政策工具视角下农民工返乡创业政策量化分析

黄恒涛 黄建新

福建农林大学公共管理学院 福建福州 350002

党的十九大报告首次提出乡村振兴战略。乡村振兴关键在人，但在工业化和城镇化背景下，乡村人才外流、农村空心化问题严重，乡村失去了往日的烟火气息。而随着农村基础设施的改善和三农政策扶持力度的加强，中国又出现了进城务工与返乡创业双向流动的社会现象，“务工潮”后兴起了“返乡潮”“创业潮”。外出的务工经历于农民工而言是一笔宝贵的财富，务工期间创业资本和创业资源的积累让农民工在返乡创业资金、创业经验和技能等方面都更具优势[1]，这些特有优势在提升创业绩效方面发挥着巨大作用。农民工返乡创业给农村带来了生机与活力，研究表明，农民工返乡创业有利于现代农业体系构建、城乡融合发展、生态宜居乡村建设和乡村治理体系现代化，返乡创业的农民工是推动乡村振兴的重要主体[2]，尤其在农村减贫方面更是立下不少功劳。但吸引农民工返乡需要国家政策激励，回得来还能干得好同样也需要政策支持，只有政府提供有效的政策供给，才能吸引农民工返乡创业，带动农民增收[3]。为了给返乡农民工创设一个良好的创业环境和氛围，国务院和中央各部委陆续出台了促进农民工返乡创业的各项优惠政策，政策主题丰富多样，逐步构建起农民工返乡创业的政策体系。

由于我国城乡分化较为明显，农民工返乡创业可以说是发展中国家特别是中国的一种独特现象。国外并没有返乡农民工创业这一概念，研究领域多集中于农村创业，农村创业又以农村创业影响因素层面的研究居多。不同的创业情境和创业环境会对农村创业活动产生不同的影响，Steffen Korsgaard[4]等学者通过对资源匮乏的农村地区开展研究，发现农村创业者会尽可能挖掘地区潜力，并在必要时利用相关的非本地资源为自己创造创业机会，通过地方性嵌入和非地方战略网络的相互补充提升创业竞争力。Sabine Müller[5]等学者也证实了地区资源禀赋的差异性对农村创业者创业产生的巨大影响。另外，农村创业者个人的受教育水平、社会资本、创业技能以及政府所出台的创业政策等因素都会影响创业者的创业动机以及创业绩效[6]。国内对于农民工返乡创业的研究颇为丰富，与国外研究的相似之处在于，国内在研究农民工返乡创业意愿、行为、绩效以及创业企业成长的影响因素方面也占据了很大比重。总体而言，农民工个体特征、家庭特征与创业地环境等因素[7]均会在不同程度上对农民工返乡创业意愿和创业活动产生影响，但融资渠道不畅、产业配套不完整、人力资本匮乏、基础设施不完善、政策环境差、创业素养不足[8]等多重风险阻碍了农民工返乡创业，需要多管齐下破解创业困境，从而提升农民工返乡创业绩效。创业政策是影响农民工返乡创业意愿以及创业绩效提升的重要因素，返乡创业政策是否能够真正服务目标群体，达成政策目标，是衡量政策有效性的关键。关于创新创业政策文本分析的成果在2015年的政府工作报告中提出“大众创业，万众创新”后呈井喷式增长。从创业政策目标群体看，主要包括大学生创新创业[9]、海外高层次人才创新创业[10]、科研人员创新创业[11]及其他主体创新创业等，这些针对不同目标群体的创业政策不断融入我国“大众创业，万众创新”的政策体系中。从政策文本的研究方法看，主要包括政策计量分析、内容分析法、效词分析法等[12]。政策文本分析方法已经广泛应用于公共管理及相关领域，研究内容进一步深化，从简单的描述性分析转变为因果性分析，从结构化特征分析转变为非结构化特征分析[13]。遗憾的是，虽然学者已经对创业政策文本开展了广泛研究，但研究的政策目标群体却鲜少涉及返乡农民工，目前仅有陈文等[14]对2006—2018年国务院及各部委发布的与农民工返乡创业相关政策的演进特征进行分析，并将返乡农民工政策发展划分为持续探索期、系统集成期、间断调试期和深度融合期4个阶段。

