土地经营权抵押贷款模式比较与应用策略

秦 涛 吴静黎 梁振英

一、引 言

随着中国农业规模化和产业化经营迅速发展，农业生产经营方式出现分化，农户的金融需求也呈现多层次、多样化发展趋势。为盘活农村土地资本，增加农村资金供给，2008年中国人民银行和银监会发布了《关于加快推进农村金融产品和服务方式创新的意见》，选取中部六省和东北三省有条件的市、县进行试点，由此开始了农村土地经营权抵押贷款的实践探索。2017 年中央一号文件提出要大力推动土地经营权抵押贷款制度的实施。2018 年通过的《关于修改〈中华人民共和国农村土地承包法〉的决定》明确提出，在不改变农村土地所有权的基础上，将土地承包经营权细分为承包权和经营权，承包地的土地经营权可以向金融机构融资担保。2019年的中央一号文件强调要深化农村土地制度改革，健全土地流转规范管理制度，允许承包土地的经营权担保融资。2020年的中央一号文件再次指出，土地经营权可依法合规抵押融资，激活农村土地的金融属性。当前我国已有30个省(直辖市、自治区)进行了农村土地经营权抵押贷款的试点。以上文件内容充分表明，我国将借助土地产权的“三权”分置逐步推进土地制度和农村金融的联动改革，以有效抵押物和农户信用建设为支点撬动农村金融市场，从而为缓解农业发展资金的短缺探索突破口。

从本质上看，土地经营权抵押贷款是指在所有权、承包权和经营权“三权分离”的基础上，赋予土地经营权以抵押属性，土地所有者以此为抵押物向金融机构申请贷款以激活土地财产属性的活动。(1)王杨、孙蕊：《乡村振兴视域下土地经营权融资担保法律制度研究》，《中国土地科学》2021年第10期。目前中国农村面临的土地细碎化问题导致处置农村土地存在困难。不仅如此，农户也常常因为缺乏抵押物担保而面临信贷排斥。(2)林建伟、刘伟平：《土地承包经营权抵押贷款的实践异化与制度回归——来自福建省试点情况的分析》，《东南学术》2015年第1期。土地经营权价值低、贷款额度小，会导致在土地价值认定及履行贷款合同时出现规模不经济问题，这就大大降低了银行提供贷款的积极性。(3)汪险生、郭忠兴：《承包型土地经营权抵押贷款的实践探索——基于对宁夏平罗县与同心县的比较分析》，《农村经济》2016年第6期。因此，不能将普通性质的不动产抵押贷款操作模式简单套用到农村土地经营权抵押贷款上。为顺利开展农村土地经营权抵押贷款，就必须在运作模式上进行合理构思与选择。陆文聪等研究了农村土地经营权抵押贷款的必要性与可行性，提出了农地抵押贷款试点需要相关配套条件。(4)陆文聪、余新平：《农村土地还权赋能的必要性及可行性》，《改革》2014年第3期。黄惠春等基于湖北天门和江苏新沂的比较分析发现，在一定法律制度下，农村土地经营权的可抵押性很大程度上取决于农业生产力、土地流转市场等经济条件。(5)黄惠春、曹青、曲福田：《农村土地承包经营权可抵押性及其约束条件分析——以湖北与江苏的试点为例》，《中国土地科学》2014年第6期。房启明等分析了西北三地的土地经营权抵押贷款模式，提出抵押贷款制度的选择应首先考虑适用性。(6)房启明、罗剑朝、曹瓅：《农地抵押融资试验模式比较与适用条件》，《华南农业大学学报》(社会科学版)2015年第3期。张龙耀等通过考察湖北武汉和山东枣庄试点的土地经营权抵押贷款模式认为，两地的模式可作为参考范例供其他试点地参考，但抵押贷款的商业价值能否延续还有待研究。(7)张龙耀、王梦珺、刘俊杰：《农民土地承包经营权抵押融资改革分析》，《农业经济问题》2015年第2期。王岩和万举通过对宁夏同心县调研，分析土地流转合作社这类自组织作用发挥的边界，认为农户与合作社缔结反担保合约是农户获得贷款的前提。(8)王岩、万举：《自组织合约治理视阈下农地经营权抵押机理研究——基于宁夏同心县的调研》，《农林经济管理学报》2021年第3期。

