课后服务矛盾化解的区域经验及其启示

朱夏瑜 刘佳

摘 要 课后服务作为解决学生放学和家长下班时间错位问题的重要民生工程，自提出以来便受到广泛关注，随着教育部明确“双减”政策和课后服务在2021年秋季学期实现全覆盖，各地加紧推行课后服务。然而在推行课后服务之初，地方面临服务的公益性质与资金来源之间的矛盾、教师责任与教师权益之间的矛盾、学生安全与授课内容之间的矛盾。浙江省作为第一批开展课后服务的省市，在资金筹备、师资供给、内容定位和保障措施等方面都有较为丰富的经验。其他省市应當进一步拓展课后服务的资金渠道，完善师资激励选拔制度，丰富课后服务内容形式，健全服务监管保障机制，实现课后服务从矛盾频生到井然有序的路径优化。

关  键  词 “双减”政策 课后服务 浙江经验

引用格式 朱夏瑜，刘佳.课后服务矛盾化解的区域经验及其启示[J].教学与管理，2022（08）：15-19.

学生减负政策严格控制中小学生的在校时间，放学时间相应提早，可随之而来的接送问题令许多家长头痛不已。家长下班与学生放学的时间差形成了“时间悖论”，学生在放学后这段时间也多处于教育“脱管”状态。为解决这一问题，满足家长和民众的诉求，2017年，教育部办公厅印发《关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》，提出要逐步开展中小学课后服务，帮助家长解决按时接送学生困难的问题。意见要求课后服务工作遵循教育规律和学生成长规律，促进学生全面发展，自此开启学校课后服务新时代。2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，要求提升学校课后服务水平，满足学生多样化需求。同月，教育部召开新闻通气会，要求秋季开学实现义务教育学校课后服务全覆盖，课后服务工作取得重要进展。但一些地方还存在着中小学生课后服务缺失、服务机制不健全、行为不规范等问题。文章通过总结浙江典型区域的实践经验，以期寻找一条有质量、有内容、有效用的课后服务路径。

一、课后服务实施面临三重现实矛盾

课后服务也被称为课后托管、课后看护，是以中小学生为服务对象，在学校学科课程结束之后，由学校、家庭和社会等多个部门提供的，不同于学校课堂教学，旨在保护和促进儿童成长的教育服务活动[1]。对校内课后服务进行解读，重点在于解读提供课后服务的主体——中小学。由学校主导的课后服务属于新生事物，各地在探索过程中由于对政策文本的理解和落实存在差异而导致矛盾丛生。

1.公益性质与资金来源的财务矛盾

校内课后服务作为一项民生工程，其公益性决定了服务不能以增加家长负担为代价，因而政府进行财政拨款是各地的共识。然而政府是否需要完全承担课后服务的所有经费，家长是否需要缴纳一定费用，如果需要，又该交多少，成了困扰各地的头号矛盾。对于课后服务是否收费，各地存在两种不同的态度。广东、浙江、江苏等多个省市选择采取政府财政补贴、学校和家长合理承担运行成本的方式;而北京、上海、福建等地则主张政府采用财政补贴、购买社会服务的完全免费方式。就实际运行成果而言，我国各地区域经济发展差异较大，完全由政府买单的行为虽然符合服务的公益性、普惠性特点，但于区域政府的经济存在较大负担，如果完全禁止收费，可能偏远地区会因财政状况不佳而导致服务开展不好，甚至可能完全取消该服务。而采取收费的方式能够在一定程度上拓宽课后服务的资金来源，更好地开展服务。2018年，国务院办公厅印发《关于规范校外培训机构发展的意见》，提出各地可根据课后服务性质，采取财政补贴、收取服务性费用或代收费等方式筹措经费。文件关注课后服务的性质问题，要求根据性质筹措经费。就课后服务的项目属性看，对家长适当收费有一定合理性。依据公共服务的相关理论，课后服务属于准公共性服务，应当由政府提供补贴，中小学酌情收费[2]。有偿收费和适度补贴能够解决当前政府部门财政经费不足的难题[3]。

