行政执法的住宅检查权限缩适用刍议

张立

摘 要：卡马拉诉旧金山市政法院案中，美国联邦最高法院重新确立了对住宅进行行政检查与刑事搜查一样都需要获得法官签发的搜查证这一原则。这对于我国行政执法中的住宅检查权的依法行使具有借鉴意义，为体现对公民住宅的特殊保护，对行政场所检查权的扩张应持谨慎态度，有必要依法合理限缩和规制其適用范围和条件，确立合理根据及紧急情况原则，体现价值衡量和比例原则的精神。

关键词：住宅检查 合理根据 价值衡量 比例原则

美国、日本等国对于行政检查程序采取令状主义原则。但美国的司法也经历了认识上的转变过程，其在早期认为宪法第四修正案确立的令状原则仅适用于刑事侦查程序，而将行政检查私人住宅排除在令状原则的适用范围之外，无需获得法院签发的搜查令。由此带来的是，美国政府部门的行政检查行为曾经多次引发涉及宪法第四修正案的诉讼。如在“弗兰克诉马里兰州”[1]一案中，美国联邦最高法院以五票赞成、四票反对的表决结果，维持了该州法院对一名房主的定罪，该房主拒绝允许市政卫生检查员在没有搜查令的情况下进入并检查其房屋。直到卡马拉诉旧金山市政法院案[2]中，联邦最高法院改变了此前弗兰克案中的见解，重新确立了行政检查与刑事搜查一样都需要获得法官签发的搜查证这一原则。

一、卡马拉诉旧金山市和市政法院案的案情和诉讼经过

（一）基本案情和诉讼经过

1963年11月6日，旧金山市公共卫生部住房检查司的一名检查人员进入一栋公寓楼，对可能违反该市住房法规的行为进行例行年度检查。大楼经理告知检查人员，作为一楼承租人的上诉人卡马拉将其租赁物的后部用作个人住宅。检查人员称，该建筑物的占用许可证不允许一楼用于居住，要求对该租住处进行检查。卡马拉以检查人员没有搜查令为由两次拒绝允许检查。检查人员于11月22日返回卡马拉的公寓告知上诉人，根据《住房条例》第503条，市政部门或市政机构的授权雇员在履行其职责所必需的范围内，在出示适当的证件后，有权在合理的时间进入城市的任何建筑物、结构或场所。然而，卡马拉仍然拒绝检查人员在没有搜查令的情况下进入他的公寓。此后，卡马拉被指控因拒绝允许进行合法检查违反了《住房条例》第507条，其于12月2日被捕，后被保释。上诉人卡马拉辩称，《住房条例》第503条违反了美国宪法第四和第十四修正案，因为该法规允许市政官员可以在没有“确信的理由”相信该住所中有违反住房条例的情况下，无搜查证而进入私人住处，因此政府不能因其拒绝允许违宪检查而被起诉。加州的地区上诉法院认为，《住房条例》第503条并不违反第四修正案的权利，因为它“是行政监管计划的一部分，该计划本质上是民事性质的，而不是刑事性质的，只要该条例创设的检视权力受范围限制并在合理的条件下实施即可。”后卡马拉上诉至美国联邦最高法院。

（二）判决结论

White大法官代表联邦最高法院发表了意见，其重新审视并认为本案的行政执法检查违反了第四宪法修正案的权利，判决认为：在本案中，上诉人卡马拉因拒绝允许政府的市政检查员在没有搜查令的情况下进入其租赁住所而被指控犯罪。而客观上当时并不存在需要立即进入的紧急情况;事实上，检查人员曾三次前往该建筑物，试图获得上诉人的搜查同意。然而，最终并没有获得搜查令，由此上诉人无法核实检查的必要性或合理限度。毫无疑问，检查人员是在房东的同意下，通过大楼经理进入大楼的公共部分的，但这种同意并不足以授权检查上诉人的房屋。因此，我们的结论是，上诉人有宪法权利坚持要求检查人员获得搜查令，上诉人不得因拒绝同意检查而被定罪。