综上，国内外关于农民工返乡创业或者农村创业的研究成果较为丰富，但目前的研究仍然缺乏对农民工返乡创业政策文本的针对性研究，角度较为单一，无法从更深层次揭示现今农民工返乡创业政策体系规律及其存在的问题。本文从政策工具视角对国务院及各部委在2006—2021年发布的与农民工返乡创业相关度较高的政策文本进行分析，建立三维分析框架，从中找出现今政策的不足之处，从而为优化农民工返乡创业政策提供有效建议。

一、农民工返乡创业政策分析框架

政策工具（也称政府工具）是当代公共管理的一个重要理论与实践领域，它关注工具的特性、分类、选择和应用及其绩效等方面的问题[15]。政策工具的选择对政府而言至关重要，政策工具的正确选择是顺利实现政策目标的基本保证，亦可增加政策制定的科学性，改善政策执行过程与效果[16]。基于以上认识，本文从基本政策工具、创业过程和政策力度三个维度开展农民工返乡创业政策分析，构建农民工返乡创业政策的分析框架，探讨创业政策存在的问题和不足。

(一)X维度：基本政策工具维度

基于Rothwell和Zegveld政策工具的研究，本文将政策工具分为供给型、需求型和环境型政策工具三大类[17]，作为政策分析的X维度。供给型政策工具提供政策推力，需求型政策工具提供政策拉力，环境型政策工具则对政策目标群体产生间接影响。农民工返乡创业政策工具的作用机制如图1所示。

图 1 农民工返乡创业政策工具作用机制

供给型政策工具是指政府通过为政策目标群体提供创业所需的人才、信息、资金等要素直接推动目标群体创业。按照创业所需要素和资源进行划分，供给型政策工具可进一步细分为创业资金投入、创业人才培育、创业基础设施建设、创业信息支持以及创业公共服务。

需求型政策工具是指政府为应对农民工返乡创业外部环境的不稳定性，减少返乡创业阻力，通过贸易管制和政府采购等措施降低返乡创业市场风险和经营难度，为返乡创业注入活力。需求型政策工具可划分为政府采购、经营壁垒、服务外包和对外开放。

环境型政策工具表现为政府通过影响农民工返乡创业的外在环境因素如法律法规、创业氛围等来间接促进农民工返乡创业，为农民工返乡创业提供良好的氛围环境。环境型政策工具可划分为法律法规、税收优惠、金融政策、策略性措施、营造创业氛围几方面。

(二)Y维度：创业过程维度

农民工返乡创业活动在不同的创业阶段需求有所差异，因此制定创业政策也需要满足农民工返乡创业各阶段的需求，让政策更具有针对性。企业发展具有一定的生命周期。企业生命周期理论形成于1989年美国学者Ichak Adizes出版的《企业生命周期》[18]一书，他认为企业发展也遵循从出生、发展到灭亡的生长过程，并把企业发展划分为十个阶段，揭示了企业发展的周期性规律。国内学者陈佳贵[19]较早对企业生命周期开展研究，提出企业发展的六阶段发展模型，李业[20]则在此基础上将企业生命周期进一步划分为孕育期、出生期、成长期、成熟期和衰退期，企业发展的不同阶段呈现不同特征，需要根据企业发展的阶段性需求提供有效政策和解决方案。本文借鉴企业生命周期理论，将农民工返乡创业过程划分为创业种子期、创业起步期和创业发展期三个阶段，作为政策分析的Y维度。同时，创业活动的不同阶段需求不同，本文则借鉴张钢[21]等学者对不同生命周期阶段创业政策关键要素的研究界定不同创业活动阶段的返乡创业政策倾向。创业过程的阶段特征与政策关键要素如表1所示。