2.教师责任与教师权益的责权矛盾

教师作为学校活动的中流砥柱，在学校为实施主体的课后服务中难免会将社会服务功能转变为教师的义务，教师自然而然成为服务任务的具体实施者和承担者[4]。但是对于教师而言，课后服务的时间处于教师的非工作时间，教师承担课后服务工作意味着教师的工作量加大，自主休息时间被压缩，这样的代价使得教师对于课后服务的认同度直线下降。当前各地对于教师课后服务的鼓励政策主要有两种：一种是在核算教师的绩效工资总量时将课后服务单列管理，他们对参与课后服务的教师适度增加绩效工资作为课后服务的补偿;另一种则是在评奖评优时对参与课后服务的教师优先，并对教师进行绩效奖励。相比较而言，第二种方式将教师的评奖评优与课后服务相关联，看似是教师自愿，实则是教师迫于评优压力而不得不“自愿”参加课后服务，变相侵害了教师的合法权益[5]。而第一种方式对教师进行工作补贴，通过合法的劳动报酬来保障教师的合法权益更为恰当，值得商榷的地方仅仅是应当补贴多少。

3.安全至上与发展为先的内容矛盾

课后服务作为一项教育性工作，不单是提供简单的“儿童照看”服务，更重要的是开发学生潜能，促进学生全面发展[6]。换言之，学校在开展课后服务时需要具备长远的眼光，着重学生的潜能发展，学习的内容必须丰富。然而，由于当前课后服务的责任归属尚未明确，相关法律、法规及政策存在许多空白地带，使得部分学校开展课后服务的积极性不高，唯恐出现安全事故。学校课后服务的相关政策的缺失会使学校在开展服务中动力不足，家长与学校的责任推诿更会导致学生学习内容的弱化与缺失[7]。校方顾虑学生安全问题而弱化课后服务的教育功能，实则是学校对于课后服务的责任推脱与懈怠。学校作为课后服务的服务方，应当积极制定和完善课后服务的工作应急预案，完善处理机制，而非简单推脱。相应的，家长和其他单位作为学生的直接责任人和服务的辅助方，也需要承担相应责任。唯此，学校进行课后服务时才能无后顾之忧。

二、课后服务的区域经验

作为国内最早一批进行课后服务探索的省市，浙江省在探索课后服务方面的实践经验较为丰富，截至2021年6月，全省开展课后服务的小学数量为2 740所，占全省小学总数的89.95%，基本实现课后服务全覆盖。2021年8月，浙江省教育厅联合其他九部门发布《关于进一步做好义务教育阶段学校课后服务工作的实施意见》，在意见中明确课后服务实施原则和基本要求，既是上一阶段的经验总结，也为课后服务的进一步开展提供了参考。2021年6月，教育部办公厅下发的《关于推广部分地方义务教育课后服务有关创新举措和典型经验的通知》中，浙江省有一市三区被教育部遴选为首批义务教育课后服务典型案例单位。在全面推行“双减”政策的背景下，总结优秀经验是实现课后服务全覆盖的必要步骤和必然要求。

1.资金筹备：政府资金兜底，控制成本收费

中小学生课后服务处于义务教育之外，属于准公共服务，应当尊重家长的自主选择权，在资金筹备方面采取市场机制与政府机制相结合，通过财政补贴加适当收费的方式，政府、学校和家长共同努力使课后服务的资源利用效率实现最大化。浙江省筹措课后服务资金主要包括两方面，一方面来自家长的成本收费，费用标准控制在400元到600元每学期，充分尊重家长意愿，该定价在鼓励家长自由选择参与与否的同时也不会给家长带来过重的经济负担。剩余不足的部分则由政府买单，通过财政补贴实现经费合理供给。