已有文献多侧重于对局部个案的描述性分析和成效评价，但各种模式分别有哪些适用条件、不同地区适合实施何种贷款模式，相关文献研究并不充分，以至于对各地实践探索过程中的普遍经验及模式选择尚未形成清晰的提炼以供各地参考。因此，比较不同土地经营权抵押贷款模式的适用条件，有助于把握土地经营权抵押贷款的模式设计及选择。基于此，本文选取目前国内具有代表性的武进模式、平罗模式、同心模式和江津模式为研究对象，研究这四种土地经营权抵押贷款的运行模式和操作流程，总结不同模式的适用条件和应用策略，希冀为国内其他地区选择应用适合本地区特点的土地经营权抵押贷款模式提供有益参考，推进农村土地经营权抵押贷款健康发展。

二、土地经营权抵押贷款运行模式与操作流程

从2005年起，国内各地区陆续开始实施土地经营权抵押贷款试点，各试点地区根据自身经济发展与区域经济特征水平创新出了不同的运行模式(见表1)。

表1 我国土地经营权抵押贷款主要运行模式

(一)具体操作流程

从以上模式的特点和实践情况看，土地经营权直接抵押(包括村委会推荐下直接抵押和政府审批下直接抵押)是最基础、最直接的一种模式；存地证直接抵押引入土地信用合作社具有一定创新性；合作社反担保作为农民自发的探索结果；担保公司反担保是目前最现代化的一种模式。为保证研究结论的普适性和全面性，本文主要讨论这四种具有代表性的模式，并从每种模式选取一个代表性的试点地区进行研究和比较分析。

1.武进模式——土地经营权直接抵押

江苏常州武进区是开展土地经营权直接抵押模式的典型代表。农户以土地经营权作为抵押直接向金融机构申请贷款，农户与金融机构之间不仅存在借贷关系还存在抵押关系。该模式的具体流程(见图1)是：农工办对农户拥有的土地经营权进行认证，颁发土地经营权证书；农户向村委会提出抵押贷款申请，村委会签署意见盖章并出具流转合同；镇土地流转服务站对土地经营权价值进行评估；借款农户向银行提出贷款申请；镇土地流转服务站审核完毕转交区农村集体资产管理办公室，由其办理抵押登记；银行审查相关资料，双方签订抵押贷款合同，银行放款；待借款农户还清全部贷款利息，经办行出具注销登记的书面通知，由原登记部门注销登记手续。

图1 武进模式：土地经营权直接抵押运行流程图

2.平罗模式——存地证直接抵押

宁夏平罗模式也是直接抵押模式的一种。平罗模式规定土地信用合作社的存地证可用作抵押物到金融机构贷款，以存地费作为未来收益的保障，即用存地证代替土地经营权进行直接抵押。该运行模式缓解了平罗县农户借款过程中缺乏有效抵押标的物的问题。

图2所示平罗模式的流程由以下几部分组成：农户将土地存进土地信用合作社，取得存地证；农户向村委会提出贷款申请，征得村集体同意后向金融机构提交存地证、村委会贷款意见函等材料；金融机构委托平罗县农村土地经营管理制度改革服务中心(以下简称“农改中心”)下的产权价值评估机构对农户的土地经营权价值进行评估并出具报告；金融机构到农改中心下的抵押登记服务机构办理抵押登记，由抵押登记服务机构统一保管农户的抵押物，同时对土地经营权进行变更登记，向金融机构发放他项权利证书，作为其拥有抵押年限内土地经营权的凭证；金融机构完成各项审核后确定贷款额度，发放贷款；农户按时偿还贷款后办理抵押注销手续取回存地证。

图2 平罗模式：存地证直接抵押运行流程图

3.同心模式——合作社反担保

宁夏同心县是国内率先进行土地经营权反担保抵押融资实践的地区之一，是合作社反担保式的典型代表，该模式核心在于中介机构，即同心县各级土地承包经营权流转服务合作社(以下简称“合作社”)。同心模式抵押贷款的实施规程主要包括六个环节(详见图3)。以行政村为单位成立合作社；农户凭土地经营权入股合作社；签署协议书，若贷款到期，社员未能偿还贷款，合作社有权流转抵押的土地经营权；贷款申请人与另外两名社员自愿组成三人联保小组，并承诺相互承担债务风险；社员凭借抵押和担保手续向农村信用社提出贷款，同时合作社及联保小组成员需要向信用社签订承诺书，承诺愿意承担连带还款责任；经农村信用社审核后，双方办理贷款手续并发放贷款。

