作为空间治理主体互动媒介的景观方法

王洲林 陈蔚镇

空间规划体系改革是推进生态文明建设的重大举措，如何整合不同空间尺度下的政策以协调人类活动并保护生态格局和自然资源，是空间规划的核心问题[1]。从学科基本定位看，作为风景园林学二级学科的景观规划，是从相对宏观的尺度上考虑自然和人文过程，以在土地利用中协调人与自然的关系[2]，与空间规划的核心价值诉求存在明显交集。而作为该学科重要基础概念的景观，不仅指代国土空间中的局部范围或综合性的空间要素，而且涉及政治、社会、经济、生态、历史、文化和感知等多重理论研究维度，并为整合或协调不同空间政策提供了整体性的话语体系[3]，与空间规划的价值实现途径密切相关。因此，理论上可以认为风景园林与空间规划体系构建和运作之间存在紧密关联。

以上理论假设也一定程度上呼应了国内外部分学者的观点，即多种景观研究方法可在规划编制内容上为空间规划提供了理论和实践支撑[4-7]。然而，从中国空间规划体系构建与运作的实质来看，以上视角仍未触及风景园林与空间规划交叉研究的重点。中共中央、国务院发布的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确将“全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平”作为改革的具体成效，即不仅致力于推进规划编制审批、实施监督、法规政策和技术标准四大治理体系建设，还强调实质性的空间治理能力的提升。空间规划语境下的治理，主要指调和多元参与主体间相互冲突的空间利益，并采取联合行动的持续过程[8-9]，治理能力的提升一定程度上表现为空间规划体系运作过程中多元参与主体间的有效互动。从这个角度看，除了关注景观研究方法对空间规划编制内容的支撑，还有必要系统探究这些方法在空间治理主体互动中的角色。这不仅是从景观视角对中国空间规划体系构建途径的进一步探索，也是生态文明建设背景下对于如何践行风景园林学科根本使命的深入思考。

本研究在简要界定研究对象的基础上，结合国内外相关文献梳理和典型案例分析，系统论证了景观方法对空间治理主体互动的支撑作用。

1 研究对象和范围界定

1.1 作为研究视角和实践框架的景观方法

从现代地理学奠基人之一Von Humboldt开始，景观就反映了一种结合科学和文化知识的不同分支，从整体视角认识世界的观念[10-11]。基于这种整体认识观，Bas Arts等[12]将人类在认知和改造世界过程中所采用的研究和实践模式统称为景观方法，其基本可以概括为两大类型：

1）强调学术性和分析性，是一类采用特定空间分析技术和价值评价标准的景观研究方法，目前研究集中于基于四大学科的理论视角（表1）。其中，生态学主要从景观格局、生态系统服务或景观服务的角度关注生物多样性保护和人类福祉；经济学从自然资源管理的经济效益角度构建可持续土地利用制度；社会学更多从以地方依恋和空间感知为代表的文化视角寻求景观保护和利用方式的共识；政治学从空间的社会建构角度关注社会主体之间跨地域、跨层级的权力重构和政治博弈。

表1 基于多种理论视角的景观研究方法及其技术特点[12]Tab. 1 Landscape research methods and technical characteristics based on various theoretical perspectives[12]

2）关注应用性和战略性，是一种建立在特定空间范围内和尺度层级上的景观实践框架，强调综合运用各种景观研究方法以应对特定的空间治理问题。它被作为一种涉及多方面内容的综合性战略，旨在将多个部门的多元利益相关者聚集在一起，以提供多尺度的解决方案。相对于传统法定的空间规划工具，它更倾向于被理解为一个能灵活纳入多元利益相关者来推动集体行动的实践框架，以应对那些超越传统空间治理界限的、日益广泛和复杂的环境、经济、社会和政治挑战，如生态城市规划、绿带规划、生态控制线规划等。

综上，当研究聚焦于空间规划或政策编制中的特定分析和评价环节时，景观方法主要指一种认知或者规范层面的景观研究方法；当视野扩展至空间规划体系的整体运作过程时，景观方法则多体现为一种面向主体互动的景观实践框架。

