布雷耶退休开启美国最高法院新一轮较量

张业亮

1月27日，美国最高法院自由派大法官斯蒂芬·布雷耶（Stephen Breyer）宣布将于今年6月本期最高法院开庭期结束后退休。布雷耶大法官的退休，使得美国最高法院大法官一职在过去五年里第四次出现空缺。自拜登入主白宫和民主党控制参议院后，布雷耶由于年龄偏大，一直面临民主党和自由派要求他退休的政治压力，以使拜登政府能有机会任命一名年轻的自由派法官接替他。拜登在竞选总统时，曾经承诺将提名一名黑人女性担任美国最高法院大法官，布雷耶的退休，无疑给了拜登政府兑现竞选承诺的机会。在民主党有可能失去在参议院多数议席的中期选举年，布雷耶退休必将引发两党围绕大法官提名和批准的新一轮大战。

布雷耶现年83岁，担任美国最高法院大法官近30年，是美国最高法院目前年龄最大的法官。布雷耶于1938年出生于美国旧金山一个中产阶级家庭。他在哈佛大学获得法律学位后，先后在哈佛大学法学院和肯尼迪政府学院任教。上世纪70年代，布雷耶辞去哈佛大学的教职，担任参议院司法委员会首席顾问。在这期间，他受到民主党的关注，于1980年被卡特总统提名为美国第一巡回上诉法院法官。1994年，布雷耶被克林顿总统提名接替退休的哈里·布莱克门（Harry Blackmun）大法官，担任美国最高法院大法官。

与最高法院的一些保守派大法官秉持“宪法原旨主义”（originalism）（主张对美国宪法条款的解释应符合它被批准时的环境）的司法哲学不同，布雷耶对棘手而重大的法律问题持务实的态度。他在2005年出版的《积极的自由：对我国民主宪法的诠释》（Active Liberty： Interpreting Our Democratic Constitution）一书中，阐述了他的司法哲学基础。他认为，“宪法原旨主义”不能服务于“积极的自由”理念。布雷耶对最高法院裁决的影响是显而易见的。在其近30年的大法官生涯中，他参与审理了几乎所有引起当今美国社会高度争议的重大案件，代表法院或少数投反对票法官撰写了大量的审判意见和异议。布雷耶担任最高法院大法官时期，正是美国两党政治日趋极化、美国民众在一系列关键的社会经济文化问题上持续分裂的时期。布雷耶在堕胎、同性婚姻、枪支管制、肯定性行动、选举和投票权、移民、注射死刑、奥巴马医改法、宗教、反垄断、联邦行政机构的权力等问题上，总是站在最高法院自由派一边。特别是在特朗普就任后任命三名保守派大法官、最高法院进一步转向保守后，布雷耶与其他两位自由派大法官一起，对保守派多数在新冠疫情和得克萨斯堕胎法等重大案件的裁决上提出异议，防止了最高法院进一步右转，是个可靠的自由派大法官。

在美国“三权分立”、制约平衡的政治架构中，最高法院由于拥有“司法审查权”，即有权威决定各级政府（联邦、州和地方政府）的法律和行为是否合宪，因而具有举足轻重的地位。又由于联邦最高法院大法官任期是“终身制”，除非弹劾、退休或去世，不得免职，因此，联邦大法官的任命，对联邦政府的政策具有长期的影响。这些对曾担任过参议院司法委员会主席、并主持过大法官克拉伦斯·托马斯（Clarence Thomas）提名听证会的拜登来说，自然十分清楚。

在2020年总统竞选期间，为了取得非洲裔美国人和女性的选票支持，拜登多次承诺，如果他当选总统并有机会任命最高法院大法官，将提名一名非洲裔女性担任此职。当选总统后，在新政府组建的过渡期，拜登与高级顾问多次讨论最高法院提名人选问题。拜登政府和民主党人士都希望通过提名少数族裔和年轻一代担任联邦法官来加强其对联邦法院的影响，同时为上一级法院和最高法院提名人选准备后备力量。就任一年来，拜登共任命了62名女性担任联邦法院法官，其中24名是黑人女性。拜登还发布行政令，宣布成立一个由36人组成的委员会，研究扩大最高法院大法官人数问题，以期增加自由派大法官人数，改变目前最高法院保守派占多数的状况。为了兑现提名黑人女性担任最高法院大法官的竞选承诺，拜登上任后，组织专门班子开始对大法官提名人选进行研究，提出了一长串非洲裔女性备选名单。

自建国以来，在美国政府任命的115名联邦最高法院大法官中，只有两名黑人男性和一名拉美裔女性，还没有黑人女性被提名。布雷耶退休无疑给予了拜登政府这样的机会，在其执政能力遭到大部分民众质疑的政治环境下，这或许是送给拜登和民主党的一个“政治礼物”。