二、卡马拉案中美国联邦最高法院的判决理由

（一）强调了第四修正案的原则精神

《美国联邦宪法第四修正案》规定“人民的人身、住宅、文件和财产不受无理搜查和扣押的权利不得侵犯，除非根据合理的理由，以宣誓或确认为依据，并特别说明搜查的地点和扣押的人或物，否则不得签发搜查令。”White大法官指出，尽管人们普遍同意第四修正案的基本目的，但将禁止“不合理搜查和扣押”的抽象规定转化为对特定案件作出裁决的可行准则是一项艰巨的任务。然而，有一条指导原则是一贯遵循的：未经适当同意搜查私有财产，除非有有效的搜查令授权，否则是“不合理的”。正如联邦最高法院在Johnson V.United States一案中阐释的理由：“警察有权进入闯入私宅，这不仅是个人的严重关切，也是社会的严重关切，因为社会有权选择在合理的安全和不受监视的自由中生活。当隐私权必须合理地让位于搜查权时，通常由司法官员决定，而不是由警察或政府执法人员决定。”

（二）搜查令机制的功能无法替代

弗兰克案中多数派的意见认为：即使没有搜查令，检查员入室检查的具体决定也必须符合宪法规定的合理性标准。此外，搜查令程序在行政检查领域无法有效运行。因为，检查整个市区的决定是基于对该地区的年代和条件等广泛因素进行的立法或行政评估。除非法官要审查这些政策事项，否则发出的搜查令就好比“橡皮图章”，对住户的权利并没有保障。

White大法官认为，这些论点忽略了第四修正案所设计的搜查令机制背后的目的。在目前的行政检查制度下，当检查员要求进入时，居住者无法知道所涉市政法规的执行是否需要检查其房舍，无法知道检查员搜查权力的合法限制，也无法知道检查员本人是否在正当授权下行事。这一制度的实际效果是将居住者置于当地行政官员的自由裁量之下。这正是联邦最高法院所一贯限制并要求中立的法官来决定批准搜查的原因。不能简单地说在这种情况下不需要搜查令程序提供的保护，广泛的法定保障措施不能替代个别审查。

（三）基于公共利益的目的并不能让无证检查正当化

为无证行政检查提出的最后一个理由是基于公共利益的目的：整个城市人口的健康和安全取决于最低消防、住房和卫生标准的执行，而执行这些法规的唯一有效手段是对所有物理建筑进行例行的系统化检查。

White大法官认为，在适用任何合理性标准，包括宪法层面的合理性标准时，当然必须仔细考虑公共利益。但上述论点没有切中要害。问题不是是否可以进行这些检查，而是是否可以在没有搜查令的情况下进行检查。在评估公共利益是否要求对第四修正案的搜查令设立一般例外时，问题不在于公共利益目的是否让所涉类型的搜查正当化，而在于搜查的权力来源是否应由搜查令提供。在合理的搜查令要求的范围内，消防、健康和住房法规检查计划也能实现其目标。因此，公众利益需求這一论据并不具有决定性。

（四）签发搜查令的“合理根据”标准

第四修正案规定“除非有合理的根据，否则不得签发搜查令。”White大法官认为，如果进行区域检查的合理的立法或行政标准在特定建筑物上得到满足时，就应当认为存在签发搜查令的“合理根据”。鉴于相关标准将随着市政计划的实施而变化，可能基于时间的推移、建筑物的性质或整个区域的状况而改变，有人建议将行政检查与适用于刑事案件的“合理根据”标准相区别，即授权签发一份“综合搜查令”。但White大法官对此不同意，其认为搜查令程序旨在保证搜查私人财产的决定符合政府利益，但合理性仍应当是最终标准。同时，White大法官强调虽然主张合理根据标准，并不是为了取消法律传统上支持的在紧急情况下没有搜查令的及时检查。但在大多数例行区域检查的情况下，并没有在特定日期进行检查的迫切性。

