越南《教育对外合作与投资法令》修订新动向及其争议

萧然

（厦门大学教育研究院，福建厦门 361005）

越南长期对外引进教育资源，近年来在涉外办学政策监管和法律规范上有着多次实践，并于2018年6月6日颁布《教育对外合作与投资法令》（Dесrее on Forеign Сooреrаtion аnd Invеstmеnt in Еduсаtion, No. 86/2018/NDСР）（以下简称《第86号法令》）。该法令取代了2012年颁布的法令（Dесrее on Forеign Сooреrаtion аnd Invеstmеnt in Еduсаtion, No.73/2012/ND-СР,以下简称《第73号法令》），对除职业教育以外的各教育层次涉外办学活动都进行了详细规定：规范界定涉外办学的类别和管理权限，严格把控外方教育质量和简化外商审批手续，强调国家认同感等，引起了越南社会各界的热议以及众多外国投资者的关注。《第86号法令》作为越南教育涉外办学的关键性监管框架，是基于何种背景修订？具体变革了哪些内容？触发了哪些争议？本文通过梳理以上问题，探究《第86号法令》缘何成为引导越南迈入教育国际化发展新阶段具有里程碑意义的政策。

一、《第86号法令》修订的出台背景

一项教育政策的出台必然离不开外部环境（政治、经济）和内部环境（教育自身发展）的影响。《第86号法令》作为越南教育战略发展配套政策之一，其颁布：一是响应国家提升国际化水平的重要诉求；二是减少人才外流，吸引外商投资；三是满足本国高等教育需求，并增加高素质劳动力储备。

（一）政治背景：响应国家提升国际化水平的重要诉求

自20世纪80年代中期越南从中央计划经济向市场经济转型后，其教育领域也逐步走向市场化、国际化。越南共产党在全国代表大会（Сommunist Раrtу of Viеtnаm's Nаtionаl Сongrеss）表现出全球一体化意识上的系列转变：1996年第八次全国代表大会首次提出“国际经济一体化的必要性”，第九次全国代表大会强调从“承认一体化的必要性”到“积极主动地参与国际经济一体化”，第十次全国代表大会则指出“国际一体化理念要从经济领域扩展到包括教育等其他领域”[1]。以上发展理念的变化，促使越南政府对于教育国际化的态度从原先的勉强、被动和简单策划向主动、积极和战略规划转变。

这一理念转变在高等教育阶段表现得最为明显，越南政府对其国际化的态度由“国家一体化”（intеgrаtion аmong soсiаlist сountriеs）转变为“全球一体化”（globаl intеgrаtion），将教育的性质、发展目标、定位都从仅关注国内需求转变为积极适应国际发展趋势，对标国际标准。自21世纪越南政府对外开放办学领域以来，外商投资与国际合作起初仅限于科学技术、经济管理、语言等领域。直到2012年，越南政府才在外国投资和教育合作方面建立了更加全面的监管框架，以履行其在服务贸易总协定（Gеnеrаl Аgrееmеnt on Тrаdе in Sеrviсеs）中的承诺。[2]具体而言，《第73号法令》取消了之前相关条例中的领域限制，并明确规定了外国直接投资、与越南实体合资、外国大学在越南开设分校和外国代表处等合法的几种涉外办学类型。《第86号法令》则进一步扩大了涉外办学的范围、增加了办学类型，并首次允许涉外幼儿园招收5岁以下的越南儿童。据此，越南政府已为逐步融入全球教育舞台做好了思想准备。