拜登政府执政第一年政绩乏善可陈。外交上，美国从阿富汗撤军带来的灾难性后果，引发美国民众对拜登政府的信任危机。经济上，尽管在2021年美国就业人数增加，经济增长率有所提升，但通胀率却上升到近数十年来的最高点。立法上，民主党控制的国会虽然通过了新冠疫情救济法案和美国基础设施投资法案，但拜登政府提出的选举权法案和“重建更好未来”法案却胎死腹中。在抗击新冠疫情上，目前美国感染和死亡人数仍直线上升。在移民問题上，拜登担任总统一年多来，非法移民仍继续跨越南部边境。上述问题导致目前拜登的民调支持率下降到他就任以来的最低点，这预示着民主党在今年11月举行的中期选举中可能惨败。在这样的政治环境下，布雷耶退休，给予了拜登政府提升自身形象、改变目前不利的舆论氛围、巩固民主党基础选民一个机会;同时在目前国会民主党主流派、进步派和温和派在一些重大立法议程上存在分歧的情况下，一定程度上可消除民主党极左派对拜登政府立法受挫的不满。

美国宪法第二条第二款规定：总统“有权提名，并于取得参议院的意见和同意后，任命……最高法院的法官。”从程序上来说，最高法院大法官的任命要经过总统提名、参议院司法委员会审议以及全院辩论和投票表决三个阶段。在提名人选上，美媒普遍认为，51岁的非洲裔女性、现任美国哥伦比亚特区巡回上诉法院法官克坦吉·布朗·杰克逊（Ketanji Brown Jackson）最有可能获得提名。

尽管在大多数情况下，参议院都会批准总统提名的大法官，但也有相当数量的人选被参議院拒绝。美国国会研究局报告显示，自建国以来，美国历届总统一共提名了164名大法官人选，获得批准的有115位，还有49名没被批准。最近没有获得批准的例子是在2016年，共和党控制的参议院拒绝对奥巴马提名的大法官人选梅里克·加兰进行投票表决。因此，在目前美国政治极化加剧的情况下，拜登对大法官的提名必将引发两党新一轮的较量。

布雷耶退休使民主党控制的参议院自2017年来第一次拥有批准最高法院大法官任命的机会，同时也可能是拜登总统任期内唯一一次提名大法官的机会。在民主党有可能在2022年中期选举失去对参议院控制权的情况下，民主党希望在中期选举前快速通过对提名人选的任命，以免大法官的批准权落入共和党控制的参议院手中。

自1975年以来，从总统提名大法官到参议院投票批准所需的时间平均约为68天。但在2020年，共和党掌控的参议院为了在总统大选前通过对特朗普提名的保守派大法官艾米·科尼·巴雷特（Amy Coney Barrett）的任命，只用了27天就批准了提名，批准速度在历史上仅次于1975年参议院对大法官约翰·保罗·史蒂文斯的任命（19天）。

然而，本届参议院是否能够如民主党所愿，在中期选举前批准这一任命呢？从程序上说，在拜登提名后，参议院司法委员会将在现任主席民主党参议员迪克·杜宾（Dick Durbin）的主持下举行听证会。目前，在司法委员会22名成员中，两党参议院各占一半，而参议院司法委员会必须在多数成员出席的情况下才能进行投票表决。这意味着如果该委员会多名共和党参议员抵制投票的话，由于投票的有效人数不够，程序将很难进入下一阶段。在参议院全院辩论和表决阶段，在参议院现行规则下，只需要简单多数票就可以通过对大法官的任命。目前民主党和共和党在参议院票数相当。如果全体共和党参议员投反对票，同时所有民主党参议员投赞成票的情况下，需要副总统哈里斯投票打破平局，才能使提名获得批准，这也使得民主党把希望寄托在参议院三名共和党温和派参议员（林赛·格雷汉姆、苏珊·柯林斯和莉莎·穆尔科斯基）对任命的支持上。

从美国的政治氛围来看，近数十年来，主导最高法院一直是美国保守主义运动的一个基本目标，拜登对大法官的提名人选必将遭到共和党保守派的反对。一些保守派批评拜登提名黑人女性担任联邦最高法院大法官是搞“身份政治”，而不管其有没有任职资格。这将使拜登提名人选在参议院面临共和党议员的严格盘诘，大多数共和党参议员将会投反对票。

此外，民主党内部的分歧也使得任命有不能通过的风险。拜登就任以来，民主党内主流派、进步派和温和派在一些重大立法议程上存在分歧，尽管民主党控制参议院，但该党的一些温和派参议员阻挠了拜登政府提出的一些立法法案。因此，提名要获得通过，拜登必须确保他提名的大法官人选有很大的机会能赢得参议院两名温和派民主党参议员乔·曼钦和克里斯汀·西尼玛的投票，否则可能遭致失败的风险。

前最高法院大法官拜伦·怀特（Bryon White，1917-2002）曾经说过：“每一个新法官履职，最高法院就是一个不同的法院。”拜登政府任命一名新的自由派大法官，虽不能改变最高法院目前保守派与自由派人数6比3的比例，但对自由派和民主党来说仍具有重大意义。

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