表 1 创业过程阶段特征与政策关键要素

创业种子期主要包括创业机会的识别和评估，农民工需要通过创业培训丰富创业技能和知识以提高自身人力资本。因此，这一阶段政府的创业政策倾向于营造良好的创业氛围吸引农民工返乡创业和提供创业培训提高创业者个人素质和水平，并提供创业的财政和税收等优惠政策支持农民工返乡创业，这些政策都是创业种子期激励农民工返乡创业、激发农民工返乡创业动机所推行的。

创业起步期是创业的早期阶段，这一阶段创业者需要进入创业市场创办企业，因此涉及到行政审批等业务活动，另外，创业起步期需要大量创业资金，创业负担较大。因此，为了让返乡农民工在创业中争取主动，政府会降低市场准入门槛，让更多返乡农民工进入创业市场，同时加强资金支持以及降低创业企业税费负担，让返乡创业的农民工成功渡过起步期的艰难困境，增加创业成功的几率，为创造良好的创业绩效做铺垫。

在经历了创业起步期之后，创业者在市场中逐步站稳脚跟，逐步开拓市场，因此对市场环境提出了更高要求。这一阶段在保障创业资金充裕的情况下政府仍需要加强创业基础设施建设和公共服务的供给，并不断完善市场规则，为返乡创业的农民工创设一个公平良好的市场竞争环境，政策输出在很大程度上决定着创业者能否在创业道路上长期生存。

(三)Z维度：政策力度维度

农民工返乡创业政策的推行力度会影响政策执行效果，因此还需要考虑政策力度对政策的影响，即政策分析的Z维度。政策力度受政策发文机构和发文种类的影响，同时，部门单独发文和联合发文也会影响政策力度。一般而言，领导级别越高，政策力度越大；部门联合发文比单个部门发文影响力大。本文借鉴彭纪生[22]等学者对政策效力层次的量化标准对农民工返乡创业政策力度进行量化，再结合本文政策文本实际情况，量化标准如表2所示。

表 2 农民工返乡创业政策量化标准

(四)三维分析框架构建

基于X维度的基本政策工具、Y维度的创业过程和Z维度的政策力度三个维度，本文构建农民工返乡创业政策的三维分析框架，框架如图2所示。

图 2 农民工返乡创业政策三维分析框架

二、政策文本选择和编码

(一)政策文本选择

农民工返乡创业现象在20世纪90年代就已出现，但返乡规模较小，因此国家并未从中央层面出台支持农民工返乡创业的政策措施，而较早的支持政策出现在2006年国务院发布的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》中，文件对农民工返乡创业意义给予了充分肯定。因此本文选取2006—2021年中央层面出台的与农民工返乡创业政策相关的政策文本作为样本进行研究，政策文本选择遵循三个原则：第一，公开性，即政策文本已经对外公布可供查询阅读；第二，权威性，即政策文本由国务院和国务院办公厅及中央各部委发布，具有政策强制力；第三，相关性，政策文本需对农民工返乡创业产生直接或间接影响，相关政策包括农民创新创业、“众创”政策等。

本研究以国务院、人力资源社会保障部、农业农村部等官方网站公布的政策文本作为研究对象，运用“农民工”“农民”“返乡”“创业”等关键词进行检索，经过筛选最后得到包括《国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》《国务院办公厅关于支持农民工等人员返乡创业的意见》等在内的29份与农民工返乡创业相关的所有政策文本，按照出台年份的先后顺序依次进行编号，农民工返乡创业政策文本如表3所示。

表 3 农民工返乡创业政策文本

续表 3

(二)政策文本内容编码

由于政策文本内容丰富，因此本文采用“政策文本编号—政策文本内容分析单元序号”对政策文本内容进行编码，筛选政策文本中与农民工返乡创业有直接或者间接相关的政策条文编码，最终形成农民工返乡创业政策工具的编码表格。本文以《国务院办公厅转发人力资源社会保障等部门关于促进以创业带动就业工作指导意见的通知》为例，政策编码表格如表4所示。