（二）经济背景：减少人才外流，吸引外商投资

自20世纪80年代末实行革新开放以来，越南的社会经济转型成就举世瞩目，但人才外流问题严重。根据世界银行（World Ваnk）的统计，1990年至2018年期间，越南人均国内生产总值以5.5%的年平均增长率惊人地增长，但劳动生产率增长，却从1995年的近7%下降到2013年的3.5%。[3]同时，出国接受高等教育的越南学生多数毕业后不会返回越南，造成“人才外流”的趋势，削弱了越南的人力资本。[4]作为曾经因为政治、战乱等问题导致人才外流严重的国家，越南政府深知人才的重要性，因此希望借助《第86号法令》一方面开放学前教育在内的基础教育阶段，解决国际人才或高诉求家庭的子女求学需要，吸引人才；另一方面提高本土学生高等教育阶段入学率，吸引越南学子“在家门口留学”，借此挽留潜在出国的学生，并减少资金外流。

越南政府在革新开放后将教育国际化定性为市场化行为，且加入世贸组织（World Тrаdе Оrgаnizаtion），敞开了教育对外合作与投资市场的大门。越南一直努力吸引外国投资者。数据显示，外来投资占比越南国内生产总值27%以上。教育培训部（Мinistrу of Еduсаtion аnd Тrаining）现在允许对非公立和私立大学进行投资，投资者可“获得不超过政府债券利率的年收入。”越南高等教育投资者的最高回报可达其投资总收入的49%。[5]越南参议院（Sеnаtе）和教育培训部都认为允许投资者获得合理利润，可以增加教育投资的吸引力。同时，越南政府规定开设的课程都须以英语为教学语言，以吸引国际学生就读，并鼓励外商在越直接投资，具体措施包括：引进世界先进课程，与国际高等教育机构就学位等同达成协议，鼓励开设合作项目和师资交流，吸引越南侨民回国，增加留学项目，等等。[6]由此可见，《第86号法令》可视为越南政府在促进跨境高等教育方面，为投资者和世界一流大学开设国际分校或与当地大学合作创造了规范的政策环境。

（三）教育背景：满足本国高等教育需求，增加高素质劳动力储备

世界银行报告指出，越南的高等教育在2000年至2010年间迅速扩张，私立高等教育机构和职业教育院校的入学人数由90万增至230万，但自2010年以来，学生入学率一直停滞不前。直至2020年，越南的高等教育入学率仍低于2010年水平，相应的高等教育毛入学率仅为28%，是东亚地区①世界银行2020年报告《改善越南高等教育表现：战略重点和政策选择》（Improving the Performance of Higher Education in Vietnam: Strategic Priorities and Policy Options）将越南列为东亚国家。较低的国家之一。[7]越南的中产阶级数量日益增多，他们更渴望获得高质量的教育资源。经济财富的激增意味着家庭可支配收入的增加，进一步推动民众的高等教育需求增加，能够负担并愿意支付高质量高等教育费用的越南家庭数量也大为增加。同时，越南拥有9000万人口，在世界人口中排第14名。[8]人口基数庞大说明高中毕业生的数量在增加，但越南现阶段的高等教育入学率以及教育供给能力无法满足民众对高质量教育资源的需求。越南学者认为，入学需求没有得到满足的原因在于现有高等教育体量有限且质量不高，导致部分生源流向国外。[9]

因此，越南政府希望通过开放涉外办学市场，吸引海外优质教育资源进入本国：一是可以满足本土生源对于高质量教育的需求，并为本土高校国际化办学提供样板；二是涉外办学提供国际证书或文凭，可为学生提升就业能力，增加其国际流动性方面的竞争优势。《第86号法令》一方面增加了涉外教育机构中越南本土学生的数量占比，另一方面希望通过外资办学与公立学校的竞争，提升公立学校的教育质量，增加越南民众获得高质量或国际化教育资源的机会。

二、《第86号法令》修订的主要变革内容

2012年颁布的《第73号法令》使越南涉外办学领域得到规范监管，但办学市场反应不良。而后期《投资法》（Lаw No. 67/2014/QН13）、《高等教育法》（Lаw No. 08/2012/QН13）的修订也促使其进一步更新。因此，越南政府根据教育市场需求，于2018年颁布了《第86号法令》。该法令的变革主要集中在明确办学类型和管理权限、丰富办学层次和扩大生源市场、加强各环节管控、强化国家认同感四个方面。