台州市椒江区在筹集资金时采取“政府买单、校内托管”的形式，在省内率先试点开展放学后免费的课后服务，并将课后服务列入2018年为民办实事项目。2019年3月起，加收每生每学期550元的服务成本费，收费不足部分由区政府兜底买单。对特殊教育学校学生、低保家庭和烈士子女实行免费，由区财政全额拨款。首批试点约有19 600名学生参与，学生参与率达80%以上，切实减轻了家长的压力，得到各界好评。

绍兴市上虞区作为绍兴市内首个实行课后服务的县市区，经过一年多的实践探索，也逐步形成“政府补助保障托管全纳开展”的基本路径。家长在缴纳基本服务费用后，区财政再以家长缴费的30%为标准进行财政补助，截至2019年，区财政在课后服务方面拨出课后服务专项经费900万元。明确对大规模学校按比例补助，小规模学校按服务成本保障，对于低收入家庭则实行免费服务。通过这样的财政补贴方式，在不增加家长经济负担的同时实现学生课后高水平教育，使得课后服务得以在全区范围内推广。

可见，通过政府财政补贴及成本收费的方式推进学校开展课后服务确实能实现课后服务的经费供给，但前提是政府要提出统一且合理的收费标准和实行明晰的经费支出管理，实现项目经费透明化。

2.师资供给：内行制度奖励，外聘专业教师

毫无疑问，一线教师承担课后服务的大部分工作，因此需要落实相关课后服务的补贴，保障教师的合法权益。但由于一线教师个人意愿及人数限制，无法实现课后服务的全优培养，因此在招募师资时可以考虑从外部引入，但具体的选拔、任用和培训需要政策支持。浙江省在课后服务主体选择的过程中始终坚持专业化教学标准，并将课后服务纳入教师绩效考核范围。对于参与服务的校内教师，学校应根据授课时长、学生人数额外发放绩效工资。师资不应局限于校内教师，可从校内外邀请专业教练、专家学者、专业教师进行精细化授课。校方应最大程度激励在职教师加入课后服务队伍，在教师资源自主的基础上实现校内师资供给，通过熟悉的教师使得家长与学生对接受课后服务更加放心，而教师在激励制度的刺激下服务也更加用心。

金华市在试点的基础上不断优化服务机制，着力打造教师用心、学生开心、家长舒心的“三心”工程。尤其是在课后服务课程教师的选择上，通过党员示范引领机制、待遇保障提升机制、特色多元参与机制三项机制实现师资力量多元参与。通过设置教师无理由休息日、增加绩效工资等方式提高校内教师的参与积极性。此外，学校外聘专业教练、专家学者、“非遗”传承人到校授课。针对不同的课程内容，因人制宜地邀请企事业单位的专业技术人员、学生家长、在校大学生各展所长，实现课后服务专业化教学。以个性化教育的方式对在教育资源方面处于不利地位的弱势家庭予以补偿，弥补弱势家庭课后辅导能力的不足，实现教育公平。

通过专业人员的系统教学，在实现学生个性化学习的同时，确保学生学有所获、学有所用，使学生获得系统层面专业化发展的可能。通过专业化的课后服务弥补弱势家庭课后教育资源的不足，缩小学生之间的差距，实现教育公平。

3.內容定位：重视学生发展，致力多元教学

课后服务的目的在于开发学生潜能，促进学生全面健康成长。但有些地区在服务内容的选择上局限于简单地完成作业，课后服务缺乏基本内涵。浙江省的各所学校在制定课后服务内容的过程中以学生发展为主导，追求更高品质的内容提升，通过多元化、专业性的课程内容丰富学生的课后生活。

湖州市安吉县全力打造托管平台，实行“1+2+1”的课后服务计划。在一阶段实行学生自主作业，二阶段进行答疑辅导，同时结合学校社团活动不断丰富学生自选项目，通过学生选课推广书画、曲艺等传统项目。此外，在每周三进行“无作业日”活动，鼓励学生通过社区服务的形式实现自我培养。安吉县课后服务开展以来，学生的平均素质得到提升，课后活动时间大幅增长。