表 4 政策编码表（例）

续表 4

三、基于三维分析框架的农民工返乡创业政策文本分析

(一)农民工返乡创业政策的X维度分析

结合前文的政策编码方法以及政策工具分类办法，政策工具分布整理如表5所示。

表 5 农民工返乡创业政策工具分布表

1. 供给型和环境型政策工具使用过溢

在政策工具使用上，供给型政策工具和环境型政策工具使用分别占比53.3%和42.7%，是中央领导机构在农民工返乡创业政策领域使用的主要政策工具。其中，供给型政策工具中使用较多的是人才培育、基础设施建设和提供公共服务，分别占供给型政策工具总数的24.7%、24.0%和33.9%。农民工返乡创业，人才是关键，也是乡村振兴的关键所在。中央出台政策加大返乡创业的农民工培训力度，有利于提升农民工综合素质和创业技能。同时，创业过程中基础设施的建设和创业公共服务供给也会对农民工创业产生重大影响，这些公共物品和服务的有效供给都是创业过程中不可缺少的要素。在环境型政策工具中，使用较多的是金融政策和策略性措施，分别占环境型政策工具的29.9%和27.8%，这说明政府比较重视农民工创业融资，并对农民工返乡创业提出诸多策略性措施，破除农民工返乡创业路上的障碍。

但不难发现，供给型和环境型政策工具使用占比过大，且政策工具类型分布不均。供给型政策工具中公共服务使用比例大，而对于创业信息支持政策工具的使用却极为缺乏。创业本身就是一场信息战，谁能掌握市场和技术信息，谁就能在创业中赢得主动。特别是对于农民工群体，回到农村创业急需获取市场数据、资料和必要的技术以准确定位方向和采取行动，缺乏了政府的信息支持对于返乡创业的农民工而言可能会失去创业的方向和动力。另外，吸引农民工返乡创业还需要营造良好的创业环境，加大宣传力度，发挥创业榜样的示范作用，同时为初创的小微企业提供更多减税降费措施，减轻农民工创业负担。

2. 需求型政策工具缺失严重

从表5中可以看出需求型政策工具缺失问题较为突出，使用比重仅占所有政策工具的4.0%，其中经营壁垒占55.6%，政府采购和对外开放各占22.2%，政策中没有出现服务外包的政策工具。需求型政策能通过政府采购、经营壁垒和服务外包等手段减少市场的不稳定性[23]。政府采购和服务外包是政府对创业者的一种特殊激励和支持政策，政府通过采购和服务外包的方式与创业者进行合作，逐步让创业者开拓市场。对于初创企业来说，政府采购和服务外包有利于小微企业积累资本发展壮大，这两项政策工具都不容忽视。此外，在全球化浪潮下，政府也需要加强国际合作，鼓励小微企业和创业者承接国际业务，拓宽创业渠道和创业市场。最后，返乡创业的农民工起点较低，在创业市场中处于相对劣势地位，需要政府降低创业门槛，但显然这类政策在农民工返乡创业政策中依旧匮乏。

(二)农民工返乡创业政策的Y维度分析

由于某些政策同时适用于返乡创业的几个阶段，因此同一政策可能会出现在不同阶段，本文运用数字代表不同的创业阶段。“1”代表创业种子期，“2”代表创业起步期，“3”代表创业发展期，数字组合则代表政策适用于不同阶段，如“1+2”表示政策适用于创业种子期和起步期。Y维度所使用的政策工具如表6所示。

