数字赋能社区治理体系现代化研究——以深圳市坪山区民生诉求系统改革为例

梅中伟 陈光明 刘家柱

（中共深圳市坪山区委党校，广东 深圳 518000）

在社区治理方面，应以改革创新、制度建设和能力建设为抓手，建立健全基层治理体制机制，推动政府治理同社会调节、居民自治良性互动，提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。深圳肩负建设中国特色社会主义先行示范区的新时代重任，《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》提出“要综合应用大数据、云计算、人工智能等技术，提高社会治理智能化专业化水平”。2021年，深圳经济特区建立40周年庆祝大会提出，应加快推动城市治理体系和治理能力现代化，努力走出一条符合超大型城市特点和规律的治理新路子。发挥深圳信息产业发展优势，推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，让城市运转更聪明、更智慧。

1 当前城市社区治理问题

社区结构日益复杂，不同教育背景、工作职业、价值观念的人群共住同一社区，利益诉求多元，管理预见性要求增多[1]。面对急剧增长的社区治理需求，社区现代化治理能力不足的问题日益突出。

1.1 社区“自治”能力不足

随着治理重心不断向基层下移，社区在养老、卫生等基本服务和应急处突等各类工作中发挥着越来越重要的功能性作用。社区作为基层治理的基本单元，在综合赋权、治理资源整合调配、治理主体能力体系建设、现代治理理念与技术创新等方面存在短板，普遍存在与现代化社区治理目标不适宜的情况。

1.2 多元化治理主体协同性不足

条块关系失衡诱发的条块矛盾是导致基层治理困局的重要因素[2]。在层级治理和属地管理模式下，部分部门的职责不明确，横纵联动不足，造成权力上移、责任下移，使基层治理呈现碎片化、粗放化、低效化特征[3]。多元化治理主体功能难以协调统一，影响治理体系综合效能。

1.3 监管督导机制有待完善

大部分群体性社区事件的诱因为基层常发的小事、琐事，因为解决渠道不畅，相关治理主体介入不及时、处置进度慢、效果差，演变成非正常上访以及群体性事件。在社区层面，部分治理单位受制于层级思维和管理模式影响，习惯于“听命令，做动作”，导致矛盾久而不决。社区治理主体权能有限，难以有效统筹协调，将影响社区治理主体的公信力与积极性，需要建立完善、便捷、高效、透明、全过程管控的问题处理系统。

1.4 数字化改造难以满足基层实际需求

将数字化治理理念和数字化治理方式应用至社区管理，消除各治理主体的治理盲区和短板，实现互联共享、追踪服务、一网统筹。全面保障是许多地区正在积极建设的模式，通过数字化改造有效破解传统社区治理的疑难杂症。在基层数字化治理实践中，常面临信息孤岛与协作困境、技术理性与制度、技术风险与治理危机、工具理性与价值迷失等许多问题[4]。实际操作中常显现系统设计集成性不足、中枢作用发挥难、人性化体验差、面向服务与面向对象的系统化目标不明确等问题。系统的运作逻辑与社区实际的治理逻辑脱钩，背离社区事务智能办理的设计初衷，增加基层数据生产或者收集的成本，使技术脱离治理结构和居民的真正生活[5]。系统主导权方面，社区只能被动接收、处理诉求，未获得系统的调度权限，导致信息化改造效果不理想。

2 坪山民生诉求系统改革中的数字赋能社区治理

坪山区成立初期，将民生诉求系统改革作为“一号改革任务”，从群众最关心的问题入手，持续推动数字赋能社区治理，逐步实现“整渠道、统分拨”“并表单、缩时限”“抓实效、优体验”“融智慧、助治理”的改革目标。截至2020年底，已累计受理民生诉求14万多宗，平均每天130多宗，办结率99.91%。近一半的事件一天办结，实现民生诉求“一网统管”和“有问秒回”，群众满意度持续提升。2019年获得全国创新社会治理“最佳案例”，2020年信访量和集体上访同比下降50%，为加快实现基层治理能力现代化作出非常有益的探索。

