碳达峰碳中和目标下限制产品过度包装的路径分析

■王宏巍，范宝栩

（东北林业大学，黑龙江 哈尔滨 150040）

一、碳达峰碳中和与产品过度包装

（一）实现碳达峰碳中和的重要性

在2020年的联合国大会上，习总书记发表重要讲话，承诺我国将采取有力措施，争取在2030年碳排放达到峰值，2060年实现碳中和[1]。根据联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）的定义,碳中和 （carbon neutrality）是指在特定时期内,人为二氧化碳排放量与二氧化碳移除量相平衡的状态。全球减排目标向“净零碳排放”演进。通过全方位低碳转型实现“绿色经济复苏”也越来越成为广泛共识[2]。

双碳目标的实现需要一系列政策和措施的保证。以我国现有的相关碳排放政策基础，我们需要一定的理念、政策、法律制度的支撑来完成双碳目标，除了政策的约束，目标的实现还需要经济发展方式的转变。构建绿色循环经济制度体系是实现碳达峰碳中和目标的必然要求，也是一种生活方式和价值观的“革命”，这种转变不能没有相关制度、政策的保障。

碳达峰碳中和达标需要企业履行环境责任。随着我国碳达峰碳中和目标的确立，绿色发展理念的不断推进，社会各行业都在向着绿色化发展努力[3]。在大环境背景下，企业更应该履行绿色发展要求，遵守相关法律规定，注意完善环境责任，在生产全过程保持清洁生产，注意生产者延伸义务，自觉保护环境杜绝浪费，自发地承担新时代企业的绿色发展责任。

碳达峰碳中和目标需要政府加强监督。2021年是“十四五”规划开局之年，围绕贯彻落实绿色发展理念，各地应强化精准监督，把节能减排作为根本破解环境资源困境的方式、建设生态文明加快绿色发展[4]。政府应增强监督执法力度，加大对破坏环境企业的惩罚力度，促使企业自觉保护环境。打消企业钻政府监督力不强的空子，避免企业打法律的擦边球。

双碳目标的实现离不开全民参与。双碳目标不仅是社会发展的愿景，也是公众环境行为的约束，环境保护、绿色发展涉及生活生产的方方面面，需要全社会的共同参与，协调一致。公众已清楚地认识到只有保护好环境才能有可持续发展的美好未来，保护环境就是发展生产力，保护环境就是减少污染、避免生态环境风险。“绿水青山就是金山银山”，公民只有约束自身的环保行为，才能保护好生存环境和我们现有的资源。

（二）产品过度包装的界定

对于产品过度包装的概念，学术界有不同的看法，主要有以下两种观点：第一，价值说，有学者认为产品过度包装又称之为过分包装或包装过剩，即从价值的角度看，包装材料的价值高于商品价值，包装超出正常包装的使用要求，包装空隙过大、层数过多、包装成本远高于必要限度[5]；第二，功能与价值说，认为产品过度包装是相对于产品适度包装而言的，产品过度包装是功能与价值过度的包装，即大部分功能超过了必要的限度，包装成本占据了总成本的一大部分。本文采纳功能与价值说。

产品过度包装对环境及双碳目标的影响表现在以下方面。首先，包装材料浪费资源。过度包装通过增加包装的体积、数量等方式，导致包装物在生产的过程中消耗大量的资源能源，包装材料大部分是纸张、纸盒、塑料、玻璃、金属、木材、橡胶等，这些材料的生产大部分需要木材和石油等紧缺的资源。随着包装体积的增大，在运输过程中也会增加运输成本，同时导致不必要的交通资源浪费[6]。

其次，过度产品包装的包装物生产过程及丢弃环节污染环境。在包装物生产的过程中排出的废气、废水等污染环境，大部分的包装物多为一次性消费品，使用寿命短，其在生活垃圾中所占的比例过大，部分无法降解的产品对环境造成的破坏是持久的，国家需要投入过多的人力及物力去对其进行回收、分类及利用。在目前我国垃圾回收及废弃物循环利用体系没有完全健全的情况下，包装废弃物容易对环境造成二次污染[7]。部分包装物上携带重金属或是有毒有害物质，尽管含量较少，但是在面对大量的包装废弃物时也是一个不小的数值。在这些有害物质与其他垃圾混合时，有可能造成化学反应，生成新的化学物质污染环境[8]。

最后，过度包装导致的环境问题影响我国环境友好型社会的形成和发展。党的十八届五中全会提出建设资源节约型、环境友好型社会，形成人与自然和谐发展的现代化建设局面；党的十九大提出建设美丽中国的发展目标。绿色低碳发展是我国今后的发展模式也是发展目标，因此我们应从绿色包装做起，促进环境友好型社会的形成。产品过度包装除了不符合绿色发展以外，在一定程度上还产生了不良的影响，给大众带来了不理性的、错误的消费心理，同时促进了企业与企业之间的不正当竞争。产品过度包装不仅对生态环境产生不良影响，也与绿色发展格格不入。我国目前正在倡导实施绿色发展，构建循环经济体系，创建生态文明，进一步实现美丽中国，产品过度包装所带来的资源浪费与我国的绿色发展背道而驰。