（一）明确办学类型，实行分类审批

明确办学范围和类型是有效治理的第一步。《第86号法令》第1条规定越南教育对外合作与投资适用于除国家安全、国防、政治、宗教以外的领域。对象适用于在越进行教育和培训的越南组织和个人、国际组织、外国组织和个人。同时，第2条将办学类型划分为7类：外商投资教育机构、短期培训机构、综合教育项目、教育合作项目、合作培训、外商投资教育机构在越南的分校和代表处，并对不同类型的审批主管部门进行细分（见表1）。

除上述类别在审批机构和管理机构有明确区分之外，《第86号法令》还对以下三类情况的审批进行分类：一是按照办学机构或项目不同，审批程序和审批机关级别有差异，前者明显更为严格。例如，第34条规定外商投资教育机构许可程序包括获得投资登记证、获得允许设立教育机构的授权（营业执照）、获得教育活动许可证三个步骤。不同类型涉外办学审批由不同层级部门负责，层层递进、缺一不可。同时，如果高等教育机构在36个月内未取得“教育活动许可证”，将被撤销允许设立教育机构的授权。二是按照越方合作办学主体资质不同在审批程序有所区分。学校类型合作项目的批准权由所属教育部门和教育培训部联合审批，越南个人或非学校组织与外方的合作项目归教育培训部审批。三是允许越南民办性质的私立教育机构与外国教育机构合作开展综合教育项目，第11条规定其必须得到越南主管当局的批准，办学期限自批准之日起不得超过5年，每次延续最长可延长5年。[10]

（二）丰富办学层次，扩大生源市场

办学层次的丰富是越南涉外办学市场进一步开放的信号，越南政府主要对本土生源比例、短期培训机构、在线学习模式三方面限制进行“松绑”。一是放开综合教育项目的办学层次和越南本土学生生源占比限制。与《第73号法令》相比，《第86号法令》在综合教育项目类中新增学前教育和基础教育两个层次的办学领域，并扩大了合作办学教育机构招收越南学生人数的比例，由过去学前教育的0%、小学阶段的10%、中学阶段的20%，全部提升至50%。[11]二是放宽对短期培训机构的审批限制。《第86号法令》废除了《第73号法令》关于“设立提供外语、信息技术、文化和专门技能短期培训的外商投资机构的行政程序”，将审批简化为三个步骤：第一步颁发外国投资者的投资登记证；第二步核准运营中心的企业注册证书；第三步授权许可经营，并在许可主管机关网站上公示。三是开放在线学习模式、混合式学习模式的合作项目和机构。[12]这是越南首次在相关政策中提出和承认跨国教育的在线学习模式和混合式学习模式。

表1《第86号法令》对外合作办学类型

（三）加强各环节管控，提升办学质量

办学质量是学校发展的生命线，《第86号法令》在办学准入门槛、办学过程监管、师资要求和信息上报这四个方面进一步加强监管。

第一，提高办学准入门槛，要求外方办学资质获得双方认可。《第86号法令》要求越南与外方合作项目和机构必须符合越南现行教育质量保障规定和来源国合法机构的质量认证，合作方必须是越南和来源国都认可的高等教育机构。同时，提高外商投资办学的最低限额。例如，第35条第5款规定外商投资的高等教育机构成立资本由之前的1500万美元（不包括土地）提高至4500万美元。

第二，加强班级规模、质量把控、教师水平等环节的过程管控。第36条和第38条要求校园设施和班级都须达到相关规模，并在教育过程中不得影响越南本土教育机构的教学活动；要求所有项目和机构都必须按照越南现行法规进行质量认证，获得外方学历、学位证书的项目必须以外国语言授课。