金华市以四项服务为基础，实行课后服务的素质拓展。首先，结合素质教育开展社团活动，探索1+X的托管服务模式，开展机器人、航模、摄影、书法、方言等趣味社团活动，截至目前，全市共开设趣味社团320余个;其次，结合近视防控增加体育活动，让学生走出教室，开展户外活动;再次，结合劳动教育开展实践技能培训，2020年秋季全市超五成中小学开设家政、手工、园艺等综合实践课程;最后，学校结合心理健康教育为学生提供免费的咨询辅导服务。通过编排心理剧等形式帮助学生获得心灵的平静与升华。为了平等地对待所有人，提供真正的平等机会，社会必须更多地注意那些天赋较低和出生较不利的人们[8]。通过“1+X”模式，学生在课后服务中学习到的不只是适应现在和未来生活必需的生活技能，还有个人能力素养的多方位提升，同时保障了弱势家庭学生个性化发展的需要。

课后活动的内容安排应当迎合学生兴趣，以学生意志为先，通过课程和社团活动等多项内容，结合校园文化实现多元化课后服务。

4.保障措施：多方主体联动，实行“无缝”监管

由于课后服务的环节较多，在监管保障过程中需要建立健全相关法律法规，明确各单位、各部门的职责明细，形成有效、有序、安全的课后服务体系。有些地方在涉及课后服务的保障时误认为课后服务是学校一方的责任，在服务过程中配合不到位，阻碍课后服务开展。浙江省在开展课后服务的过程中由政府牵头，联合各乡镇街道、区直部门和学校，通过明晰各部门权责划分，构筑联动工作机制，实行“无缝”监管。

台州市椒江区将工作分配到各职责部门，教育局负责课后服务的具体实施和管理工作;各乡镇街道负责宣传和便民服务内容;交警大队负责维持课后服务结束下学时的交通秩序;区人民法院、派出所等13家单位开放家庭教育实践基地。在服务监管方面，通过三项服务实现全面监管。首先，出台学校监管制度，由校长全面负责;其次，建立家委会监督小组，通过与学校签订课后服务相关协议明确双方职责与义务，到2020年底，家长自愿申请并签署协议31 372份;最后，安排中小学责任督学对学校课后服务情况进行定期监督视察，并将督察结果列入学校年度考核。通过政府牵头、各部门联合作业，保障课后服务的顺利开展，使得台州市椒江区的课后服务成为省典型服务案例。

金华市则在学生的在校安全方面下功夫，制定《学校托管服务安全管理20条》，引入人脸识别管理系统。此外，制定托管服务室外活动应急预案，将托管时段纳入学生意外伤害范畴，牢固构筑课后服务安全网。由于学生课后在校阶段的安全得到保障，因此家长更放心将孩子交给学校。在新学期的课后服务中，金华市参与服务的学生达到31.6万余人，占总学生数的83.4%，并入选教育部“全国教育系统‘放管服’典型案例”。

学校课后服务的权责监管应当明确分配给各部门，明确家、校、政府的权责分配。学校作为课后服务的提供方，可以保证基本的服务和学生安全，但是家庭和政府部门在课后服务中也需要承担基本的经费和监管工作。

三、课后服务区域经验的启示

面对“双减”背景下课后服务全覆盖的系统要求，各地政府相继出台政策文件，鼓励地区、学校自主探索，但在实践过程中遇到资金筹备、师资供给、内容定位和保障措施等多方面的问题。对于这些问题，浙江省在开展课后服务的具体措施方面虽然仍有不足之处，但其实施切实帮助浙江省实现了课后服务全覆盖和高质量发展，家长和学生都受益良多，因而结合浙江省课后服务的有效经验，能够为其他省市和地区发展课后服务提供启示与借鉴，协同推进中小学课后服务发展。

