云南民族自治地方生态环境立法实践及经验总结

文 / 云南省社会科学院 黄颖琼

云南民族自治地方生态环境立法总体状况

从立法数量上看，截至2021 年底，云南省8个民族自治州，29 个民族自治县利用立法自主权制定法规156 件，其中自治条例37 件，单行条例119 件。占比达到云南涉及生态环境保护条例总量的50%以上，在整个云南省生态环境地方法规体系中具有非常重要的作用。从立法方式上看，主要采取自治条例和单行条例的方式。其中，采用自治条例对自治区域内生态环境保护做一般性、原则性规定；采用单行条例对自治区域内生态环境保护的某一方面做更为具体、详细的规定。从立法内容上看，云南民族自治地方生态立法内容广泛，涉及水、矿产、森林、草原、湿地、野生动物等方面的自然资源立法，自然保护区和风景名胜区等方面的保护区立法，同时还涉及城市和乡村环境方面的立法项目。从立法时间上看，云南民族自治地方生态立法始于20 世纪末期。进入新世纪以后，立法工作稳步开展，并开始对不适应时代发展的条例进行修订完善。进入新时代，国家加大生态环境保护力度，生态环境保护理念深入人心，立法数量逐渐增多，立法工作迅速发展。

云南民族自治地方生态环境立法历程及特征

（一）立法工作起步

从1978 年到2000 年，云南民族自治地方生态立法工作起步，立法数量较少。

制定于这一阶段的生态立法主要有十余件，内容主要集中在林业保护、风景区保护、野生动物保护、矿产资源管理等方面，其中以林业保护的生态立法量最大。如《云南省楚雄彝族自治州林业管理条例》（1991）、《云南省西双版纳傣族自治州森林资源保护条例》（1992）等。生态立法区域则主要涉及楚雄、西双版纳、文山、大理、红河等5 个自治州以及巍山、西盟、景谷、漾濞、南涧、景东、宁蒗等自治县。

（二）立法稳步发展

2000 年到2012 年间立法工作稳步推进，云南省8 个自治州和29 个自治县都结合民族地区生态保护实际，充分行使地方立法权，开展了积极有效的生态环境立法工作，生态环境立法的领域不断扩展，呈现以下几个特点。

一是立法数量稳步增长。批准于这一时期，且有效的生态环境立法，主要有60 余项，立法数量接近上一阶段的4 倍。二是以传统生态环境保护领域立法为主，不断扩展立法保护对象。这一时期的生态环境立法依然以保护林业、矿产、水资源、风景名胜区、历史文化名城为主体。同时，生态环境立法保护对象向着非传统的生态环境领域以及一些特定对象扩展。比如制定了《云南省大理白族自治州鸡足山管理区条例》（2004）、《云南省双江拉祜族佤族布朗族傣族自治县古茶树保护管理条例》（2009）、《云南省沧源佤族自治县沧源崖画保护条例》（2011）等。三是适应民族自治地方发展实际，开始对自治条例进行第一轮集中修订。2004 年到2007 年间，云南省内各个自治州和自治县对自治条例进行了第一轮集中修订，对生态环境保护条款的修订，加大了生态环境保护力度。

四是城镇环境开始受到重视。如通过了《云南省大理白族自治州城镇管理条例》（2006）、《云南省德宏傣族景颇族自治州城市建设管理条例》（2007）等。

（三）2012 年至今立法工作快速推进

“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。”党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对生态文明建设高度重视。云南各民族自治地方，坚定绿水青山就是金山银山的理念，加大生态环境立法力度，立法数量极大增加，立法内容更加完善，通过立法助力云南各地方生态环境保护。

一是立法数量极大增加。2012 年至今，云南获批通过的生态立法项目主要有70 余项，每年都有5 项以上的生态环境立法获得批准。二是立法向深度和广度拓展。一方面持续推进传统自然资源领域的立法，如通过《云南省墨江哈尼族自治县水资源保护管理条例》（2012）、《云南省玉龙纳西族自治县林业管理条例》（2013）等。另一方面，积极推进重点领域、特定资源类立法，大力拓展生态环境立法的广度和深度，如批准通过《云南省红河哈尼族彝族自治州哈尼梯田保护管理条例》（2012）、《云南省怒江傈僳族自治州特色畜禽资源保护与利用条例》（2014）等。三是城乡环境管理一体推进。在对城市管理、城市环境进行规范的同时，城乡管理、城乡环境统筹发展，通过立法加强对乡村的规划和环境卫生的管理。涉及的立法有《云南省文山壮族苗族自治州村庄规划建设管理条例》（2015）、《云南省德宏傣族景颇族自治州乡村清洁条例》（2019）、《云南省新平彝族傣族自治县城乡规划建设管理条例》（2019）等。四是开启自治条例的新一轮修订。截至2020 年底，全省8个自治州、29 个自治县的自治条例全部完成修订，民族自治地方将生态文明建设融入民族自治条例，促进当地的生态环境保护和经济社会发展。五是对重点立法项目及时更新。从2012 年开始，民族自治地方生态环境立法更新速度加快，加紧修订矿产资源、水资源、森林资源、风景区保护等方面的条例。如，2012 年修订了《云南省怒江傈僳族自治州矿产资源管理条例》，2013 年修订了《云南省楚雄彝族自治州龙川江保护管理条例》等。

