染防治规划，海洋生态服务作为一种公共产品的价值、分配机制模糊不清，没有设立有效、共享的南海污染治理监控机制，因而要建立南海污染治理的区域协同机制交易成本较高，且合作风险巨大。由于南海沿岸国家是不具有行政隶属的地区间利益关系，其采取集体行动保护南海生态环境，缺乏有效协调利益相关方关系的跨区域合作机制，容易陷入横向ICA困境。为了在南海地区现行主流的制度安排下完善区域合作机制，针对ICA问题解决ICA困境，增进共同利益基础并减少负外部性，南海周边国家需要选择更加灵活的合作机制进行区域合作。

（一）促进中国与东盟在南海区域海洋污染治理合作中的作用发挥。当今世界的经验表明，大国在国际环境保护集体行动中起着关键作用。中国作为全球第二大经济体，主张的海洋权益涉及整个南海海域，是南海区域的域内大国，为良好的区域海洋环境建设一直积极发挥其引领作用。“一带一路”倡议的提出，为南海沿岸国家的经济合作搭建了一个重要平台，而南海又是“一带一路”的重要海域，在此机遇下的低敏感度的海洋环保合作不仅可以达到有效治理南海污染的目的，而且可以作为突破口缓解中国与其他南海周边国家的矛盾，抛砖引玉为其他领域的合作提供借鉴，对参与方主动承担合作义务、探索合作机制有较大的激励作用。“海洋命运共同体”理念的提出为海洋生态环境治理体系建构提供了全新的思路，增强了域内南海国家基于海洋共识和共同的海洋利益产生的认同感和归属感，同时也为合作机制的构建扫除了障碍和提供了激励。另外，中国在资金和技术上为南海海洋环保的区域性合作提供了帮助，通过降低建立区域环境治理合作机制的交易成本和合作风险，提高了南海周边国家参与海洋污染治理合作的意愿。

自1967年成立时起，东盟就开始关注南海域内的环境问题，在积极与UNEP展开合作制定环境计划及具体环境项目的同时，分别与中、日、韩、印等国家逐步形成“10+1”“10+3”及“10+6”的合作机制，并在这些框架下组织了环境部长级别的高官会及有关环境合作的研讨会和论坛等，促进了周边国家在海洋环境以及可持续发展领域的沟通与交流，一步步推进南海环境区域合作治理的实质性进展。如果能让南海地区的互动集中在中国与东盟之间进行，可以利用东盟已建立的地区对话机制，运用好“东盟方式”，降低内部协商成本，促进东盟南海沿岸成员国内部达成共识，并通过加强东盟在其成员国中的权威性提高盟国参与合作的效益。

（二）建立全方位的区域协调组织，形成有效的海洋保护公约。上文提及的南海环境治理合作机制的参与主体限于南海沿岸国家、国际政府间环境组织和区域性政府组织，同级政府为大致相同的政策目标在集体行动时的不协调产生横向合作困境。对于南海环境的整体性治理，在现实中除了横向合作困境外，还会涉及ICA框架中的纵向合作困境和功能性合作困境，即不同层级政府、具体政府职能和政策中存在着公共服务脱节、具体政策不协调和资源管理系统的负外部性问题等。非政府间的公益性环境组织、企业和社会公众作为海洋生态服务的受益者，一方面参与南海海域经济活动；另一方面在南海区域性海洋生态环境的治理中发挥着不可或缺的作用。比如，公益性环境组织参与南海的区域性海洋环境治理合作机制，可以凭借其丰富的实践经验为区域协调组织提供相关的研究报告，通过提供数据信息、专业意见等方式参与磋商对话，降低区域合作的信息成本；此外，借助他们的监督力量，健全域内的污染监控机制，不仅可以减少由于环境政策碎片化执行产生的高昂监督成本，而且可以提升民众对海洋生态环境保护的关注度。

鉴于目前还没有形成有效的南海海洋保护公约，有关各方应该积极参与区域海洋生态环境保护公约的制定过程。针对南海海洋生态系统的特殊性，对自身合法利益做出合理表达，成立多元主体承认、合法的区域协调组织，兼顾各方利益诉求，形成具有实际约束力和执行力的南海海洋环境保护公约。在区域协调组织的统筹安排下，坚定地落实区域海洋保护公约，妥善地处理在采取集体行动保护海洋环境时各合作方、不同层级利益相关者和不同政府职能之间的协调，合理地降低合作中存在的分配不公、背叛行为风险，维护地区居民共同的海洋权益。

（三）促进社会资本的积累，维护各合作方之间的互惠关系。消解跨域环境政策执行的集体行动困境，关键还在于维持建立在信任、公平和相互尊重基础之上的互惠关系。运用区域海洋保护公约推动南海地区海洋环境治理的合作机制建设固然必要，但也不可忽视南海沿岸各国政府伙伴关系的构建。通过加强在合作中各方的反复互动，增强相互之间的信任、共识和尊重关系，积累社会资本，完善非正式的互惠合作机制，提高成员的海洋环保意识，巩固树立海洋可持续发展的理念，降低合作中相互的信息、执行、监督等成本，从而真正地构建南海人海和谐的发展模式。