中小城市中低运量轨道交通规划建议

廖略伶 吴煜博

（1.重庆市轨道交通设计研究院有限责任公司，重庆 401122；2.中铁工程设计咨询集团有限公司，北京 100055）

我国城市轨道交通的发展经历起步、成长和快速发展等不同时期[1]，对提升城市公共交通供给质量和效率、缓解城市拥堵、引导优化城市空间结构布局、促进经济社会发展、改善城市环境等发挥重要作用[2]。

目前，线网规模、客运量、核心技术国产化水平、运营管理手段均取得较大进展。截至2021年6月30日，我国大陆共49个城市开通轨道交通线路262条，总长度8 448.67 km；以地铁制式为主，运营里程占比78.6%[3]。与跨座式单轨、有轨电车等中低运量制式相比，地铁制式具有运量方面的优势。

1 中小城市轨道交通建设政策限制

轨道交通的建设投资和后期运营维护资金需求较大，为避免城市盲目超前建设、建设规模过于集中等问题，国务院办公厅以国办发〔2018〕52号文发布《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》，进一步严格规定地铁和轻轨制式的建设条件[2]。

52号文关于地铁和轻轨建设条件如表1所示。

表1 52号文关于地铁和轻轨建设条件

根据《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》（国发〔2014〕51号），中小城市均不满足常住人口大于150万人的要求。我国2020年城市个数为687个，81.5%的城市市区常住人口不足150万人[4]，人口条件达不到地铁或轻轨的建设门槛。

2020年全国各城市市区常住人口统计如表2所示。

表2 2020年全国各城市市区常住人口统计

市区常住人口不小于150万人的城市中，存在大量城市因GDP、地方财政收入以及客流等条件不满足要求，无法进行地铁或轻轨建设。如河南省信阳市，2020年市区常住人口为158.5 万人，年全市生产总值为2 805.68 亿元，一般公共预算收入121.35 亿元[5]，地方财政一般预算收入不足150亿元，不满足轻轨建设条件。

2 中小城市交通问题

2.1 缺乏前期规划预留

中小城市空间布局普遍以老城区为核心，承担城市的商务、购物、医疗、文化等公共服务功能，沿主要道路向外拓展，形成“单中心”的城市格局[6]。

核心区规模较小，人口和岗位相对集中，居民出行以慢行为主导。老城区道路网的规划中，对机动交通未引起足够重视，导致路网缺乏系统性和可拓展性，部分街巷道路标准过低难以满足机动化交通要求，微循环不畅，路网的连通度和可达性不足，道路网整体运行效率不高。

2.2 机动交通发展迅速

随着中小城市城镇化水平不断提高，小汽车购车成本逐年降低，小汽车保有量逐年增加，中小城市以慢行为主的出行特征正逐步改变，快速增长的小汽车出行量与有限的道路资源之间的矛盾日益突出。交通运行情况不断恶化，尤其春节等传统节假期，外出务工人员自驾回乡时，拥堵情况尤其明显。

部分中小城市在规划初期对住宅配建和公共停车场的规划不足，导致现状占道停车现象突出，进一步挤占道路资源，加剧交通拥堵。

2.3 交通管理水平较低

分析目前城市交通管理情况，中小城市交通智慧化水平及其发展速度较慢，主要依靠传统管理手段，效率偏低。随着城市尺度的不断增加，交通管理范围日益扩张，有限的人力资源与越发繁杂的交通管理工作之间的矛盾越来越突出。

3 解决思路及建议

中小城市迫切需要建立多元化的公共交通体系，完善交通结构。轨道交通作为大容量、绿色低碳交通方式，是现代城市公共交通的骨干，结合自身财政状况、客流需求等实际情况，考虑政策限制，多种中低运量轨道交通制式在中小城市蓬勃发展。

2021年上半年，共计新增轨道交通运营线路涉及5种制式，包括3种中低运量制式：有轨电车42.26 km、电子导向胶轮系统14 km、导轨式胶轮系统15.40 km。截至2021年6月30日，全国（不含港澳台）24个城市中低运量制式线路总运营里程624.86 km[3]。