图3 同心模式：合作社反担保运作流程图

4.江津模式——担保公司反担保

重庆江津区采用担保公司反担保模式，担保公司作为抵押权人和担保人，而农户提供土地经营权、地上附属物收益权和处置权作为反担保物。在江津模式下，金融机构面对的是担保公司的担保而非农民或农业企业的土地经营权。

江津模式具体流程(见图4)是：借款农户首先征得土地发包方(村委会)和土地租出方(农民)同意并开具书面同意书；借款农户凭借款同意书、土地流转合同等到区农业主管部门办理抵押登记；农户向民间组织——花椒协会(9)花椒协会是江津区政府为发展壮大当地的花椒产业于2003年成立的。会员由花椒生产户、加工企业、经销商等单位组成，一般申请入会的生产户的经营面积要达100亩以上。协会的主要作用在于搭建起会员与担保公司间的桥梁，为会员提供技术支持、市场信息、帮助会员贷款等。协会只负责推荐名单，并不承担连带责任。提出贷款申请，协会依据借款农户在以往生意中的信誉情况决定是否推荐给担保公司；借款农户向农业担保公司申请借款担保；农户向金融机构申请贷款；经金融机构审核后双方办理贷款手续，并发放贷款。

图4 江津模式：担保公司反担保运作流程图

(二)模式比较

通过分析四种模式的操作流程不难发现，作为区域经济社会发展状况截然不同的四个试点地区，其在贷款模式、发起方式、借款对象、参与主体、贷款条件和风险管控机制方面存在明显差异，如表2所示。

表2 四种土地经营权抵押贷款模式的比较

1.贷款模式。武进模式和平罗模式均属于直接型抵押贷款模式，通过土地经营权直接抵押融资，农户直接向金融机构申请贷款，但平罗模式通过存地证代替土地经营权证书作为抵押。同心模式和江津模式则属于间接型抵押贷款模式，抵押和贷款二者分离，贷款风险从金融机构转嫁到第三方，即团体信用担保和专业担保公司担保。

2.发起方式。武进模式、平罗模式和江津模式都是在中央和地方政策指引下推行的土地经营权抵押贷款业务，是以政府命令来牵头实施的“自上而下”的制度革新，但江津模式是同时结合民间力量成立花椒协会共同发起。同心模式则属于“自下而上”的模式，即由“草根阶层”信用社和农户自发探索。

3.借款对象。平罗模式和同心模式主要借款对象为小农户。平罗模式中土地经营权抵押贷款主要对象是以水稻种植为主的种植户，而同心模式大多服务于玉米种植和牛羊养殖户。武进模式和江津模式则以农业规模经营主体为主要借款对象。

4.参与主体。四种模式涉及的参与主体有借款农户、金融机构和政府部门。四者区别主要在于是否有政府职能部门和贷款抵押物的价值评估单位参与其中。四种模式均存在各自特色的参与主体，如土地信用社、流转合作社、特殊民间组织等。

5.贷款条件。由于武进模式和平罗模式中金融机构需承担贷款风险，因此整体贷款利率偏高。武进模式中贷款期限小于有效承包或流转经营年限，贷款数额小于或等于其土地经营权评估价值的70%；平罗模式中贷款年限大多在1年以内，最长控制在2年，所贷金额规定与武进模式相同；同心模式的贷款期限须控制在提供反担保的土地经营权剩余年限范围内，且贷款金额最高为土地经营权认定价值的80%；江津模式的贷款期限一般为1～2年，贷款金额限定在其土地经营权价值的50%以内。

6.风险管控机制。武进模式和平罗模式的不良贷款由金融机构直接负责处置，同时两种模式都引入了政府风险补偿机制分担部分风险。平罗县还通过设置土地经营权抵押贷款风险预警信号、创建产权交易平台、制订土地价值指导标准来最大限度降低贷款违约风险。同心模式和江津模式风险承担者主要为第三方担保机构。同心模式的信贷风险被严格控制在合作社内部，风险发生后的抵押物由合作社或联保小组处置。江津模式的信贷风险被转嫁给了农业担保公司，花椒协会也起到过滤信誉不良会员的作用。