2016—2020年度事件量变化如图1所示。

图1 2016—2020年度事件量变化

2.1 数字资源下沉社区，提升治理智能度

（1）整合受理渠道，向社区延伸。坪山区率先启动民生诉求受理体制机制改革。聚焦受理端口“多、乱、杂”的症结，通过关停、合并、共用接口等方式，全面整合12345、数字城管、网格管理、政府邮箱、微信、微博等151个受理渠道、5个分拨平台，主推微信端“@坪山”入口，建成全区统一的汇聚“集中受理、统一分拨、全程监督、闭环运转”为一体的民生诉求系统，构建“1+6+N”分拨体系，解决民生诉求多渠道冲突问题，实现“一个系统分事件，一套标准抓落实、一张表单统情况”。2021年上半年，通过在坪环社区的成功试点，将“民生诉求系统”平推到坪山所有社区，为每个社区工作站配置民生诉求系统基础设施及可视化呈现设计等软硬件设备，因地制宜打造社区智慧指挥中心，为街道、社区领导干部、工作人员按照层级、权限开通民生诉求系统电脑端和手机端账号，实现社区人员同步培训、设备同步投放、账号同步覆盖、系统同步运行，推动系统端口向社区工作人员和居民群众开放，使系统成为社区服务民生诉求、解决民生关切的常用工具、智慧工具。

（2）构建共享数据，由社区调度。坪山区2017年成立行政区，大部分部门为新组建，条块矛盾较少。组建政务服务数据管理局，统筹全区“智慧城市”和“数字政府”建设职责，既负责建设前期的立项审查，又负责建成运行后的基础设施、系统、数据资源等安全保障功能。2019年9月，与深圳市政务服务数据管理局联合开展政务数据分级分类工作，建立互成体系的“1+4”系列制度，形成数据采集、存储、开放、利用的闭环式、全流程、全周期安全管理，保障数据安全、有序、高效地共享开放。在职责部门强力统筹和科学规范的数据共享范式基础上，将公安、政法、信访、工信、城管等部门掌握的非涉密业务数据接入民生诉求系统，组建社区治理数据库，将权限下放至社区，社区党委以及社区专职工作者被分级分类赋予不同的数据查询、使用权限，为社区治理更广泛、更有效地调动资源提供便捷的数字资源支撑。

（3）下沉电子政务，为社区服务。坪山区推动“互联网+政务服务”下基层、到社区，使百姓感受“便民”“利民”服务过程，增强居民的社区认同感。按照“个人服务事项不出社区”“全天候通畅办理”原则，坪山区共下沉88项服务事项至社区，各党群服务中心常态化设置便民服务综合窗口2个，可以提供窗口服务事项215项，176项事项可以由智能政务一体机办理，将政务一体机从室内移至户外，方便群众周末、夜间办理业务。面向特殊事项、特殊群体，启用“网格化+智慧政务”服务模式，8项涉及高龄老人、特殊人群的政务服务事项，实现网格员上门“一对一”“面对面”贴心帮办。

2.2 数字手段再造流程，提升治理顺畅性

（1）制定清单，明确归口责任。针对改革最难啃的硬骨头——“条块”，由区委编办牵头，打破以部门为单位编制、同类事项职责分散的问题，梳理分拨的难点、职责争议的焦点，将同类事项在不同部门的职责分工串联，实现事件的全流程、全周期管理。坚持标准化，将各部门的职责全部纳入清单编制范围，将事项分细、将分工划清、将责任做实。坚持精细化，以逐步精细颗粒度的方式，将各类管理服务事件细分为4级、19类、1 285项。为保证职责清单符合实际、体现实效，清单实行动态管理，常态化收集部门职责边界不清问题，明确后及时在清单中增加；因机构改革、法律法规规章和上级政策文件调整等原因需要删减时，及时从清单中删除。按照职责法定的原则，查找并更新职责依据约8 000条，其中法律108部、法规157部、部门规章164部、地方法律法规356部、“三定”规定88个、专项职责分工文件约50个，精准梳理部门职责，经法律顾问审查，实现职责清单化、条目化、法定化。

