地方政府数据化治理的法治进路研究

刘 锐

(大庆师范学院 法学院，黑龙江 大庆 163712)

现代信息技术包括互联网、云计算以及人工智能等多种模式，大数据的发展为社会经济生活带来巨大变革，依托大数据的社会治理创新模式得到长足发展。大数据为人们提供了丰富的信息及精准的服务，提高了政府的治理绩效，这类新型智能的治理方式对地方经济发展和社会进步产生的影响日渐明显，引发了政府治理方式的重大变革。然而，随着这一新兴事物的发展，亦产生一系列争议较大的社会问题。因个人信息泄露而引发的各类案件屡见头条、因网络诈骗导致的恶性事件时常见诸报端，显然因这种新型技术产生的创新型治理模式尚未有相关法律法规对其进行有效规制，给地方政府治理带来极大的风险和隐患。为推动地方政府“数据化治理”的法治进程，地方政府采取了一系列的应对措施。

针对大数据的治理，国家有关部门相继出台了多项政策文件，如国务院《促进大数据发展行动纲要》国发〔2015〕50号、发改高技《“十三五”国家政务信息化工程建设规划》〔2017〕1449号等文件都是围绕统筹协调、网络建设、信息共享、业务应用、安全保密、标准规范、法律法规和绩效考核等领域做了全方位任务分解和实施部署。这一系列法律法规的出台是对数据化治理在法律层面的集中反映，逐步明确了大数据治理的发展方向，是我国法治政府建设的重要体现。政策法规的逐步完善使我国数据化治理发展环境得以较大改善，为其健康发展指明了正确的方向，同时提供了强有力的制度保障，但具体实施过程中尤其是地方数据化治理中的逻辑与隐存问题能否得到真正解决，是目前公众、学者专家值得进一步深入分析和探讨的课题。

一、地方政府数据化治理发展状况的解读

当今世界的信息技术蓬勃发展，“大数据时代”引发的更迭速度和激烈竞争前所未有。党的十九届四中全会《决定》指出，要“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”、“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。在社会数据化治理的进程中，无论是个人还是组织的各种活动都离不开智能技术，据华为发布的全球产业展望GIV@2025预测，到2025年，在全球数字治理方面，全球年存储数据量将高达180ZB，智能世界改变着各行各业，整个人类计算能力、处理大数据的能力正经历着质的飞跃。[1]数据化、网络化与智能化不仅改变了传统的经济模式、一般性的产业结构和社会结构，促使人们的生活、生产、工作和学习发生了革命性的变化，而且在大数据的驱动下政府治理正由传统治理模式向数字化和智能化的新型模式迅速转型，以云计算、数据挖掘、知识管理等技术为核心支撑，逐渐形成全新的政府治理模式。

“数据化治理”涉及到包括政府的组织管理、决策体制以及公共服务的各个领域，典型如公共安全、社会管理、公共交通、科技教育等都有广泛的应用，极大提升了生活效率，改变了我们解决问题的传统思维方式和实施方案。公共决策中的数据分析成为决策过程必不可少的环节，突破传统的认知、计算和决策能力的局限性，每个人都融入数据采集过程，通过追踪数据足迹、模式识别等方法进行探索式数据挖掘，进而进行智能化、可预知的决策行为，极大提高了政府的治理效率，现代化治理方式的智能化模式初步形成。我国广东、浙江和厦门、贵州等省市率先进行“数字政府”的改革建设，成为我国地方政府“数据化治理”的典型样本，探索出与社会经济发展相适应的地方政府“数据化治理”新模式。广东省“粤省事”及同名公众号于2019年5月正式上线运行，是全国首个集成民生服务的微信小程序，也是地方政府“数据化治理”改革的阶段性成果；浙江省专门数据信息资源管理部门的各级政府较为普遍，省、市及县(市、区)形成了网格式的“城市大脑”，大数据的实践应用效果显著；厦门最典型的工作进展体现在数据共享的实现，通过核心部门将各类数据汇总，在政策规定的最大范围内、最大限度地实现了政府数据信息的开放共享。[2]贵州启动了全国首个大数据综合试验区建设工作，开展大数据综合性、示范性、引领性发展的先行先试，大数据治理的实践应用可借鉴的模式较少，为了能够有效落实该新型治理模式，着力探索问题—数据—办法之间的逻辑关系，目前已经建构了权力运行监督、政府治理效能机制的雏形，为我国信息化、智能化治理的发展奠定了基础、积累了先行经验，为国家治理现代化提供了有力的支撑和保障。

