全国检察机关行政诉讼监督典型案例解读

齐占洲 马睿

摘 要：检察机关对行政诉讼的监督是全方位、全过程的监督，行政诉讼从案件受理、审理、裁判到执行，均属人民检察院行政诉讼监督范围。修订后的《人民检察院行政诉讼监督规则》在监督理念、监督任务和目标、监督手段和方式等方面均有创新。最高人民檢察院以行政检察三大基本案件类型为基础，选取了十件典型案例同步向社会发布，体现了精准监督、跟进监督、实质性化解行政争议和对行政违法行为监督的探索，为帮助广大行政检察人员更好运用修订后的规则提供示范和借鉴。

关键词：行政诉讼监督 跟进监督 实质性化解行政争议 行政违法行为监督

2021年8月25日，最高人民检察院（以下简称“最高检”）以“深化行政检察监督，促进案结事了政和”为主题召开新闻发布会，公开发布修订后的《人民检察院行政诉讼监督规则》（以下简称《行政诉讼监督规则》），并围绕《行政诉讼监督规则》的修订重点、亮点和特点，同步发布十件行政诉讼监督典型案例。[1]现解读如下：

一、围绕修订重点、亮点和特点发布典型案例

《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《法律监督工作意见》）强调，“全面深化行政检察监督”。为更好地践行习近平法治思想，落实中央文件精神，满足实践需求，顺应司法规律，最高检第十三届检察委员会第六十五次会议审议通过了《行政诉讼监督规则》，自2021年9月1日起施行。与原《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》共7章37条相比，修订后的《行政诉讼监督规则》增加了3章100条，将原第5章“对审判程序中审判人员违法行为的监督与对执行活动的监督”分立为两章，确立了生效裁判监督、审判人员违法行为监督、执行活动监督的行政诉讼监督基本框架。[2]同时，修订后的《行政诉讼监督规则》在监督理念、监督任务和目标、监督手段和方式等方面均有创新。比如，规定检察机关对行政诉讼进行全面审查;新增实质性化解行政争议的监督任务，将解决行政争议作为检察机关的办案目标之一等内容。最高检以行政检察三大基本案件类型为基础，选取了十件典型案例同步向社会发布。因此，在案例选取上，不仅考虑案件的实体指导意义，也更加注重办案中运用的监督方式。

二、体现行政诉讼监督的监督范围和职能作用

加强人民检察院对行政诉讼的监督是我国行政诉讼法的一项重要内容。检察机关对行政诉讼的监督是全方位、全过程的监督，行政诉讼从案件受理、审理、裁判到执行，均属人民检察院行政诉讼监督范围。与修订后《行政诉讼监督规则》配套发布的十件典型案例，涵盖行政生效裁判结果监督、行政审判程序中审判人员违法行为监督、行政裁判执行活动监督、行政非诉执行活动监督、实质性化解行政争议、参与社会治理等行政诉讼监督工作，为规范化办理行政诉讼监督案件提供参考和借鉴。如，案例三“山东某养殖中心诉某镇政府强制清除地上物审判程序检察监督案”系最高检首次公开发布行政审判程序中审判人员违法行为监督典型案例。某养殖中心向某区人民法院提起行政赔偿诉讼，某区人民法院在法定期限内既未立案又未作出不予立案裁定，也未告知其补正起诉材料。检察机关向某区人民法院提出检察建议，建议其依法履行职责，及时立案或者作出不予立案的裁定。检察机关向某区人民法院提出检察建议后，某区人民法院进行登记立案。后经法院一审、二审，判决某镇政府赔偿某养殖中心249440元，目前赔偿款已执行到位。检察机关通过监督法院登记立案程序，依法保护当事人诉权，为当事人依法寻求实体权利救济提供保障。

从监督功能看，人民检察院通过办理行政诉讼监督案件，既监督人民法院的行政审判和执行活动，又促进行政机关依法履职，维护公民、法人或者其他组织的合法权益。如案例五“湖南某市执法局申请执行罚款决定检察监督案”，某市执法局以某客运公司超越许可事项从事道路客运业务为由，对某客运公司处以4万元罚款。后该执法局向法院申请强制执行，法院裁定准予执行。检察机关查明，某客运公司在案发时已经取得《道路运输经营许可证》，并未超越行政许可事项载客运营，行政处罚缺乏事实和法律依据。据此，检察机关向法院和行政机关分别提出检察建议，既促使法院纠正了错误的执行裁定，又促使行政机关纠正了错误的行政处罚决定，充分发挥了检察机关在非诉执行案件中“一手托两家”的职能作用。