表 6 农民工返乡创业政策Y维度政策工具分布表

续表 6

首先，农民工返乡创业政策中各阶段政策工具使用比例失衡，难以满足不同阶段返乡创业需求。从创业过程各阶段政策工具使用占比来看：针对创业种子期以及同时覆盖三个阶段的政策占比最高，分别占33.9%和30.4%；单独针对创业发展期的政策最少，仅占2.2%；单独针对创业起步期和适用于起步期和发展期的政策次之，分别占比9.3%和15.4%。这表明农民工返乡创业政策中对创业种子期以及创业全过程的政策服务重视度较高，而单独针对创业起步期和发展期的政策较为稀缺。创业的起步期和发展期是创业者从初步踏入创业道路到逐步发展成熟的过程，这两个阶段需要充足的资金、健全的基础设施和完善的公共服务等，虽然有的政策覆盖了创业的三个阶段，但针对性不强，力度较小，需要针对创业各阶段制定有效政策，发挥政策的推动作用。

其次，从政策工具在创业各阶段占比来看，在创业种子期，政府注重营造创业氛围吸引农民工返乡创业，并且提供创业培训培养创业人才，有利于为农村新产业、新业态发展提供源源不断的人才支撑。在创业起步期，政府倾向于使用税收优惠政策为创业的农民工减轻税负，创业的前两个阶段政府则通过提供创业公共服务和金融服务帮助农民工更好地进入创业市场和进行创业融资。在创业发展期，政策工具使用较少且皆为环境型政策工具，政府还需要加强这一阶段的政策支持。而在创业的起步期与发展期，政府也是倾向于使用法律法规和金融政策等环境型政策工具规范市场竞争以及提供融资渠道。最后，政府在返乡农民工创业的整个过程中提供了许多创业基础设施、公共服务方面的政策支持，也提出了许多策略性措施保障政策目标的实施。

(三)农民工返乡创业政策的Z维度分析

根据表7和图3可知，中央层面农民工返乡创业政策力度从纵向上看波动较大，其中在2006—2014年出台的政策数量较少，政策力度较小，农民工返乡创业还未引起足够的重视。转折点发生在2015年，随着“大众创业、万众创新”战略的提出，涉及农民工返乡创业的政策达到了发布的高峰，中央层面共发布了9项与农民工返乡创业相关的扶持政策，政策力度大，其中国务院及国务院办公厅发布了5项相关的政策意见。2016—2021年，农民工返乡创业政策发文数量有所回落，政策力度虽没有2015年大，但较为平稳。其中2020年发布政策5项，这与2020年突发的新冠肺炎疫情密切相关，受疫情影响，农民工进城务工受阻，中央鼓励农民工就地就近创业就业，既可以缓解城市就业压力，也有利于引导农民工留在家乡创新创业，发展农村新业态。

图 3 农民工返乡创业政策力度得分时间分布

表 7 农民工返乡创业政策力度得分统计表

总体而言，中央层面支持农民工返乡创业的政策力度波动起伏较大，没有持续发力出台农民工返乡创业相关政策，政策供给稳定性有待提高。但相对而言政府对农民工返乡创业的重视程度有所提高，这可能与乡村振兴战略实施后对农村的关注度提高有关联，也能看出政府对推动农民工返乡创业、促进农村产业兴旺和人民生活富裕的决心和毅力。

四、研究结论与政策建议

(一)研究结论

本文基于政策工具视角构建了农民工返乡创业政策的基本政策工具、创业过程与政策力度三维分析框架，研究显示我国农民工返乡创业政策的三个维度层面在不同程度上都存在一定的问题，可以得出以下结论：第一，在政策工具维度层面，供给型和环境型政策工具使用过溢而需求型政策工具缺失严重，政策工具组合仍需进一步优化；第二，在创业过程维度层面，农民工返乡创业政策中各阶段政策工具使用比例失衡，无法满足农民工返乡创业需求；第三，在政策力度维度层面，虽然返乡创业政策力度从纵向上看有所加强，但政策力度波动起伏大，缺乏稳定性。农民工返乡创业政策体系仍需进一步完善，进而更好地服务于返乡创业的农民工群体。