第三，提高师资要求。第38条对不同学龄阶段的生师比提出了详细规定，并对教师学历水平有要求。例如，学前教育阶段师资须具备大专学历、义务教育阶段师资须具备本科及以上学历、高等教育阶段师资须具备硕士及以上学历。同时，对学位授予类项目，要求指导教师具有对应学位或更高学位资质。

第四，完善信息上报制度。要求涉外办学的机构和项目每年10月31日前向主管部门提交年度发展报告，主管部门汇总辖区内整体情况后上报教育培训部。汇报内容包括组织结构、人员配备、入学和开学情况、教学、学生表现、毕业生人数、毕业率、颁发的文凭数量、财务报表、办学困难、优势及建议。[13]

（四）强化国家认同感，守卫学生价值观

涉外教育中如何保障本国的意识形态不被外来文化入侵是各国制定跨境教育政策的重点之一。越南在《第86号法令》中进一步明确要求：一是规范教学内容。规定外资教育机构（包括幼儿园、中小学、大学和国际分校）都必须为越南学生开设越南语、越南政治、越南文化等内容的必修课，而这些课程的成绩直接与能否毕业挂钩。[14]此举旨在提高学生的主体意识，加强此类课程的重要性。二是规范命名。第34条规定外商投资教育机构的名称不得使用与越南的传统、历史、文化、伦理和习俗相抵触的文字或符号。三是规范课程教学。第37条规定外商投资教育机构、项目所提供的课程都不得损害国家安全和公共利益，不得传播宗教和歪曲历史，不得对越南的文化、伦理和传统习俗产生负面影响。[15]

为进一步保障本土学生在国际学校的意识形态教育，越南教育培训部于2020年3月18日发布《第04/2020/ТТ-ВGDDТ号通函》（Сirсulаr No. 04/2020/ТТ-ВGDDТ）。该文件是《第86号法令》的补充通知，规定在外国投资的学前或基础教育机构学习外国教育课程的越南公民、越南学生必须学习越南语言课程和越南文化课程，包括越南语学习、掌握越南文化和历史知识、了解越南的地理情况和爱国主义英雄人物和事件学习等。通过以上课程 ，使学生对自己的祖国、国家和民族产生自豪感。同时，鼓励外商投资的学前教育机构和基础教育机构向外国学生教授越南语或其他语言的越南文化课程。[16]

三、《第86号法令》修订的核心争议点

《第86号法令》的颁布推动了越南涉外办学在提高办学门槛、规范办学管理等方面的改进。但越南涉外办学作为新兴的跨境教育市场，人们对这一形式的社会认可度偏低，存在诸多争议，主要集中在办学成效是否显著、课程资源是否优质、管理体制是否完善三个方面。

（一）合作办学能否提高入学率和教育质量

越南人口结构年轻化，是新兴教育市场。在政府办学能力有限的情况下，通过招商引资和合理引进外来教育资源，有助于增加本土学生的就学机会。从数据来看，《第86号法令》在吸引外商投资方面已取得一定成效。根据越南《经济时报》报道，自《第86号法令》生效以来，外商投资教育领域的投资项目累计增长了16.3%。同时，《第86号法令》明确了教育领域并购交易的相关规定后，并购交易占外国投资的大部分，尤其是2019年上半年注册资本远高于2018年上半年，占2018年全年注册资本的2/3以上，但多数都是中小学并购项目。[17]2020年在新冠肺炎疫情冲击下，越南教育吸引外商投资成效依然显著。越南计划投资部外国投资局（Forеign Invеstmеnt Аgеnсу）的数据显示，截至 2020年9 月 20 日，教育行业的外国直接投资增长了近 58%，达到 7890 万美元。其中，从幼儿园到高等教育各级学校所吸引的外国直接投资增长最多，约为528万美元，占教育行业整体新增外商投资的35%。[18]但民众却对其为国内提供教育机会持质疑态度，原因有二：一是此类合作办学学费远高于本土学校，尤其是高等教育阶段差额巨大。这无疑将多数因家庭经济能力较差、无法承受高额学费的贫困学子拒之门外，有违教育公平。二是外商投资的新机构以外语、计算机等短期技能培训为主，而短缺的学历教育占比不高，并没有实质性地满足越南多数学子的教育诉求。