三、体现行政检察的主要监督方式

根据行政诉讼法规定，人民检察院通过提出抗诉、检察建议等方式，对行政诉讼实行法律监督。抗诉是人民检察院对行政诉讼实行法律监督的重要方式，适用于监督可以通过再审程序纠正的生效行政判决、裁定、调解书。案例一“福建潘某英诉某区公安分局行政拘留检察监督案”属于行政裁判结果监督抗诉案例。检察建议主要包括再审检察建议、纠正违法检察建议、社会治理检察建议。其中，再审检察建议适用于可以通过再审程序纠正的符合法定情形的生效行政判决、裁定、调解书的同级监督。案例二“江苏丁某诉某区住房和城乡建设局等建设工程规划许可检察监督案”属于行政裁判结果监督再审检察建议案例。纠正违法检察建议，适用于对行政审判程序中审判人员违法行为的监督以及对行政案件执行活动的监督。案例三“山东某养殖中心诉某镇政府强制清除地上物审判程序检察监督案”属于行政审判程序中审判人员违法行为监督案例;案例四“山西翟某胜申请执行行政处理判决检察监督案”属于行政裁判执行监督案例;案例五“湖南某市执法局申请执行罚款决定检察监督案”、案例九“陕西某国土资源分局申请执行退还土地、拆除建筑物、罚款决定检察监督案”属于行政非诉执行监督案例。社会治理检察建议适用于人民检察院向有关单位和部门提出改进工作、完善治理的检察建议。案例十“西藏某市人民检察院制发社会治理检察建议推动诉源治理案”属于参与社会治理案例;案例五“湖南某市执法局申请执行罚款决定检察监督案”、案例六“河北朱某诉某市某区民政局婚姻登记检察监督案”，也包含了参与社会治理的内容。

四、体现精准监督的要求

在强化监督、优化监督的背景下，最高检提出精准监督理念，以解决片面追求监督数量、粗放式办案的问题。对案件进行全面审查，是实现精准监督的重要保证。修订后的《行政诉讼监督规则》第4条规定，人民检察院对行政诉讼实行法律监督，依法全面审查。全面审查要求检察机关在办理行政诉讼监督案件中，不限于申请人的申请监督请求及理由，结合争议焦点对案件进行全面审查;不仅审查人民法院行政诉讼活动的合法性，还审查涉诉行政机关的行政行为合法性，以及申请人诉求的合法性与正当性。如在案例一“福建潘某英诉某区公安分局行政拘留检察监督案”中，2014年1月15日，福建省某市公安局某区分局以潘某英殴打郑某开致轻微伤为由，决定对潘某英处以行政拘留7日并罚款500元，并于当日将潘某英送至某市拘留所执行拘留。某市拘留所当日发出建议停止执行拘留通知书，拘留决定未能执行。同年6月20日，该局又针对潘某英的同一个行为作出内容、文号完全相同的行政处罚决定书，并将潘某英执行行政拘留。潘某英提起行政诉讼，请求撤销该局于6月20日作出的行政处罚决定。经一审、二审、再审后，潘某英以“原审判决采信证据不合法、违反举证分配原则”等理由向检察机关申请监督。福建省人民检察院审查认为，虽然潘某英的申请监督理由不成立，但公安分局重新作出文号、内容相同的行政处罚决定书，违反一事不再罚原则，遂向福建省高级人民法院提出抗诉。该案经法院再审，判决撤销原一、二审判决及被诉行政处罚决定。检察机关不限于申请人的申请监督理由，对行政处罚的作出、执行等进行了全面审查，查明被诉行政行为违法性后精准提出抗诉并获得改判，维护了当事人合法权益，纠正了错误的行政判决和违法行政行为。

五、体现实质性化解行政争议的办案目标及方式方法

2014年修改的行政诉讼法增加规定“解决行政争议”作为行政诉讼的目的和任务。《法律监督工作意见》第10条要求，人民檢察院“在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了”。修订后的《行政诉讼监督规则》针对行政诉讼“程序空转”的突出问题，将推动实质性化解行政争议作为行政诉讼监督的基本职能和任务，第2条关于监督任务的规定中增加了“推动行政争议实质性化解”的要求;同时，对2019年10月以来开展的“加强行政检察监督，促进行政争议实质性化解”专项活动经验进行总结、固化，第6条增加规定“实质性化解行政争议”的原则、方式等，“人民检察院办理行政诉讼监督案件，应当查清案件事实、辨明是非，综合运用监督纠正、公开听证、释法说理、司法救助等手段，开展行政争议实质性化解工作”。案例六“河北朱某诉某市某区民政局婚姻登记检察监督案”、案例七“浙江王某诉某市人社局甲区人社局工伤认定及行政复议检察监督案”、案例八“贵州刘某祥、邓某珍诉某县人民政府森林、林木所有权登记检察监督案”体现了实质性化解行政争议的方式方法以及成效。实践中，公开听证和司法救助是较为常用的实质性化解行政争议的方法。