（2）科学分拨，减少中间流程。通过职责清单实现“三定”规定—政府管理—民生服务的有机衔接，建立科学分拨机制，推动职责清单长期执行、长效管理。按照便于执行的原则，实行首问负责制。在分拨环节，遵循“谁分拨谁跟踪”“一跟到底”“全程负责”；在处置环节，遵循“接件即办”“一办到底”“处置优先”。针对清单暂未明确且存在职责不清的市容环卫、综治维稳、安全隐患应急处置三大类事项，由属地街道先行处置。持续压缩处置时限，动态修订《坪山区民生诉求事件管理办法》，对事件办理时限进行压缩，2017年将原有各系统的处置时限统一分为咨询、建议、投诉三大类，分别取最短处置时限要求作为统一要求。2018年将全年各咨询、建议、投诉处置平均用时分别压缩至3个工作日、5个工作日、2 h～10个工作日。2020年将时限分别压缩至1个工作日、3个工作日、1 h～7个工作日。2020年处置的案件中，平均处置用时只需3.8个自然日，效率相比改革前提升约1.5倍，部分事件处置时限压缩至原来的1/60，部分咨询问题实现“秒回”。

2020年度处置情况分析如图2所示。

图2 2020年度处置情况分析

2.3 数字能力化解矛盾，提升治理协同力

（1）强调匹配，问题逐级处理。建立“社区-区街”的社区问题纵向联动处置机制，将日常巡查发现的问题通过即采即办、协同处理、联合整治、街道执法、区级介入进行处理。巡查发现的即采即办事项，由综合整治队员即发现即解决；其他整治事项通过系统呼叫整治人员共同解决。针对巡查发现的难以解决的问题，由片区工作组依托民生诉求系统上报，社区党委和综合整治队每周联合开展集中整治。需街道执法或区直部门权限处置的事项，由综合整治队员上报综合组，转交街道或区直部门解决。2020年，坪山民生诉求系统共接各类社区案件3 660件，社区处置的案件占比仅为16%，区级部门和街道处置案件占比分别为46%、38%，实现矛盾有效及时化解与社区减负。

（2）着眼民忧，代表线上履职。以引入人大代表参与社区治理为示范，凝聚各方力量汇聚社区治理。依托民生诉求系统，开设“代表解民忧”专用通道，方便代表“随手拍、及时传、实时查”。单独建立身份认证机制，为人大代表及联络站的联络员建立内部身份认证，为代表提交的民生问题生成独立标签，便于后台识别管理；单独建立流程处置机制，与坪山人大出台的代表履职积分登记、联络站基本规范等制度紧密衔接，增加代表所在联络站的联络员对问题处置流程的跟踪，便于对人大代表履职的管理；单独建立督办机制，按照坪山区人大代表建议、批评和意见以及代表联系函办理有关规定，对代表反映民生问题的办理时限、答复评价、督办程序进行适配。对代表通过“代表解民忧”系统反馈的民生问题，按季度进行分类、分析和数据价值深挖，梳理共性问题，组织代表深入基层、深入一线、深入群众调查研究，找准问题症结，提出意见建议。截至2021年上半年，人大代表通过“代表解民忧”通道共反馈社区基层水电路基础设施等民生热难点问题250件，办理落实226件，办结率近90.4%。

（3）挖掘数据，服务政府决策。大数据的广泛运用深刻地改变社会治理的场域、过程和治理方式。坪山区的改革注重通过系统化解问题、运用大数据思维分析加工各类数据，总结常见多发问题，助力政府更精准地把握民心民情，更清晰地了解管理短板，更直接地掌握矛盾根源，提升基层治理预见性。研究人员与中山大学公共管理学院合作，对存量民生诉求数据进行统计分析，与深圳市政务数据服务管理局联合举办深圳开放数据应用创新大赛，建立高频事件类型、高发路段、高发区域、高发时段等200多个常用数据统计分析模型，将周期性数据统计分析与分行业、分地域、分时段专题分析相结合，多维度呈现辖区民生诉求的整体情况和趋势、变化和特点。建立热点、敏感事件实时提醒机制，2019年向各单位发送提醒函42封，报送应急防护处置事件46次，累计编制各类数据分析报告321期，形成近三年民生诉求专题分析报告合集，协助统计各类数据、报表共113次，为各单位决策提供有力支撑。坪山区处于大开发、大建设阶段，工地多、新移民多、新入伙楼盘多，市民关于城市建设、管理和社会治理的需求日趋增多，将系统累积的各类房地产问题进行归类分析，在深圳市首创《坪山区房地产项目全过程监管指导意见》及配套工作方案，构建房地产项目全过程、全方位、全覆盖的“三全”监管体系，实现房地产领域全过程全方位全覆盖监管，积极推动“数”治与“制”治的有力结合。