三、卡马拉案对我国行政执法住宅检查权的启示

（一）我国对于住宅的法规范保护现状

私人住宅承载着公民的生活安宁、隐私保护、人身安全感乃至人格尊严的重要价值。目前，我国已经形成了以宪法以及刑民部门法、诉讼法组成的保护个人住宅的法规范体系。宪法第39条规定：“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。”宪法规定的公民住宅不受非法侵犯的基本权利由部门法、诉讼法予以保障和具体实现。刑法第245条规定：“非法搜查他人身体、住宅，或者非法侵入他人住宅的，处三年以下有期徒刑或者拘役。”刑事诉讼法第136条规定：“为了收集犯罪证据、查获犯罪人，侦查人员可以对犯罪嫌疑人以及可能隐藏罪犯或者犯罪证据的人的身体、物品、住处和其他有关的地方进行搜查。”《监察法》第24条、《公安机关办理刑事案件程序规定》第222条、《人民检察院刑事诉讼规则》第203条对于监察、公安和检察机关调查、侦查相关犯罪均规定了搜查权。民事诉讼法第248条规定：“被执行人不履行法律文书确定的义务，并隐匿财产的，人民法院有权发出搜查令，对被执行人的住所或财产隐匿地进行搜查。”可见，宪法以根本法的形式确认了公民的住宅不受侵犯，刑法从犯罪后果的角度确定了刑事责任，而相关的诉讼法则将住宅搜查权明确地配置给了侦查（调查）机关或人民法院。

（二）对行政场所检查权的扩张适用应持谨慎态度

除搜查权外，实践中，各层级的行政执法机关同样拥有广泛的行政检查职权。行政检查是指“行政主体基于法律授权，为实现公共利益，依法律法规对人、处所或物件所做出的访视查询、检视或检验等行为的总称。它具有特定的执法程序，是典型的外部行政法律行为[3]。”目前《安全生产法》《烟草专卖法实施条例》《反不正当竞争法》《产品质量法》《商标法》《无证无照经营查处办法》等法律法规[4]均有明文规定行政执法机关的场所检查权，但其对象并不明确包含住宅，多表述为“经营场所”或从事相关的行政违法活动的场所。实践中，从事经营或实施违法行为的场所与住宅的界限并非泾渭分明，功能混同交叉的情况时常发生。行政机关在已经掌握当事人的住宅与行政违法行为相关时，如烟草专卖局的执法人员发现行为人的住宅藏匿违法销售卷烟，此时是否可以径直对其住宅进行检查的问题仍存在较大争议。支持者认为这是相关法律法规授权的应有之义，而反对者认为“应严格区分行政检查与搜查的界限，防止越权”[5]。但可以肯定的是，从住宅安宁权的宪法定位及住宅搜查权与行政检查权不同的权力配置来看，对行政场所检查权的扩张适用应当采取谨慎的态度。从程序控制、强制性程度等方面来看，行政检查权的位阶无疑在搜查权之下，其在程序启动和适用对象方面不能也不应与搜查权等量齐观。相较于更成熟的刑事诉讼体系下的搜查权，行政监督检查的职权虽然已有明确的法定依据，但规定相对简单粗陋，程序控制相对宽松，缺乏有效的外部监督，特别是对于涉及住宅检查权的程序启动、适用范围和行使条件仍有相当的争议，容易滋生行政公权力的越界失控，亟需进一步完善。

（三）行政执法的住宅检查权合理限缩刍议

虽然我国目前并未确立类似美国的由法官签发搜查令的手段来控制行政检查的令状主义原则，但美国联邦最高法院卡马拉案的判决精神，对于我国行政执法中住宅检查权的运行机制的塑造无疑具有一定的借鉴意义。在目前的行政检查规范体系之下，为体现对公民住宅的特殊保护，防止行政检查权的不当扩张，有必要依法合理限缩和规制行政执法住宅检查权的适用，具体应当确立以下三个原则。