1.转变课后服务理念，拓展课后服务资金渠道

目前，我国课后服务方面的资金多来源于政府补贴，对于具体的经费筹集渠道没有统一规定。各地教育主管部门在明确责任的同时，还需确定经费来源，推动经费保障机制的完善[9]。依据课后服务“准公共服务”的职责属性来看，其经费应来源于政府补贴加适当收费。一方面，各级政府财政在预估课后服务资金支出的前提下，根据各所学校办学条件的不同和学生参与服务人数做好经费预算，将经费供给由省市逐步下移至各镇、区政府，通过形成省、市、区、镇各级政府的分担管理机制，从根本上保障财政经费的投入和长期稳定供应。此外，对特殊学校、薄弱学校给予重点支持。另一方面，在服务开始之初需要明确家长缴纳部分。对家长收取费用也不能一刀切，应在自愿的基础上，充分考虑不同家庭的经济承受能力，根据学生家庭收入和学生参与服务的时长、内容收取不同的费用。低保家庭、农民工随迁子女等应当免收费用，对于烈士和军人等对国家有重大贡献的家庭的子女应免收或少收费用。通过两种渠道实现课后服务资金的充足和稳定。

2.鼓励多方主体参与，完善师资激励选拔制度

对于课后服务的实施主体，家长钟情于校内教师，而教师却因为责任加重、工作被动等原因存在抵触情绪，中小学開展课后服务的意愿也不强[10]。推动课后服务高质量进行的关键在于对校内教师进行情绪调动和激励，重点在于做好校内教师的工作保障和补贴。通过建立合理的课后服务补贴制度使教师合法获得额外的酬劳，并将课后服务工作纳入工作量和绩效考核，以调动教师的积极性，维护课后服务的可持续性。另外，课后服务不该是单一的学校服务，作为民生工程的一项，课后服务的开展完全可以实现教育人员的多样化。邀请专业知识丰富的名家名师、专业的运动教练、传统的“非遗”传人等专业人士丰富课后服务内容，增强体验感和专业性。此外，可以合理利用老年人力资源，通过邀请具有丰富教学经验的退休教师和具有专业知识的老手艺人，实现人员的补充，这不仅有益于课后服务的教育质量，更能实现“老有所用”，使老年人成为课后服务的积极“提供者”[11]。面向校外的人员拓展渠道很多，但无论哪种方式，都需要对课后服务教师的资格和能力进行专业认定，保障课后服务的水准。

3.评估学生成长需要，丰富课后服务内容与形式

课后服务作为拓宽学生成长空间、实现学生全面发展的教育工程，需要根据学生的成长需要和个性化发展要求对课后服务的内容形式加以考虑。完成课程作业的要求属于义务教育的基本需求，无法满足课后服务的任务需要，因而在开展课后服务时需要避免课堂教学的延伸，减少作业托管在课后服务中的比重，以确保提供的是内容丰富、形式多样的高质量课后服务。学校通过邀请不同专业的教师，从艺术、运动、公益等多方面开展课外活动。课后服务的开展形式也不拘泥于单纯的课堂授课模式，可以通过开展劳动教育、社区服务、社团活动等多种方式实现学生的多途径看护，着眼于学生的长远发展，培养学生的各方面潜能，回应学生积极表达自我、发展自我的现实诉求，在课后服务环节弥补弱势家庭孩子在教育资源方面的不足，实现教育资源配置的补偿[12]。

4.明确各方权责分配，健全服务监管保障机制

课后服务的顺利开展需要多方通力合作，只有明确各方权责分配才能进一步提出健全服务的监管保障机制。首先，政府应当明确主导责任。课后服务作为服务万千家长学生的民生工程，需要政府强化担当，落实责任，通过出台具体政策实现课后服务的服务明细。同时，政府需要担负监管责任，对课后服务的各个环节进行监督管理，调节各部门活动，以保证课后服务顺利开展。其次，学校应当明确主体责任。作为课后服务的主要责任主体，学校需要安排相应设施、人员开展课后服务，保障学生在校期间的人身安全。最后，家长应当明确自觉责任。作为学生的监护人，在学生参与课后服务期间，家长应当积极配合学校履行相应的义务，为切实提高服务水平，家长还应主动参与监督管理工作，实现家庭、学校、政府的共建、共治、共享。

参考文献

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[责任编辑：白文军]

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