公开听证，是检察机关在新时代践行司法民主、司法为民理念而采取的“开门办案”，组织当事人互动，引导公众参与司法，凝聚各方共识的一项改革举措和新型办案方式。[3]行政诉讼监督案件一方当事人是行使国家行政权的行政机关，案件处理不仅关涉当事人权利义务，而且关涉公益保护、私权保障和行政目标实现。公开听证为当事人搭建平等对话、沟通交流的平台，为消弭分歧创造了有利条件。如案例六“河北朱某诉某市某区民政局婚姻登记检察监督案”中，某市人民检察院通过召开听证会、听证员居中评议，促使某区民政局认识到其未准确把握生效民事判决实际已确认朱某与张某婚姻关系解除的事实，不予办理再婚登记存在不当之处，并自行纠正错误，从而使历时4年之久的再婚登记争议得到化解，实现案结事了政和。再如案例八“贵州刘某祥、邓某珍诉某县人民政府森林、林木所有权登记检察监督案”中，某市人民检察院充分运用听证的调查核实功能，通过刘某祥二人出示新证据、当事人发表意见、检察官与听证员提问、听证员评议等环节，对证据进行公开审查，有利于对证据的证据能力、证明力作出准确的审查判断，而且以公开提升公信力。听证会后，检察机关向申请人现场送达《不支持监督申请决定书》，阐明不支持监督申请的理由和依据，申请人主动表示息诉服判，行政争议得到实质性化解。

司法救助，是对符合条件的当事人，由国家给予适当经济资助，帮助他们摆脱生活困境，既彰显党和政府的民生关怀，又有利于实现社会公平正义，促进社会和谐稳定，维护司法的权威和公信。如案例七“浙江王某诉某市人社局甲区人社局工伤认定及行政复议检察监督案”中，王某于2015年4月进入某绣品公司工作，双方未签订劳动合同，绣品公司未为其缴纳社会保险。2016年8月15日，王某在上班时受伤;2017年8月14日，王某向某区劳动人事争议仲裁委员会申请确认其与绣品公司的劳动关系，该裁决书分别于同年10月31日、11月2日送达王某及绣品公司。同年12月5日，王某向某区人社局申请工伤认定。人社局认为，王某的申请超过1年的法定期限，作出工伤认定不予受理告知书。王某提起行政诉讼，法院以相同的理由判决驳回王某的诉讼请求。本案虽然超过了法定起诉期限，考虑到王某家庭经济困难，诉求具有一定合理性，检察机关决定给予王某司法救助1万元，用关爱传递司法的温暖。

六、体现跟进监督措施

跟进监督是保障人民检察院监督意见刚性的重要措施。修订后的《行政诉讼监督规则》第125条对跟进监督和接续监督作出了规定。人民检察院发出检察建议后，应当加强跟进监督。对于人民法院、行政机关对检察建议未在规定的期限内作出处理并书面回复，或者对检察建议处理错误的，应当跟进监督或者提请上级人民检察院监督。如案例九“陕西某国土资源分局申请执行退还土地、拆除建筑物、罚款决定检察监督案”中，对于某区人民法院收到检察建议后，错误理解和适用“裁执分离”模式，要求行政机关到法院立案庭办理立案执行手续的行为，区人民检察院提请上级人民检察院监督。上级人民检察院采取座谈协调、会同人民法院完善相应机制等方式，推动此类问题的根本解决，取得了办理一案，影响一片的良好效果，属于通过跟进监督取得良好成效的案例。

七、体现对行政违法行为监督的探索

《法律监督工作意见》第10条要求，人民检察院“在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正”。修订后的《行政诉讼监督规则》新增了检察机关督促纠正违法行政行为，参与社会治理的内容，如第119条第2款规定，“人民检察院发现有关单位的工作制度、管理方法、工作程序违法或者不当，需要改正、改进的，可以提出检察建议”;第136条规定，“人民检察院办理行政诉讼监督案件，向有关单位和部门提出检察建议，本规则没有规定的，适用《人民检察院检察建议工作规定》的相关规定”，从而为开展对行政违法行为的检察监督打开切口。如案例十“西藏某市人民检察院制发社会治理检察建议推动诉源治理案”中，检察机关在履行行政诉讼监督职能中，发现该市某交通综合执法队制作的《行政处罚决定书》在法律修订后未及时更新法律适用条款，在了解到该执法队普遍适用格式文本，需要及时整改后，按照社会治理类检察建议监督事项予以立案。检察机关以个案切入，通过提出检察建议，促使行政机关及时修补漏洞，规范行政行为，对推进法治政府建设具有重要意义。

[1] 参见张相军、张步洪、马睿：《修订后〈人民检察院行政诉讼监督规则〉重点条文解读》，《中国检察官》2021年第17期。

[2] 同前注[1]。

[3] 参见张步洪、马睿：《行政检察公开听证典型案例解读》，《人民检察》2021年第13期。

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