二、地方政府数据化治理法律规制的困境

政府治理的关键要素在于信息共享、规范管理、部门协调、科学决策，大数据治理为有效整合这些因素带来了千载难逢的发展机遇，极大改善了传统社会的治理方式，具有不可估量的社会价值和巨大潜力。然而，根据大数据本身的复杂性、智能化等特征，必然存在一定的风险和威胁，在带来无限利好的同时也面临着各种新问题、多种新挑战，甚至还会在一定程度上阻碍我国经济社会的发展以及地方政府治理模式的转型升级。

(一)数据治理理念匮乏

大数据治理理念重在强调数据是处理一切问题的基础，这种思维模式要求将数据贯穿问题提出、分析、解读这些具体过程的始终，即政府的决策及对社会生活的管理都要依靠具体数据进行处理。这类创新型的治理方式要求人们树立正确的大数据观，明确数据是科学具体量化的外在表现。虽然数据科学目前尚未像经济学、政治学、社会学等基础学科形成严密的理论基础和逻辑体系，但作为涉及诸多领域的新兴交叉学科正逐步从应用实践形成自身的范式、理论、方法和标准。显然，数据治理模式对传统的治理模式造成较大冲击，不再是单一的抽样调查，而是以思维逻辑的视角，基于相关关系分析法上的预测对传统的因果关系带来了颠覆性的挑战。

政府作为数据的掌握者本身应具有极大的先天优势，但囿于人们受传统管理行为、思想观念、行为模式的影响，关于政府治理认为应是自上而下的管理体制或者横向的职能分工，缺乏对基础数据的尊重，导致很多核心数据、关键数据处于休眠状态，未被得到有效运用。一方面是政府对于数据的管理缺乏精确性，存在“凡事差不多，只讲究大概如此”的现象，漠视精确、思维含混，缺乏“用数据说话”的意识，尚未形成循数治理理念；一方面是政府对数据的分析存在滞后性，在有限的时间内难以收集到足够且真实可靠的高质量数据，无法及时作出预测判断，导致人们对数据治理的信任感下降。诸多因素导致数据化治理理念尚未形成，亟需一一理清。

(二)数据治理法治基础薄弱

地方政府数据治理是国家治理体系和治理能力现代化的一个重要组成部分，基于对数据化治理的深刻认识，我国近年来从实际应用出发，以地方实践为基础进行了深入的实证研究，相继出台了多项大数据治理政策文件，内容涉及数据化治理的方方面面(如图一)，形成了我国数据化治理的基本制度框架。[3]然而，各地的制度构建与实效仍然参差不齐，尤其是数据的具体内容、来源依据、个人信息保护等仍然有许多模糊不清之处。而且各地方政府的数据处理受限于中国条块分割的行政体制，各地的数据资源实现整合面临较大难度，大部分规定注重强调技术标准的统一化和协调性，忽视了法律治理的特殊性。尤其在根据层次划分的方面，尚未形成清晰明确的法律指标体系，而且各个地方政府的有关政策文件规定内容差距较大，缺乏统一的部署，甚至存在与上一级规章制度冲突的规定，难以形成制度合力。

文件统筹协调网络建设信息共享安全保密国办发201466号√√国发201540号√√国发201651号√√国办发201739号√√√发改高20171449号√√√√

(三)数据化治理法律规定不具体

政府社会治理需要收集各种类型的大量数据，但目前这种大规模地收集方式还缺乏足够的法律基础。收集应当遵循合法、正当、必要的原则，但囿于目前尚未建立完善的法治体系，政府在对个人信息的使用、适用、处理、收集范围以及收集目的、收集方法等都缺乏明确的法律依据，仅仅依照原则显然规范性较差，而且不具有可操作性，往往引发更多的法律难题。