1.2 空间治理主体互动的模式

一般来讲，主体主要指社会主体，包括代表政府的各级各类公共机构、代表企业和非营利机构（non-governmental organization,NGO）的非政府组织、市民个体三大类型[13]。空间治理主体同样涉及以上3种类型，且相关研究多从横向与纵向2个维度（表2）展开主体间互动模式的探讨。其中，横向维度涉及同一层级的不同政府及其内部各类专业部门；纵向维度除了各级政府，还包括与基层政府和部门直接对接的非政府组织和市民个体[13]。从互动内容和技术要点（表2）来看，无论哪种模式，其关键都在于如何搭建中介性的沟通平台和设定共识性的行动准则，从而便于各级各类主体对共同关注的公共事务展开有效沟通。

表2 空间治理主体互动的维度、内容与要点[14-18]Tab. 2 The dimensions, contents and characteristics of spatial governance subjects interaction[14-18]

虽然本研究对空间治理主体互动模式的梳理主要基于各级、各类空间规划编制和实施的技术内容及其要点，但关注点仍然聚焦在这些内容和要点所反映的空间治理主体之间的互动关系之上。

2 景观研究方法为空间治理主体的有效互动提供话语共识

虽然空间治理主体互动模式的分析主要从横向与纵向两个维度展开，但从空间规划整体运作过程的角度看，以上两个维度的互动模式都具体体现在规划运作的各个环节。因此，笔者从文献综述的角度系统探究多种景观研究方法与空间规划体系运作各环节的具体关联（表3），以展现前者在空间规划实践中的不同“应用场景”，在此基础上全面梳理和总结景观研究方法在空间治理主体互动中所扮演的角色。

表3 国土空间规划领域有关景观研究方法的代表性文献梳理[19-31]Tab. 3 The classification of typical documentation about landscape research methods in spatial planning[19-31]

2.1 统一的景观语汇系统为不同参与主体间的横向沟通打开了“窗口”

沟通语汇方面的鸿沟一直是实现空间规划编制环节空间治理主体间有效互动的主要障碍之一[32]，景观的综合性认知视角能够为他们在沟通中有效达成共识奠定基础。

面对空间规划基础研究阶段对空间开发保护格局进行综合识别与评估的要求，景观分类工具为专家、政府部门和其他利益相关者提供基础性的信息汇总与价值综合途径。这类工具的关键在于准确把握空间的生物物理、功能和人文特征的地理分异规律，当前多种景观分类工具不仅专注于客观描述自然空间要素的异质性，同时强调根据地质、地形、土壤、植物、土地利用、场地形式以及建筑等要素所带来的主观感受，识别不同尺度下国土空间的核心特征[33]。

生态系统服务作为一种规范维度（normative dimensions），其统一的语汇体系为空间规划目标设定环节的跨界沟通提供共识性的技术界面[32]。这一特性主要建立在生态系统服务理论的级联框架（cascade framework）模型之上，即通过“生物物理空间结构—生态功能—生态系统服务—人类福祉—经济价值”的逻辑链条弥合不同专业视角和异质性目标之间的分歧，为统一不同专业背景和立场的参与主体之间的认知提供基础性的专业信息转换途径[34]。

2.2 综合性的空间分析技术与评价准则为各级主体间的跨层级互动架设了“桥梁”

空间治理主体间的层级互动主要体现在空间规划的决策审批和监督实施环节，当前涉及上述环节的主要政策工具包括环境影响评价标准和空间用途管制措施，一系列综合性的景观评估原则为以上述两个政策工具为依托的利益协调和政治博弈提供了明确的价值参考。

其中，上级政府对下级政府空间规划决策的干预主要体现在规划方案合理性的判定依据的设定上，即是否有效平衡了未来土地利用与自然资源保护之间的冲突。生态系统服务评估通过量化特定土地利用模式对生态系统服务供给的影响来考察方案的合理性，以指导空间规划的决策与审批。这种影响一方面表现为规划方案所形成的空间格局对生态系统服务价值造成的变化，另一方面表现为规划方案在多大程度上平衡了空间开发与保护目标的冲突。

生态网络、生态安全格局等工具则为国土空间景观格局的识别和空间重要性等级的评定提供了明确的价值导向，在此基础上，不同层级的规划管理主体结合各自规划诉求展开空间博弈，并最终确定生态控制边界具体的空间落位[27]。而在城镇开发边界的划定过程中，绿色基础设施评估工具以自然生态空间格局分析与评价结果作为城市扩张的底线约束，为边界划定过程中不同的政治博弈情景提供了明确的价值评判准绳[30]。