云南民族自治地方生态环境立法经验及成就

（一）全面性和系统性，建立起较为系统的生态环境保护法律法规体系

根据《中华人民共和国环境保护法》，环境是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。云南省民族自治地方在以上各方面均有立法，通过全方位加强生态环境立法，建立起较为系统的生态环境保护法律法规体系，特别在森林、水利等自然资源保护以及自然保护区等立法方面的内容较多。其中，有关水、矿产、森林、草原、湿地、野生动物等方面的单行条例，有60 余件；在风景名胜区方面，有30 余件；在城市和乡村环境方面，有20 余件。

（二）稳定性和及时性，在保持立法稳定性的同时注重生态立法的修订更新

云南民族自治地方生态环境立法，注重根据时代发展、生态系统变化和生态环境保护理念转变等因素，适时修订更新。特别是近年来，云南加大对高原湖泊立法保护力度，及时修订完善立法。例如，1988 年大理白族自治州就制定了管理条例，使洱海保护走上了法制化的轨道，之后随着洱海保护力度的不断加大，到目前为止，已先后对《条例》进行过四次修订。坚持保护优先、合理利用，针对洱海保护管理中的难点热点问题，进一步严格管控措施、细化了管理职责、强化了法律责任。再如，就异龙湖的保护管理，红河哈尼族彝族自治州于1994 年制定了《云南省红河哈尼族彝族自治州异龙湖保护管理条例》，之后为适应不同时期对湖泊保护提出的更高要求，更好推进生态文明建设，《条例》也经过了2007 年、2017 年、2019 年三次修订。

（三）民族性和地方性，民族自治地方立法的“民族性”和“地方性”得以体现

云南民族自治地方生态立法，突出民族自治地方生态特色资源，凸显了生态立法的“民族性”和“地方性”。如针对当地特色畜禽资源，2014 年云南省怒江傈僳族自治州制定了《云南省怒江傈僳族自治州特色畜禽资源保护与利用条例》，《条例》针对在自治州内具有独特遗传性状，并列入《国家级畜禽遗传资源保护名录》的独龙牛、高黎贡山猪、兰坪乌骨绵羊、兰坪绒毛鸡、独龙鸡等五个畜禽品种，以单行条例的方式加以法律保护。另外，针对当地特色野生植物、珍稀树种，不少民族自治地方均颁布了古茶树保护条例，主要有《云南省澜沧拉祜族自治县古茶树保护条例》（2009）、《云南省双江拉祜族佤族布朗族傣族自治县古茶树保护管理条例》（2009）和《云南省西双版纳傣族自治州古茶树保护条例》（2011），通过采取加强保护，全面规划，合理利用的方针，实现生态效益和经济效益、社会效益协调发展。

（四）实践性和创新性，在某些领域开展了全国领先的生态环境立法

云南民族自治地方生态环境立法着眼实践需要，突出创新性，率先开展相关领域立法，并取得较好效果。如，2013 年出台的《云南省迪庆藏族自治州香格里拉普达措国家公园保护管理条例》，是在国内既无现成的经验可循，更无现成的法律法规可参考和借鉴的情况下，着眼于普达措国家公园生态保护、管理需要，在国内率先立法，《条例》的颁布，对普达措国家公园的健康发展，香格里拉国家公园体系建设的有序推进和迪庆州经济社会跨越发展产生积极的推动作用。同时，该《条例》在提出保护优先的公园管理理念、相关内容、理顺管理体制等方面都有创新性，具有示范引领作用。

（五）目的性和功能性，民族自治地方生态环境立法保护了民族地区生态环境、促进民族团结和进步

云南民族自治地方生态环境立法本着尊重自然、尊重历史的原则，提出在保护管理中应当妥善处理与经济发展和居民生产、生活的关系，对保护范围内居民的合法利益应当依法维护，鼓励和支持原有居民从事环境友好型经营活动，优先安排原有居民在生态管护等岗位上就业等，体现了生态立法兼顾生态保护、经济发展和居民生产生活等目的和功能。如《云南省迪庆藏族自治州白马雪山国家级自然保护区管理条例》规定了禁止在保护区内进行砍伐、放牧等活动的同时，也规定了自治州人民政府必须采取各种措施，增加当地群众的经济收入等内容。再如《云南省红河哈尼族彝族自治州哈尼梯田保护管理条例》，通过规定政府产业扶持责任、当地居民的优先经营权等，实现生态环保和经济发展良性互动。