2021年6月30日中低运量轨道交通制式运营里程如图1所示。

图1 2021年6月30日中低运量轨道交通制式运营里程

（1）合理确定线路功能定位，形成多层次协调发展格局。

在城市交通发展进程中，依靠单一交通模式难以解决城市交通问题，公共交通发展需要多层次相互配合协调，可以采用“中低运量轨道交通+BRT+常规公交”的模式[7-13]。

不同制式公共交通技术经济特征对比如表3所示。

表3 不同制式公共交通技术经济特征对比

与BRT相比，现代有轨电车和导轨式胶轮系统拥有更大的运输能力和更高的运行速度，但有轨电车以地面敷设为主，其速度主要依赖路权形式以及交叉口的信号优先等级；导轨式胶轮系统以高架敷设为主，拥有独立路权，能够避免与地面机动交通之间的干扰，时效性更好。有轨电车和导轨式胶轮系统需要建设配套系统设备，车辆造价更高，平均造价相对较高。

在客流条件较好的交通廊道优先考虑低运量轨道交通的建设，作为城市公共交通骨干，以BRT或常规公交作为轨道交通的接驳、补充线路，扩大轨道交通辐射吸引范围，通过不同层级公共交通线路的配合，形成多制式协调发展的格局，保证不同方向客流便捷转换，提高公交系统的整体效益。

中低运量系统前期投入相对较大，在城市近、远期发展区域，开发时序不定，前期盲目建设轨道交通项目会导致沿线客流效益不明显，票务收入不理想，增加政府的财政补贴压力，影响公众对轨道交通的满意程度。

建议结合规划时序，做好轨道交通廊道预留。在发展过渡期，考虑先建设开通BRT线路，满足初、近期交通需求，为轨道交通培育客流，随着沿线城市发展逐渐成熟，客流增长到合理水平后再进行轨道交通建设。

（2）线路规划串联交通枢纽、商业中心、大型社区等客流集散地。

轨道交通的建设运营能够引领沿线的城市开发；城市发展会反向作用于轨道交通，促进轨道交通社会效益的实现。轨道交通建设和城市发展是双向相互促进的关系，不能完全以轨道交通单方面带动城市发展。

中小城市建设轨道交通时，首先应考虑串联较为成熟的客流集散地，提升客流效益。以淮安有轨电车1号线为例，其串联淮安的商业中心、商务中心、行政中心、文化旅游中心及市民健身广场，是城市公共交通的骨干线路。2015年底开通以来，有轨电车1号线运营成效显著，对1号线乘客的调查显示，各项内容满意度达96.7%～99.7%，对候车时间、票价设置、准点率、美观舒适性最为满意，并认为有轨电车有效提升城市形象[14]。

目前，大城市均大力发展市域（郊）铁路联系周边中小城市，中小城市进行轨道交通规划时，可以考虑与铁路枢纽衔接，提高枢纽节点的集疏散能力，加强城市的对外交通联系。

（3）制式选择上需要因地制宜，量力而行，不能盲目求新。

中低运量轨道交通制式发展呈现多样化趋势，在发展公共交通时，合理引进可靠新技术、新产品，不能盲目追求新制式。以珠海有轨电车为例，引进国外的第三轨地面供电技术存在缺陷[15]，该技术原有600 m试验线路条件简单，与珠海实际运营线路条件相差较大，导致运营中供电系统故障频发，雨季时供电模块设备存在漏电等较大安全隐患，持续技术改造未达到安全、成熟、可靠、经济的要求，未能发挥轨道交通应承担的社会功能。

轨道交通工程造价以及后期运营维护成本均高于常规公交线路，考虑其公共属性，为减少政府补贴压力，应根据城市现状及规划情况，结合人口规模、交通需求、城市财力等因素，因地制宜、量力而行，慎重选择系统制式和敷设方式。

4 结语

随着新的交通技术、模式、理念的发展，中低运量轨道交通制式发展迅速；国家政策对地铁、轻轨制式建设条件的要求严格，中低运量线路的规划建设逐渐被中小城市重视。中低运量轨道交通的发展有利于完善公共交通体系结构层次，提升公共交通整体吸引力和城市品质。但中低运量轨道交通系统的规划涉及内容广泛，前期建设投入相对较大，需要坚持科学定位，理性规划的原则。此外，如何通过技术经济比选，选择合理的系统制式；如果选择地面敷设制式，交叉口的信号优先如何实现，如何减少对地面机动交通的影响，有待进一步深入研究。