通过对国内外代表性文献的全面梳理可以看到，多种景观研究方法在空间规划体系运作的各个环节都起到了沟通窗口和桥梁的作用（图1）。但无论哪种方法，其成果都不是为特定的空间治理问题提供直接的技术性解决方案，更多是通过建立共识性的沟通语汇和技术准则来弥合多元利益相关者之间在专业视角和价值立场方面的冲突，从而间接提高整个互动过程的效率及其结果的有效性。

图1 景观研究方法与空间治理主体互动的关联模式The correlationship model between landscape research methods and spatial governance subjects interaction

3 景观实践框架作为纳入多元空间治理主体的契机和提升其互动能力的平台

笔者以专注于欧洲领土融合目标的Interreg 项目中的Alpine Space的子项目LOS_DAMA! [该项目由欧盟项目管理机构（EU Strategy for the alpine Region, EUSALP）负责具体落实，以西班牙词汇命名，其直译为“过界棋子”，引申义为“跨界治理”]作为实践案例，试图在欧洲范围内具有复杂网络关系的背景下，分析区域景观规划项目所建构的实践框架对多元利益相关者的有效组织，并梳理整个过程中多种景观研究方法在空间治理主体互动中的综合运用。

3.1 项目背景：空间类型与治理困境

城市边缘区景观在人类日常生活中起着至关重要的作用。然而，在阿尔卑斯地区，这类景观面临着越来越大的土地使用压力，这背后涉及该区域多个国家、地区和层级的利益相关者的使用需求和管理要求。如何将他们联合起来共同行动，以发展多功能的城市边缘区绿色基础设施，是保护、加强和发展绿色和开放空间并提高城市周边人们生活质量的关键。对于联合行动而言，最大的挑战在于不同国家、地区、专业以及立场的群体具有各自的空间治理话语体系，难以就共同面对的问题达成普遍的共识，而这就是欧盟LOS_DAMA!项目要解决的核心。

3.2 规划组织：纳入多元利益相关者开展集中交流与互动

2016—2019年，慕尼黑（MUC）、维也纳（VIE）、萨尔茨堡（SIR）、特伦托（TRENT）、卢布尔雅那（以URIS作为代表机构）5个城市和格勒诺布尔阿尔卑斯（GAM）、皮埃蒙特（PIEM）2个大都市区作为7个试点地区与格勒诺布尔阿尔卑斯大学（UGA）、慕尼黑工业大学（TUM）、埃伯哈德卡尔大学图宾根分校（EKUT）和斯洛文尼亚共和国城市规划研究所（UIRS）4个知识伙伴（knowledge partnership）组成核心合作联盟，联合22个项目观察员以及1个欧盟项目管理机构（EUSALP），开展了一项以跨界空间协同治理实践为目的的跨国研究合作。

项目聚焦于在地方实践中测试通用的空间治理工具与方法，在此基础上形成政策建议和可推广的知识与经验。合作的形式主要包括一系列正式会议、研讨班（工作坊）以及与当地利益相关者开展的非正式沟通活动。项目的终极意义在于推动所有利益相关者形成相互信任的伙伴关系（partnership），而非聚焦于具体的景观规划目标或方案。

3.3 实施结果：景观研究方法在区域空间协同治理中的综合运用

1）提升地方层面景观规划协作水平的景观工具包。城市边缘区景观的保护与发展需要政府部门、科研机构、非政府组织以及公民群体或个体的通力合作，这已是当前的共识，但现有的空间规划体系在面对政府和规划从业者之外的其他参与者时缺乏足够的包容性。对此，以慕尼黑工业大学为代表的知识伙伴开发了专门针对空间治理主体互动的景观工具包（图2），它是对各个试点地区景观规划参与和协作方面的知识经验的全面汇总，且以非正式工具集的形式独立于正式的空间规划体系运行。其核心理念在于，不同类型和层级的参与者在实践中学习并与其他实践者分享在其中学习到的知识和技巧，即“边学边做”的模式。这些工具不仅丰富了政府管理部门对利益相关者的立场和诉求的了解，还提升了规划参与者的环境意识和专业能力，进而加强了正式的空间规划中参与和协作环节的有效性。

图2 提升利益相关者规划参与和协作能力的景观工具包The landscape toolkit for enhancing stakeholder capacity of participation and collaboration