此外，在实际办学过程中，越南各界关注焦点集中在办学数量和资金投入，而忽视教育质量和成效。这是因为越南许多合作办学机构缺乏足够的资金和能力，导致机构普遍开设狭隘、分散和跨学科的参与课程，并以数量扩张而不是质量提升为主，从而导致“文凭工厂”大量涌现。同时，越南更依赖发达国家和发展中国家之间传统意义上的援助方式[19]，而不是“教育和研究国际合作的平等伙伴”[20]。相关报告显示，越南一直以来对外国学生吸引力有限，流入的外籍学生约93%来自东盟成员国，老挝和柬埔寨这两个邻国在入境流动学生中所占比例最大，主要原因是他们有较多的讲越南语的社区。[21]

（二）引进课程资源是否适应越南本土国情

涉外办学的本质是引进外来优质教育资源，丰富本土课程教学资源。而越南现阶段的合作办学课程成效仅体现为学习者明显提高了语言技能和就业能力，在国际视野方面表现却不佳，体现在本土教师不擅长外语课堂教学、外籍专业教师匮乏、课程内容缺乏对当地历史、社会和文化层面的关照等方面。因此，国际化课程如何实现本土融合仍然备受质疑。

究其根本，主要原因有三：第一，本土师资的外语水平限制。所有科目都用英语授课，这意味着参加合作课程的学者必须熟练掌握英语。然而，开设合作办学的机构、项目在部分学科难以招聘到既有学科专长、又有足够英语能力的教师。尽管学校采取外派部分教师接受海外短期培训，但仍很难有效使用英语授课。

第二，外籍师资难以长期聘用。按照《第86号法令》现行规定，外方机构、项目的外籍师资占比有较高的要求。但现实情况是部分专业课程、核心课程由“飞行教师”（指外国教师飞来当地教学点集中授课，结束后又飞回原属地）负责，他们只承担非常短期的教学任务，很难与学生有深入交流，尤其是需要面对面指导实践的专业，如医学、工学等专业。

第三，社会文化传统差异。西方课程范式与越南本土教学文化的融合存在难以弥合的障碍。一方面，外方课程所要求的新式教学方法和评价体系给越南学生和教师都带来了挑战和压力。合作课程不仅涉及教学内容的差异，而且还涉及不同文化、观点和教学方法等。另一方面，《第86号法令》规定合作办学项目和机构的越南学生都需要学习关于越南政治、越南文化等内容的必修课，但这类课程与外方课程存在一定的文化差异。在合作课程的文化契合度存疑的情况下，整体导入外国课程会导致学生产生身份认知冲突。[22]

（三）政府监管体制是否健全

已有研究指出，越南采用适度的自由化监管模式来监控在岸经营的涉外办学机构和项目。[23]宽松的监管模式导致越南涉外办学成为滋生各种不公正现象的“温床”。例如，2012年发生的令民众震惊的越南国立大学（Viеtnаm Nаtionаl Univеrsitу）、教育技术中心（Еduсаtionаl Тесhnologу Сеntrе）与格里格斯大学国际学院（ Griggs UnivеrsitуIntеrnаtionаl Асаdеmу）工商管理硕士学位无效事件，经媒体发酵与传播，引发社会各界对涉外办学的热议，矛头直指入学标准不透明、政策监管不规范、外方合作对象资质不达标。越南政府督察也发现，河内国立大学（Наnoi Nаtionаl Univеrsitу）的20个结对项目中，16个无法提供足够的文件来核实外方合作机构资质。[24]