1.合理根据原则

卡马拉案的判决精神体现了合理（可信）根据的重要原则，这也同样蕴含于我国行政法的精神之中，简言之，行政行为的实施必须具有可信的根据即以事实证据为依据，而不能仅凭主观猜测或臆断实施。《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）明确规定依法行政的基本要求之一即合理行政。《行政处罚法》第5条规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据。”《行政处罚法》第54条规定：“必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查”，意即现场检查权不可滥用，“必要时”才可实施并且要依法定职权实施。住宅检查权更应是如此，行政执法机关只有在掌握了确凿证据或者具备了高度盖然性的怀疑时，才适宜启动该程序。

2.价值衡量和比例原则

在场所功能混同交叉的情况下，行政机关能否直接对私人住宅进行行政检查的问题，即住宅能否解释为“经营场所”或其他实施行政违法行为的场所，这牵涉到行政法上的比例原则。比例原则是指行政权特别是行政裁量权的行使应该全面衡量公共利益和个人利益，尽可能地采用对个人利益侵害最小的手段，对个人利益的损害和行政目的所追求的公共利益应该保持均衡[6]。《纲要》对依法行政的基本要求是“所采取的措施和手段应当必要、适当”。而仅仅出于行政执法的合法目的显然并不能自证其手段的合法合理性。该问题的背后是利用住宅实施了相关行政违法行为的情况下能否改变住宅的性质，对于其解决思路是对于两种法律保护的价值进行衡量，即是否存在足以对抗或牺牲宪法保护的住宅安宁权利的事实，在此情况下的行政检查是否足以保护相当的社会利益，以及此时的住宅的主要功能或性质是否已经发生了根本性的改变。因此，如果仅仅因为怀疑违法行为人在住宅内实施了轻微的行政违法行为如存储非法卷烟，则住宅的基本功能和主要性质并未发生根本变化，行政检查只是保护了卷烟销售市场秩序这一法益，尚不足以达到牺牲公民住宅安宁的宪法权利的程度，也不符合行政法上合目的性和手段适当性的比例原则，行政机关在此情况下不宜对个人住宅进行入户检查。

3.紧急情况原则

作为行政检查应同样以有证搜查为原则，以无证搜查为例外，且应对例外作出高度严格的限定。《公安机关办理行政案件程序规定》第82条在明确了公安机关办理行政案件的无证检查权即“对确有必要立即进行检查的，人民警察经出示人民警察证，可以当场检查”的同时，特别增设了对住宅进行无证检查的特定条件，体现了对公民住宅的特殊保护，即“检查公民住所的，必须有证据表明或者有群众报警公民住所内正在发生危害公共安全或者公民人身安全的案（事）件，或者违法存放危险物质，不立即检查可能会对公共安全或者公民人身、财产安全造成重大危害”，意即需要满足前述的合理根据条件，同时还需符合紧急情况的条件。既然公安机关办理社会危害更严重、紧迫性更强的行政案件时，都尚需满足特定条件才能对住宅进行无证检查，则对于一般行政违法行为的查处更应恪守这一原则。因此，该规定的精神有必要嵌入所有行政执法的住宅检查权机制之中，即行政机关只能在已有证据表明，发生在住宅内的行政违法行为已经足以对公共安全或公民人身财产安全造成重大危险的紧急情况下，才可以在无检查证的情况下入户检查。但即便在此种情况下，出于执法安全和刑行衔接等考虑，行政机关也更适宜通过请求公安机关执行、行政机关予以配合的方式来具体执行[7]。

[1] Frank v. Maryland， 359 U.S.360.

[2] Camara v. Municipal Court， 387 U.S.523.

[3] 沈军：《中国行政检查问题研究》，《行政法论丛》第8卷。

[4] 《安全生产法》第65条;《烟草专卖法实施条例》第46条;《反不正当竞争法》第13条;《产品质量法》第18条;《无证无照经营查处办法》第11条。

[5] 参见曾钦鹏：《执行现场检查时应注意五个细节》，《中国工商报》2004年8月5日。

[6] 参见章志远：《行政法总论》，北京大学出版社2014年版，第98页。

[7] 同前注[5]。

2047500783383