三、土地经营权抵押贷款模式适用条件与应用策略

(一)适用条件

不同土地经营权抵押贷款模式存在差异主要是受当地经济、社会、自然等条件的影响。(10)惠献波：《农村土地经营权抵押贷款:收入效应及模式差异》，《中国流通经济》2019年第1期。土地经营权抵押贷款制度建设并不只是单纯的金融创新，完善的贷款模式的构建需要具备一定的基础条件。

1.地区经济发展水平

试点地区的经济发展水平会影响农户收入及其对土地经营权抵押贷款的需求。李标等研究发现，在经济发达的农村地区，土地经营权的价值较高，有利于降低直接抵押的处置成本和风险。(11)李标、王黎、孙煜程：《金融供给侧结构性改革视角下农村土地经营权抵押贷款研究》，《理论探讨》2020年第5期。而经济发展水平也将通过地方政府财力对政府自主性和行为选择产生间接影响。(12)李伟：《财力自主性、地方政府支出偏好及其行为选择》，《现代财经》2014年第9期。武进区在全国农村经济综合实力排名位列前茅；作为“中国西部最具投资潜力100个县”之一的平罗县经济水平相对较高；同心县属于国家贫困县，农业人口比重大、人均收入处于中等及中等偏下水平；江津区居于重庆“一小时经济圈”内，人均GDP位于全市前列。四个地区的人均GDP情况见表3。同时数据显示，武进、平罗、同心、江津开展土地抵押融资试验的当年地方财政收入占地方GDP的比重分别为8.06%、12.00%、2.46%、1.13%。从试点来看，武进仅确权颁证费用就达亿元，是宁夏同心县和重庆江津区无法承担的。地方财政实力弱，担负不起确权颁证、组建土地市场的费用，更无法直接由政府进行信贷风险兜底，一定程度上限制了同心及类似地区的模式选择。

表3 2014年四个试点地区人均GDP水平 单位：万/人

2.土地资源丰富程度

因土地经营权抵押贷款额度与土地评估价值相关联，(13)刘璘琳：《农村土地经营权抵押贷款定价建模与因素解析——基于土地经营权及开发项目价值的随机波动》，《西南政法大学学报》2018年第1期。丰富的耕地资源是开展土地经营权抵押贷款的前提，而土地的评估价值又取决于土地的经营收益，一般与土地面积、土地质量、土地用途等有关。(14)张晓平、崔燕娟、周日泉：《农村土地“三权分置”下承包经营权价值评估研究》，《价格理论与实践》2017年第7期。四地耕地资源情况如表4所示。综合来看，在四个试点地区中平罗县的耕地资源最为丰富，武进区、江津区次之。

表4 2014年四个试点地区耕地资源情况

3.农业经营主体规模

汪险生和郭忠兴研究发现，与零散化、细碎化的农地相比，规模化的农地经营权抵押缩小了搜寻、审批、决策和监控的范围，从而降低了抵押贷款的信息费用和交易成本。(15)汪险生、郭忠兴：《基于DEA方法的农地非农化效率研究》，《自然资源学报》2014年第6期。相较于农业大户，普通小农户的贷款难度较高、贷款风险大，需采用“间接型”的反担保模式作为过渡，或者借助土地信用合作社这个中间组织来连接农户和金融机构。因此，同心模式和平罗模式适用于以普通小农户为主的农业经营主体地区，目前两地的借款对象也多以小农户为主。而江津模式是以政府主导，民间力量作为辅助，贷款多向龙头企业和种植大户倾斜，对普通小农户的贷款比例较小，因此该模式适用于农业经营主体规模大的地区。武进模式的借款对象也以专业合作社、农业企业此类规模主体为主。

4.农村金融市场成熟度

金融机构是抵押贷款过程的重要主体。农村金融市场成熟度限制着土地经营权抵押贷款的规模以及风险承受能力，因此农村金融市场成熟度不同的地区适用于不同的抵押贷款模式。平罗模式和武进模式作为直接型抵押贷款模式，适用于当地设有全国性商业金融机构，且其风险管控能力强的地区，该模式对农村金融成熟度要求较高。同心模式借助土地流转合作社作为第三方担保机构，金融机构无需承担过大的违约风险，因此，该模式对农村金融市场成熟度要求较低。江津模式设立了风险兜底的农业担保公司，对当地的金融机构要求可适当放低。