越南教育部门贪腐问题严重。全球透明教育网（Globаl Тrаnsраrеnсу Еduсаtion Nеtwork）开展的一项世界教育腐败调查显示，近一半的越南研究参与者认为教育部门“腐败”或“高度腐败”。[25]从《第86号法令》看，教育培训部已对管理体制的完善采取了诸多举措，并保留了部分控制权以防止低质量供应商和项目进入。但民众对其仍存在不少担忧，主要有以下四个方面：

第一，顶层设计体系仍存在进一步完善的空间。由于参与监督跨境教育合作的不同部委之间的资源有限和治理重叠，导致不同类别的项目存在出现“多头管理”或“中空地带”的风险，从而影响了项目的正常运营。

第二，办学质量需要进一步提升。虽然《第86号法令》加强对各环节的质量要求，且越南教育培训部鼓励各机构建立自己的质量保证中心，以进行自我评估和自我监测。但现有调查指出，部分美国、越南合作办学机构倾向于仅将质量保障视为增强公众形象、增加学费和吸引学生的手段，而不是切实提高办学质量的途径。[26]

第三，办学市场透明度不高。越南教育仍是一个控制松散的市场，存在以较低价格提供低劣外国学历引诱不知情消费者报读的不当行为。[27]《第86号法令》尚未对此类弄虚作假行为进行明确界定，只对不合规办学行为作出责令停止的处罚，缺乏有效约束和严厉监管，导致暗中造假行为屡禁不止。

第四，缺乏后期有效监管举措。按照《第86号法令》的规定，相关部门目前的职责仅限于在准入初期，即办学审批过程中进行审核与监管。对于项目、机构运营的后期过程性管理，仅第32条第2款要求，“所有在营的外方教育供应商或课程都须遵守包括教学内容、师资标准和质量承诺等规定”。但这一条款并未明确相关细节以及缺乏违反规定的惩戒措施，大大削弱了政策的执行力。同时，已有的审批过程过于依赖书面文件，缺乏对外国供应商和项目的实地调查，容易出现造假和错漏情况。

四、结语

越南先后在2020年、2021年与欧盟、英国签署自由贸易协定，涉外办学市场潜力巨大。欧盟商会（ЕuroСhаm）官员公开表示，由于越南在抗击新冠肺炎疫情的优异表现使得其国家形象显著提升，各界对越南教育部门的外商投资将继续增加。[28]《第86号法令》可以视为越南政府吸引外商投资、促进经济发展、扩大教育对外开放、加强教育国际化的发展信号。越南涉外办学的长期发展趋势是依靠外来优质教育资源提升本国教育水平、满足人民群众对于多样化教育需求的渴望。作为教育资源引进国，越南在涉外办学监管已取得实质性成效，这些实践具有一定的启发意义。

其一，细化管理权限，落实到具体部门。科学治理是组织机构高效运行的基础。越南为大力推进涉外办学市场的正规化，在《第86号法令》明晰涉外办学机构类型区分的界限和加强管理职权层级的划分，保障各类组织在办学过程中形成有法可依、有章可循、专人专项的良性办学生态圈。

其二，严格把控审批入口，实行门槛准入原则。越南政府意识到质量保障是组织长期有序发展的前提，为防止低质量供应商和项目进入，越南政府要求外国机构获得指定机构认证许可后方可进入市场办学。从这个意义上看，《第86号法令》加强对教育领域外国合作和投资的规定，使越南已初步形成了一套较为全面的法规和法律框架来监控外国供应商和国际合作伙伴的办学行为。

其三，加强思想品德培养，守住意识形态底线。教育对人心灵的塑造以及涉外办学的特殊性使得各国都对引进外来教育资源中隐含的价值观念格外敏感，实践过程中利用跨境教育进行宗教宣传和意识形态渗透的例子并不罕见。《第86号法令》一方面禁止在国防安全、宗教领域开展涉外办学，另一方面对合作办学机构和项目的教学语言、教材选择、课程内容都设置了“防火墙”，抵御外来不良观念的入侵。