一是大数据的权威性得不到有效保证。大数据一般是以动态数据流的形式产生，虽然这些数据来自于不同的源头，但囿于政府不同部门之间尚未实现数据的实时同步，所以极有可能存在大量相同的数据，信息不对称、数据不一致的情况频繁出现；二是数据权属归属模糊。数据具有资产属性，奥巴马政府将大数据作为重要的战略资源，称其为“未来新石油”，是21世纪人类最宝贵财富。[4]但目前的规定中并未对这一资源的权属问题进行详细的规定，究竟是从公共信息资源归全民所有的角度进行探讨还是以投入成本为依据，企业应享有去隐私后的数据并没有定论，数据权属的归属模糊，个人信息保护的法律规定缺失；三是政府数据信息公开范围边界不清。大数据应用于政府治理，无法避免的要对相关数据公开，我国虽然已经出台了《信息公开条例》，但仍然存在信息公开条例例外边界划分模糊、缺乏涉及跨部门信息公开范畴等问题，忽略了很多事项的特殊性和重要性，地方政府在具体落实过程中由于缺乏刚性约束，政府数据的开放仍然步履维艰。

三、地方政府数据化治理法律规制的进路

大数据治理的自身特性决定了政府为了获取高质量的信息，必须要逐步实现大数据的科学化管理，从多元、动态的海量数据中获取有效信息能够提高领导科学决策能力、社会管理能力和公共服务能力，由传统的经验主导决策向由数据驱动的决策方式转变，实现政府治理理念、架构、模式、内容、手段的转型升级。数据化治理模式的有效落实有助于实现权力的规范化，防止权力滥用，一切政府工作严格按照程序进行，促使政府的管理及决策走向科学、透明。

数据化治理作为一次国家社会治理改革的实践，发展和应用在给社会治理创新带来活力的同时，无法避免的在实施过程中会出现诸多争议，各地方政府在积极推进大数据产业发展的进程中，转变新思路，根据各地的实际情况量体裁衣，对于各地方来说不仅是一个机遇，更多的是一份挑战。为促进这一变革的发展，从以下几个方面对地方政府“数据化治理”法律规制进行深入的学理性分析。

(一)明确大数据的法律属性

通过法律形式确定大数据资源采集权、所有权、知情权、保存权、使用权等权益归属，是法律规制首先要重视的问题。大数据属于资源的一种特殊表现形式，但其核心属性没有改变，只是外在形式、表现方式等有所不同。[5]目前有关大数据属性的规定分布碎片化明显，数据产权归属不明晰，因此，科学的界定大数据的属性是其有序发展的基础。大数据作为一种新型资源，其存在并不会产生任何问题，但以何种方式进入经济社会、如何进行管理目前来看与现行的某些法律法规相冲突，关于其法律属性定位存在较大争议。

基于大数据法律属性定位的如上综述，作为现代化治理方式的时代产物其定位不应限制于传统意义的物质资源，而是应该充分尊重大数据自身的特点，通过智能化技术的发展将数据化治理与传统治理在分工方式、决策方式、实践应用等方面“差异化”，而不是机械的定义或者严格的界定，将数据化治理引向现代治理方式变革的方向，通过市场机制的有效调节进行资源的分配，充分尊重数据化、智能化在资源配置方面的效率优势，以政府指导为数据化治理法律规制的主旋律，以社会经济的良性竞争为基本规则，在为公众的福利、便利和权益服务为目的的前提下对大数据的法律属性进行科学定位。

(二)保护个人信息安全

社会公众集中生活的城市空间具有密度高、价值大的特点，政府开放式的数据管理能够帮助有需要的各个组织或系统基于实际需求，有目的地对数据信息进行整合利用，形成双向反馈，以此创造更高的社会价值，因此，地方政府大数据治理采用的是共享开放模式，但这种模式必然给公众的个人隐私带来一定程度的风险，极有可能造成个人隐私权的滥用和侵害，引发新的伦理危机。当个人信息被政府以合法、合理的理由采集后，其各种具体个人信息包括姓名、联系方式、家庭住址甚至银行账户、支付账户等都会显示在政府的数据处理平台，一旦这些数据由于政府的管理不当被不法分子获取后将造成难以估量的损失。由此可见，做好大数据治理中的个人信息安全保护工作，强化对数据滥用、侵犯个人隐私等行为的惩戒既是大数据治理的内在需求也是来源于社会经济生活的外部刺激。

各地方针对大数据治理出台的一系列对于个人信息保护的管理规定，有效地促进了个人信息保护工作的进行，但制度的完善还需要一个运行过程，可以说个人信息保护工作是对在共享开放的环境下如何实现大数据治理战略的一大挑战，在已有的法律框架下，我国应尽快建立信息审查及信息公开制度，大数据共享公开要有在法律规定的范围内有选择的公开信息；完善责任追究机制。对于故意泄露或滥用个人信息的，政府应向社会大众披露违规的行为并对该行为予以严厉的行政罚，除如广州、贵州等地规定的行政处罚外，还应增加相应罚款，加大处罚力度，增强威慑性。