2.4 数字呈现优化体验，提升治理获得感

（1）隐私受保护。坪山区在全国率先开展数据分级分类，全面推行首席隐私官制度。强化民生诉求系统内部隐私保护，注重数据收集、使用中的脱敏和审批，不同的角色和场景拥有差异化的数据权限。充分尊重用户个人隐私选择，提供“隐私政策”选项，详细解释收集用户信息的范围、过程、使用存储方式等。针对关键敏感的电话信息进行双重审核，推动保障个人隐私与解决问题的有效协同。在系统显著位置设置“允许处置部门获取联系方式，与我电话沟通”选项，将是否提供关键性的电话信息决定权给用户，用户不勾选时，处置单位不能够获取意见反映人的电话号码。针对部分特殊、复杂事项，处置部门需要与投诉人联系时，由处置部门申请，系统联系投诉人，告知处置部门电话联系的需求，征得投诉人同意后，将电话信息告知处置部门。

（2）全程可跟踪。借鉴快递公司包裹信息即时查询跟踪机制，市民的建议和投诉可以通过“我的记录”进行全周期、全流程跟踪。以路面损坏事件为例，市民上报、民生诉求服务中心成功受理后，系统根据职责、事件发生区域，明确办理时限，将处置任务分配给相应职能部门，职能部门受理后着手处理。进度过慢时，系统将督促负责部门加快处理，处置完成后，职能部门上传事件处理前后的对比照片并反馈给民生诉求中心。整个过程公开透明，民生诉求服务中心、社区党委、处置部门、事件反映人均可以掌握进展，形成四方共同参与的格局。为确保进度信息的及时告知，在事件立案、部门受理、处置完成、结案等关键节点，系统通过电话、微信、短信等方式通知市民。引入“五星评分”法，市民可以从处置速度、处置效果、服务体验、系统体验等四个维度进行满意度评价。

（3）参与予激励。通过覆盖+激励实现系统引流和使用习惯培养的目标。定制宣传贴，在城中村、三小场所、花园小区、重点交通路口等各行业各领域进行全覆盖张贴宣传，在民生诉求系统反映的群众诉求密集的高发地进行重点张贴，在微信、新闻、户外广告牌等载体进行宣传推广。借鉴互联网流行的“红包”激励方式，吸引居民通过民生诉求系统微信端渠道反映诉求、参与社会服务与城市管理工作。基础红包金额为1元，立案即发；奖励红包分为日常奖励和周期性奖励，根据案件质量和对工作的推动作用，金额为5～200元，旨在鼓励市民积极思考，主动参与基层民生建设，为创新基层治理实效提出可行性建议；问卷红包分为案件满意度和调查问卷，金额均为1元，目的为激励群众反馈诉求满意度，便于定期开展专项调研。自2018年2月至今，共发放红包约14 万个，吸引大批居民持续关注参与民生工作，民生诉求微信端用户数从2019年8月的31 982人增至2021年2月的65 802人。

3 结语

提升社区治理能力是一个长期的过程，未来应进一步开放数据，挖掘治理价值。在加强数据保密和脱敏处理基础上，试点向专业公司开放社区数据，探索如物业管理、医疗保障等领域的合作，推动数据利用主体、方式、领域的多样化，构建完整的智慧社区“生态圈”。强化各级单位的大数据意识，在区级层面实现数据共享的基础上，强化垂直层面的数据共享，建立“横向到底、纵向到边”的数据共享机制与平台。强化国际服务能力，深入推进国际化街区建设，加强系统的国际化改造，设置双语操作界面，对部分外国人才集中的社区设置外语精通、服务沟通能力强的服务专员，专门协调处理相关诉求矛盾。