(二)政策建议

1. 综合运用多种政策工具，最大化发挥返乡创业政策效应

农民工返乡创业与乡村振兴两者之间能够相互促进、共同发展[24]，乡村振兴为农民工返乡创业提供了现实基础与环境支撑，农民工返乡创业带回的人才、资金、信息和技术等关键要素又为乡村振兴添砖加瓦，是实施乡村振兴战略的重要抓手。充分发挥农民工返乡创业效能必须依靠政策推动，返乡创业政策效应发挥则需要对政策工具进一步优化组合。目前我国出台的农民工返乡创业政策中，政策工具的使用仍然处于一种使用过溢和明显缺失并存的状态。几乎所有的政策都使用了供给型和环境型政策工具，但与此同时，需求型政策工具却鲜有涉及，因此需要进一步优化政策工具组合，最大程度发挥政策对农民工返乡创业的促进作用。在政策制定上应适当增加需求型政策工具如服务外包、政府采购和对外开放等政策工具类型的使用频次，给予初创的小微企业更多发展机会，让返乡创业的农民工参与到政府外包的公共服务供给和公共物品采购的市场竞争中，还可以鼓励有一定资本和技术的返乡创业农民工参与国际合作，开拓海外市场，让农村的特色工艺品等产品走出国门。另外，还需要加强环境型政策工具中信息支持等政策工具的使用，建立创业信息服务平台，为返乡创业的农民工提供覆盖面广、专业性强的创业信息服务。

2. 提高政策制定的针对性，满足不同阶段返乡创业需求

创业者在创业的不同阶段需求不同，针对性的政策更容易发挥政策的引导和支持作用。目前针对农民工返乡创业的政策中创业起步期和发展期的针对性政策较少，且政策工具较为单一，以环境型政策工具为主。在创业起步期，政府的信息支持和激励引导非常重要，需要针对这一阶段出台与之相对应的创业信息支持政策和税收减免等有利于初创的小微企业站稳脚跟的创业政策。在创业发展期对于基础设施、公共服务等保障性的设施服务需求量大，政府要制定政策搭建好返乡农民工创业的公共平台、技术平台和区域平台，逐步完善农村地区交通、网络等基础设施。另外，不同行业的创业需求也有所差异，因此各部委可以根据所管辖的行业或领域制定农民工返乡创业政策，如制定农村电子商务创业、乡村旅游开发创业、农产品加工创业等领域的创业扶持政策。农民工返乡创业可以带动上下游产业发展，促进农村一二三产业融合，改变农村传统单一固定的发展模式，因此，政府推动农民工返乡创业是一个系统性工程，必须注重返乡创业的阶段性与行业的异质性特征，根据不同的创业阶段和不同的创业领域制定针对性创业政策，政策资源向返乡创业重点领域倾斜，政策落实就更有保障。

3. 加大创业扶持力度，保障返乡创业政策供给稳定性

稳定的政策供给是农民工返乡创业的一大保障，我国在农民工返乡创业上已经出台了许多相关的支持政策，但政策力度存在很大的波动，政策出台呈现出明显的阶段性特征，尤其是2015年前后出现大起大落的现象,在此之后政策出台数量迅速下滑，政策数量的减少可能会导致政策内容老旧，无法适应新环境[25]。因此，在接下来的政策制定中，需要在前期政策的基础上结合乡村振兴战略规划和“十四五”规划纲要以及2035远景目标的相关内容，进一步完善农民工返乡创业政策的顶层设计，时刻关注返乡创业农民工的现实需求，建立动态的农民工返乡创业政策支持体系，提供制度支持和政策保障，在支持农民工返乡创业上要持续发力，保障稳定的政策供给。同时，加强各部门之间的协调与合作，形成系统性、战略性的政策，适当提高政策颁布力度，从更高层次上推动农民工返乡创业政策的制定和施行。返乡创业的农民工有其独特性，是我国在全面推动乡村振兴和新型城镇化背景下的一个特殊群体。必须充分发挥政府引导作用，不断优化农村创业生态环境，给他们提供足够的创业支持，将农民工返乡创业政策体系更好融入我国创新创业政策体系，为乡村振兴战略实施提供源源不断的动力支撑。