高压输电线路工程穿越生态敏感区生态补偿费用研究

卢子敬，邓 丽，李子寿，段金虎

(1.国网湖北省电力有限公司，湖北 武汉 430061；2.湖北安源安全环保科技有限公司，湖北 武汉 430040)

1 引言

生态补偿机制一般是指以保护生态环境，促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段，调节生态保护相关各方之间利益关系的公共制度[1,2]。近年来，高压输电线路由于穿越了多种类型的生态敏感区，也开展了大量的相应生态影响专题及多样性专题论证工作[3]，针对各类保护区提出了生态保护措施[4]，估算了生态补偿费用以开展相关生态保护工作，使工程建设及运行对生态敏感区产生的不利环境影响尽快得到恢复。

输电线路工程的生态补偿一般以资金补偿为主，补偿的主体为建设单位，补偿的客体为各类生态敏感区的主管部门或单位[2]。根据输电线路工程的生态环境影响特征，一般不会造成区域生态环境的明显恶化，其对生态敏感区的影响是较轻微和局部的，不会影响生态敏感区的结构和功能[5,6]，因此，各类专题报告中一般从采取的生态保护及恢复工程的建设费、施工及运行期生态监测费、巡护与救助费以及宣教工程等费用来计列工程生态补偿的投资[7，8]。但是这几类费用缺乏统一的定额或标准，且受人为主观因素影响，表现出生态补偿费千差万别，从而影响工程设计取费，导致部分工程需在后期进行设计变更，妨碍工程顺利实施。

本文主要结合近几年开展的专题中生态补偿费用的情况进行对比分析，提出专题生态补偿费用的估算建议。

2 生态补偿费用典型案例分析

2.1 典型案例

2.1.1 自然保护区

针对涉及自然保护区生态补偿费，本次探讨选取2 个典型工程进行分析，一个是湖北省某500 kV输电线路工程以及某110 kV输电线路工程，其分别穿越了赛武当国家级自然保护区，大西沟省级自然保护区以及丹江口湿地自然保护区，工程不涉及各保护区的核心区和缓冲区。同时，为突出不同工程的生态补偿经费估算特点，另选取某110 kV输变电工程进行统计分析和对比，该工程线路穿越神农架国家级自然保护区长度8.8 km，在保护区实验区内立塔29 基。工程提出的生态补偿费用见表1。

表1 高压输电线路工程穿越自然保护区生态补偿费用一览 万元

由表1可知，同一工程在跨越不同级别及类型自然保护区时，其补偿费偏差主要表现在保护与恢复工程建设费用以及生态监测费用上，保护与恢复工程费用的不同主要是由于工程所穿越保护区长度及占用保护区面积不同，所需要采取的植被恢复、围栏以及保护植物移栽等的工程量不同；生态监测费用的偏差主要是由于赛武当及大西沟2个自然保护区为野生动植物保护类型，丹江口库区湿地自然保护区的生态监测还包含了水生生态调查等工作内容；而对于不同电压等级线路跨越同类型同级别自然保护区时，补偿费用存在较大变化，保护区内占地及扰动较大时，其保护与恢复工程建设费用却较低，巡护与救助费用也大幅度增加。整体分析原因，主要是由于在对保护与恢复工程建设费的估算上，根据对专题报告的研读和分析，明确差异主要体现在对保护区内设置生态保护设施如警示标牌、植物移栽等的工程量定额上，这也是此次研究要凸显的第一个问题，即在生态补偿费用估算中，缺乏可参考的设计规范及定额标准，对保护区内生态保护设施的工程也无明确的规格型号等要求，导致工程量估算及定额偏差较大。

2.1.2 湿地公园

本次研究选取正在实施的某特高压输电线路工程穿越湿地公园后提出的生态补偿费用作为湿地公园的典型案例。该工程穿越荆门漳河国家湿地公园、宣恩贡水河国家湿地公园以及红安倒水河省级湿地公园。在已批复的湿地公园专题中，提出的生态补偿费用详见表2。

表2 高压输电线路工程穿越湿地公园生态补偿费用一览 万元

由表2可以看出，在保护与恢复工程建设费用、生态监测以及宣教费用等方面，同一工程穿越不同级别湿地公园的生态补偿费用存在诸多不同，但工程总费用仍体现出影响大的工程，其生态补偿费用偏高；一旦跨越湿地公园时，分项费用的计列受人为主观因素影响较大，这主要是与地方管理部门对湿地公园的管理形式及要求有关，费用估计不可控。

2.2 存在的问题

由以上分析可知，受自然保护区的保护级别、类型、保护对象，湿地公园的级别等的影响，不同类型生态敏感区，所需要的生态保护费用呈现出较大的差异性，主要体现在以下几方面。