2）促进跨界空间治理合作的景观规划行动框架。相对于地方层面的普通参与者在协作能力上的不足，跨国层面合作的问题更多集中在现有相对呆板的区域和城市规划缺乏相互协调的制度，而制度层面的改革限于一市甚至一国相对稳固的政治和行政体制以及文化传统。因此，以埃伯哈德卡尔大学图宾根分校为代表的知识伙伴开发了一整套应对当前跨界空间治理合作挑战的景观规划行动框架（图3）。在该工具的支持下，跨国层面的合作者通过“自下而上”和“自上而下”相结合的形式发起一系列景观规划行动来联系政府和非政府层面的利益相关者，建立和达成一系列非正式的合作组织与区域发展协议，整个过程有效弥补了正式的区域和城市规划体系的不足。

图3 推动跨界空间治理合作的景观规划议程设定框架The framework of landscape planning agenda setting for promoting cross-border spatial governance cooperation

3）支撑跨层级空间政策互动的景观治理评估框架。地方和跨区域层面的城市边缘区景观协同治理不仅是应对当地和跨界问题的实践过程，更是从地方的角度落实宏观战略并形成双向反馈的有效机制。在此基础上，欧盟相关机构与地方利益相关者可以就环阿尔卑斯山地区未来需要解决的领土协同治理问题共同制定进一步的战略合作计划，并提出针对地方的政策建议。由于各个试点地区的政治和社会文化背景的差异，需要在形成政策建议的模式上达成共识，因此，以格勒诺布尔阿尔卑斯大学为代表的知识伙伴开发了针对城市边缘区景观治理体系运作模式的政策评估框架（图4），其分析内容涵盖了影响地方和区域景观协同治理的所有因素，并从优势（strengths）、劣势（weaknesses）、机遇（opportunities）、挑战（threats）4个方面予以系统评估，进而在空间规划体系的层级互动方面形成地方层面的针对性建议和欧盟层面的一般建议。

图4 基于景观治理体系运作模式的政策评估框架The policy evaluation framework based on the operation mode of landscape governance system

3.4 项目成效：激发更加深入和广泛的区域空间治理合作

为期3年的LOS_DAMA!项目不仅是环阿尔卑斯地区领土战略的一部分，还是推动更多更具针对性的区域景观协作规划项目生成和激励更多相关城市及非政府组织加入更广泛的区域空间治理合作过程的催化剂。从地方层面的后续空间治理实践看，7个试点地区中的5个仍然继续推进试点周期内的城市边缘区景观规划项目，同时还将这些试点活动及其实践经验推广至本地的其他地区甚至相邻的城市地区。LOS_DAMA!项目结束之后，更多的跨国合作伙伴加入环阿尔卑斯地区空间协同治理实践研究，使Interreg项目后续资助的相关合作研究项目不断增加，如高寒地区非乡土树种的可持续利用与管理项目、阿尔卑斯开放空间项目、可持续城市蓝色和绿色基础设施项目、连接城市和高山内部绿色基础设施项目等，这些项目进一步丰富和完善了EUSALP战略。

LOS_DAMA!项目的推进过程和具体成效集中凸显了城市边缘区景观规划项目所建构的实践框架在纳入多元利益相关者广泛参与空间协同治理方面的潜力，并系统展示了综合运用各种景观研究方法能有效弥合空间治理主体间的冲突并有助于提升其参与能力，从而建立广泛的伙伴关系。

4 结语

在生态文明建设导向下，风景园林学界充分意识到景观研究方法在国土空间规划体系构建中的应用潜力。这种趋势下，进一步探究空间治理主体互动的景观途径对于推动新时代风景园林学科的发展具有重要的理论和现实意义。当前的理论研究和实践案例都表明，多种景观研究方法和针对特定问题的实践框架在多元空间治理主体的有效互动中扮演了“媒介”的角色。至于中国空间规划体系建构的语境下如何综合运用各种景观方法以支撑各级各类主体之间的互动过程，甚至对合理的国土空间开发保护格局形成产生实质性影响，则需要建立在对国内空间治理体系的整体运作机制以及以区域绿地为代表的城市边缘区景观规划案例进行实证研究的基础之上。

图表来源(Sources of Figures and Tables)：

图1整理自参考文献[12]；图2～4改绘自LOS_DAMA!项目官网（https://www.alpine-space.eu/projects/los_dama/en/this-is-how-we-do-it/outputs-and-results/landscapeapproaches）；表1整理自参考文献[12]；表2整理自参考文献[14]～[18]；表3整理自参考文献[19]～[31]。