(三)建构数据治理组织架构的管理机制

在数据治理过程中，政府组织处于怎样的地位，应承担哪些责任，一直广为争议。政府数据治理工作是一项系统性工程，应围绕地方发展的目标定位进行顶层设计，并形成权责明确的组织架构和管理体制，有观点认为政府组织仅是一个收集数据信息的平台，即为政府决策管理提供相应数据，最大的功能是供给，故不应承担任何责任。然而，随着地方数据化治理改革的进一步深化，成立数据治理工作领导小组、成立专门负责数据治理的部门、建立政府首席数据官制度等纷纷被提上日程，并对于“责任”要有新的认识了。这些组织架构的形成目的是以确保数据治理工作的协调能力和实际成效，并对数据治理进行统筹和协调。如走在地方数据化治理前列的广东、浙江等省份通过制定相关政策文件保障收集、使用数据的安全，构建精准化的数据标准体系，规范高质量的数据管理，已然走在我国地方政府数据化治理的前列，是目前实践较为成功的地方治理典范。[6]

对于地方政府数据治理应承担相应的法律责任认定，我们虽然取得了初步的共同认识，但数据化、智能化所带来的巨大社会风险以目前的法律规制来看是远远不够的，因此，对于地方政府数据治理组织机构来说，笔者建议应有效控制有关组织通过滥用支配地位而造成的信息泄露，进一步明晰地方政府组织的责任边界，包括对数据安全性审查义务、对公开数据的核查义务、对个人信息的保护义务以及对数据的保密义务等，以此构建地方数据治理组织的法律规制体系，实现对于社会风险的有效防控及公众权益的保护。

(四)创新地方政府数据化治理的监管机制

我国目前的政策法规虽然鼓励地方政府数据化治理的发展，但仍旧无法完全忽略有效的监管，传统的监管模式显然已无法适应新兴产业的发展，甚至在某种程度上还会阻碍其良性运行，是以，创新地方政府数据化治理的监管机制是现阶段应该重视的热点问题。一方面革新数据获取渠道的制度设计。地方政府的数据化治理监管显然已不适合传统的监管手段进行规制，而是应该采用更为柔性的方式展开，如以技术为支撑点建立类似美国与韩国式的信息分析处理中心，在不违反相关原则的基础上由单纯的“管”向管、放结合转换，通过法律规定强制政府公开相关可以公开的信息，明确信息公开边界，人们在享受数据化治理带来的便利生活同时，也能够更为全面地获悉公共信息，实现对政府的全面而方便的监督。另一方面建立相应的民主决议制度。我国现有的监管制度并没有针对如何对政府的数据化治理进行监管的详细规定及措施，导致当出现由于数据化治理出现问题时，大部分公众只能采取行政诉讼的方式。不但成本较高，而且也难以做到及时有效，不符合当前现代化治理改革的发展趋势。应以依托地方的数据处理基础，建立广泛的民意表达机制，便于民众及时将民意反馈给政府，即实现了对政府的监督，也有利于政府搜集民意以便做出相应决策。尤其是涉及到城市重大公共利益的事项下，政府如何利用大数据进行决策，应进行广泛的民主调查，以便实现真正的民主参与。

我国由于地域差异带来的经济发展状况差别较大，为了满足各地的地方化差异，给予地方政府更灵活的治理空间，有关政策法规在落地过程中赋予了地方较大的自由权限。根据目前地方关于数据化治理的各项规定来看，有关法律规制尚属于探索式的实验阶段。规定较为严格的地方实际上在一定程度上制约了这种新型治理模式的发展，而管理过于松散的地方，各类隐私泄露、权益屡屡被侵犯的事件又频频发生，因此应大力推进地方政府的特色治理探索。目前，我国地方数据化治理尚属于逐步摸索阶段，任何创新型的社会变革都会遇到压力和阻碍，也必然存在瑕疵及纰漏，虽然起到规范指导作用的顶层设计在这一时期显得尤为重要，但对于地方政府来说，不应采取过于强硬的手段进行规制，而是鼓励各地因地制宜进行数据化治理的创新，为全国性立法积累宝贵经验。