2.2.1 人为主观因素较大影响了费用总额及分项费用高低

在实际补偿费确定的过程中，补偿费用总额往往由与生态敏感区的主管部门协商结果来定，人为主观因素极大影响了补偿费用的高低，也由此导致在分项费用分配时，需要兼顾工程实际影响特点以及主管部门的资金分配意向，导致生态补偿费用取费存在一定的随意性。如表2中，同样一档跨越2个湿地公园，但在费用的分项分配上，存在较大的区别。

2.2.2 工程性质影响了生态环境保护工程措施取费

综上所述，尽管110 kV的工程长距离穿越了自然保护区，但在计列保护与恢复工程建设费时，费用仍低于500 kV工程短距离穿越保护区。工程的性质及规模也在一定程度上影响了费用高低，这主要是受工程初步设计报告中预留补偿费用的影响，如低电压等级项目，在预留补偿费用时，会综合考虑工程总投资与工程穿越生态敏感区的情况，从而导致费用偏低。

2.2.3 不同类型敏感区生态补偿取费未体现敏感区特点

不论是自然保护区，还是湿地公园等，生态补偿费用均从生态保护与恢复工程费、生态监测费、巡护与救助、宣教工程等方面计列，即各专题中提出的生态补偿取费类别一致，未体现出自然保护区的保护对象、类型以及湿地公园保护对象的区别，未针对性给出野生动物、野生植物、湿地生物类等保护对象的保护措施及费用分配[9]。

3 建议与对策

3.1 规范生态补偿的内涵，不随意外延

目前，开展的输变电工程生态保护区的生态补偿工作，主要是输变电工程的建设单位基于工程对生态保护区造成的破坏采取的一种缓解或恢复的资金补偿[10]，其生态补偿的客体为生态敏感区的主管单位或部门，其管辖权限仅限于生态敏感区内(含准保护区以及外围保护地带)，因此，建议对于未占用(包括高空跨越和未进入)生态敏感区的输电线路工程，不应计列涉及敏感区内的相关保护措施费用。

3.2 综合市场因素，保证实施可行性

对部分环保措施工程、生态监测等费用应适度考量市场因素，确保实施时的可行性。专题单位在计列生态补偿费的分项费用时，应开展充分的调研工作，并结合工程实施的进度计划，考虑市场经济等因素，合理估算费用定额。对于保护与恢复措施，要紧密结合工程扰动范围、影响的程度、影响的对象，提出工程措施内容及工程量，并根据调研的费用定额，给出较为准确的费用估算；对于生态监测费[11]，应考虑主管部门的实际情况，如部分敏感区主管部门，有固定或长期的监测支持单位，或已委托相关单位开展敏感区的常规调查工作，费用估算时应充分考量这类因素，确保费用估算的合理和可行，也为后期主管部门接受费用审计提供基础支撑。

3.3 加强生态补偿费用使用的监督管理

从提出生态补偿的核心立意出发，以资金补偿方式，将缓解、恢复以及补偿输电线路工程在实施过程中可能产生的不利环境影响的相关工作转移至生态敏感区的主管部门或单位，一方面是为了方便生态敏感区的日常环境管理，另一方面也是将较为专业的生态缓解及恢复工作交由专业的主管部门来开展，保障生态环保工作的实施效果[12]。

因此，加强对资金补偿后的费用监督管理工作[13,14]，一方面，可确保相关生态环境保护工作的顺利实施和推进；另一方面，也可对前期费用协商阶段主管部门的费用要求进行一定程度的约束。

3.4 规范生态补偿标准

目前，尽管国内在生态补偿方面也做了一些研究，但从整体上来看，仍体现出生态补偿的理论体系基础认识不足，生态补偿标准缺乏[15]，生态补偿额度量化缺乏公平性等等问题，因此在这种背景下，考虑输电线路工程的实际环境影响特点，建议近期在开展输电线路生态补偿费用估算时，建议生态补偿费用额度与生态敏感区内工程投资挂钩，按照涉及的不同生态敏感区的类型，给定不同的取费率，将费用尽量框定在一定的范围内，为设计取费以及后期协商提供依据。

4 结语

在现有的基础背景下，采用规范生态补偿内涵、开展充分市场调研分析，加强费用监管以及合理界定取费标准等方式，支撑生态补偿费用取费依据，为工程设计以及专题论证工作开展提供扎实的工作基础，确保项目的顺利实施。

输变电工程是重要的基础设施，在保障国民经济、优化资源配置、均衡区域发展等方面作用显著，但输变电工程建设和运行过程中不可避免会对附近生态环境产生一定负面影响。合理采用生态补偿机制，缓解和恢复因工程建设运行产生的负面影响，并对工程产生的直接经济和环境损失补偿，对于促进经济社会发展、保障人与自然和谐统一具有突出意义。