表5 四种土地经营权抵押贷款模式适用条件比较

(二)应用策略

由于不同地区的经济发达程度、土地资源丰富度、农业发展水平等存在差异，因此不存在统一适用于全国各地区的土地经营权抵押贷款模式。结合上述分析，本文建议各地区应结合当地的实际情况，综合考量适用条件并实施相应策略：

1.结合地区经济水平选择贷款模式

考虑到不同土地经营权抵押贷款模式的运行成本存在差异，不同经济发展水平地区应选择不同的模式。经济发展水平较高地区可优先选择直接抵押的武进模式和平罗模式以及担保公司参与的江津模式。而经济欠发达地区建议参考同心模式，通过组建合作社分散和管控风险。

2.将土地资源丰富度作为评判标准

土地资源的丰富程度直接决定了土地经营权抵押贷款活动的开展。人均耕地面积较大，耕地资源相对较为丰富，具备土地流转的基础和市场条件的地区，可采用平罗模式。人均耕地面积大但土地质量不高，土地用途受限的地区，可借鉴同心模式。相反，耕地资源相对贫瘠，人均耕地面积较小的地区，则可选择武进模式和江津模式。

3.根据农业经营主体的规模判断

农业经营主体规模与抵押贷款风险有着密切关系。若当地农业经营主体已具备规模化标准，经营主体实力雄厚，适合选择武进模式和江津模式。此类贷款模式以专业合作社、农业企业等规模主体为主。若当地的农业经营主体仍以小户为主，则平罗模式和同心模式此类有中间组织连接的贷款模式则是更优的选择。

4.考虑农村金融市场的发达程度

在现有的农村法律和产权制度体系下，农村金融市场不够成熟、风险管控能力较弱的地区，鼓励采用间接型土地经营权抵押贷款作为过渡形式，如同心模式和江津模式。农村金融市场已比较完善，当地设有全国性商业金融机构的地区，可以尝试武进模式和平罗模式。

四、主要结论与政策建议

综上研究发现：作为区域经济社会发展状况截然不同的四个试点地区，在贷款模式、发起方式、借款对象、参与主体、贷款条件和风险管控机制方面存在明显差异。完善的贷款模式需要具备一定的基础条件，包括地区经济发展水平、土地资源丰富程度、农业经营主体规模和农村金融市场成熟度，因此，建议各地区应结合实际情况，因地制宜选择贷款模式。

当前，我国大部分地区开展土地经营权抵押贷款仍然面临诸多困难，如缺乏农业主导产业支撑，土地经营权性质模糊、抵押登记和价值评估困难、抵押物处置难，以及金融机构贷款意愿低等，因此建议各地区在贷款模式的选择和应用过程中应重点考虑以下几个方面的内容。

第一，培育区域农业主导产业。判断一个地区能否试行土地经营权抵押贷款业务，首要条件是该地区是否拥有特色鲜明且发展潜力巨大的农业主导产业。四种土地经营权抵押贷款模式均依托当地的特色主导产业及其上下游关联产业而设计。特色主导产业能够保证拥有持续性、规模化的农业金融需求，保证土地经营权抵押的市场潜力，这也是土地经营权抵押贷款取得良好效果的关键。

第二，明晰土地权属关系。完备土地产权制度是保证土地经营权抵押贷款实施的基础，具体来说就是要落实土地的“确权颁证”“还权赋能”和“三权分离”。只有将这三项产权制度予以明晰，经营主体对实现和运用这些权利所获得经济收益才能有稳定预期。

第三，建立和完善土地经营权流转登记和评估体系。设立专门的流转登记部门和构建权威的土地评估体系是确定土地经营权价值的必要环节。金融机构更愿意接受有明确记录且通过权威评估的土地经营权作为抵押物。在现行评估制度中，应将农地租金支付方式、农地附着物价值和预期纯收益纳入评估范围内。

第四，建立完善区域性土地经营权流转市场。完善的流转市场可以加快土地的流转速度，消除金融机构对抵押物处置难的担忧，有利于信息的收集与扩散，并达到价格发现、降低风险的作用，全面盘活农村土地市场。

第五，发挥地方政府的增信作用。农村金融市场一直是我国金融市场的短板，农业经营主体与金融机构之间的信息不对称问题较为突出，加之农业收益具有较大的不确定性，金融机构出于对借款人还款能力的考量，在发放贷款时通常持谨慎态度。因此建议在“政府引导、市场运作”的整体框架下，充分发挥地方政府的增信作用。