二、我国控制产品过度包装的相关法律规定

（一）法律、法规的相关规定

我国《固体废物污染环境防治法》规定，产品和包装物的设计和制造应遵守国家相关规定，国家相关部门针对我国实际，制定相关包装物标准，对于国家要求强制回收的产品和包装物，生产企业要尽到回收义务。相应的我国《清洁生产促进法》规定了产品包装物设计的原则，即首先考虑其对环境和人类健康的影响，首选对环境友好的无毒无害、易降解、便回收材质。企业应尽到合理包装的义务，减少包装废物的产生。《循环经济促进法》对产品过度包装也进行了相关约束性规定，要求产品包装物执行包装标准，防止过度包装对环境造成不良影响。上述三部环境保护单行法都对产品包装进行了规定，涉及的内容包括产品包装标准、回收义务、禁止性行为等，但相关规定还处于原则性条款阶段，没有涉及具体的强制性、标准性、量化性、可操作性规定，这需要配套的法规和系列规定来完善。

（二）规章及规范性文件的规定

《国务院关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》（2021年）指出，在我国建立健全低碳循环发展的经济体系，确保双碳目标的实现，推动我国绿色发展迈上新台阶，发展绿色包装、绿色运输、快递业包装绿色转型、废弃物回收处理等等，实现产品绿色全周期发展。

《国务院办公厅关于治理商品过度包装工作的通知》（国办发〔2009〕5号）强调了将产品包装情况纳入质检部门日常监督检查内容中来，并要求工商部门加强对售卖场所执行产品包装的有关规定的监督与检查，对违反产品包装规定的，相关部门依法进行查处。

商务部《再生资源回收管理办法》（2019年）对再生资源的回收利用进行了相关规定，包装物回收应遵守该管理办法的规定，国家鼓励全社会各行各业和城乡居民积攒交售再生资源。

三、我国控制产品过度包装存在的问题

（一）专门性法律法规缺失

我国在限制产品过度包装方面立法相对滞后，在国家层面没有专门针对限制产品过度包装的立法，现行立法中与产品过度包装相关的规定多是一些原则上的规定，没有给出一个统一的标准，实际操作性不强。法制是治理产品过度包装的前提，各种法律文件中散落的关于产品过度包装地标准和原则性规定由于本身所存在的缺陷不能有效的对产品过度包装进行规范。从《清洁生产促进法》可见我国已经开始关注产品过度包装的危害性问题了，但是该法主要还是关注生产方面，对产品过度包装只有简单的规定，要想真正地实现依靠法律去抑制企业不良作风，限制产品过度包装问题，还是需要通过国家层面制定统一的限制产品过度包装的包装法。现有法律中对于限制产品过度包装的规定，没有明确的细化标准，可执行性不强，因无具体的标准，使得生产经营者得过且过。所以我国需要制定一部专门关于产品过度包装的法律，细化产品合理化包装的标准、产品过度包装的标准以及违反规定的处罚标准。相关部门在执法时有统一的衡量标准和尺度。

（二）企业环境社会责任缺乏

由于目前我国仅有几部法律中涉及限制产品过度包装的规定，且大多数是原则性规定，并没有明确指出企业违背法律规定所应该承担的法律责任，无法有效地对产品过度包装现象进行治理。对于一些产品过度包装的商家来说也无法有效惩罚。企业在没有明确的法律进行规制时，往往会因为巨大的利润而缺乏社会责任，从而导致了产品过度包装风气更盛[9]。目前的法律规定只能起到预防效果，没有具体标准的细化，企业不能自觉地遵守包装规范，缺乏责任感。应逐步促进企业合理包装，承担相应减排责任。发挥市场优势，通过碳定价政策等将减排责任压实至企业。我国已开展多个碳排放交易试点城市，并逐步开放全国碳市场。

（三）政府监督责任有待加强

我国关于产品过度包装的监管目前没有具体的规定，没有对政府相关部门执法及授权的详细规定，导致相关部门在监督过程中无明确的执法主体地位和执法依据。应加强市场监督责任，杜绝产品过度包装的现象。碳达峰碳中和是我国“十四五”期间重点攻关项目，也是我国未来经济发展的主要方向，为完成此项任务，各级政府、行业部门都有相关任务，需密切配合来达到相应目标。生态环境部已明确表示，将碳达峰纳入中央环保督察工作。而且在《限制商品过度包装条例》（征求意见稿）中也规定：对于企业和销售者利用产品外部的包装材质来进行对消费者的欺骗，实施损害消费者权益的行为，将承当限期整改或接受罚款的惩罚。因此，政府需要加强市场监督的力度，杜绝产品过度包装，保护消费者的合法权益。随着我国经济的绿色发展，绿色消费、低碳生活理念已经被广大消费者接受，这对于绿色发展是大有增益的，反对产品过度包装也是广大消费者认同的。此情况下，政府部门更应该采取更严格的手段对产品过度包装进行规制。

（四）公众绿色消费意识有待提高

随着绿色经济的发展，我国公众的绿色消费意识已经不断提高，但是绿色包装消费还没有成为公众的自觉习惯，对于这方面的消费习惯还有待培养和提高。除了绿色消费，还要养成减少包装消费的习惯、使用包装后能及时将包装物回收利用的习惯等。环卫部门应该在公园、街道和居民区设置单独的垃圾箱，鼓励人们有意识地将包装放入、分类和回收。推广和支持以社区为主导的“环保购物”活动，在购买产品时抵制过度包装的产品，减少使用一次性使用的包装品，鼓励人们购买可重复使用和可再生的包装物。

四、碳达峰碳中和目标下限制产品过度包装的路径

（一）制定限制产品过度包装的专门性法律

有必要通过专门立法来限制过度包装，虽然中国有限制产品过度包装的标准，但大多数标准缺乏操作性，其强制性、规范性和惩罚性都较弱，《清洁生产促进法》和《循环经济促进法》中关于产品包装过度的规定缺乏实际操作性，我国应通过专门立法对过度包装进行规制[10]。除包装过度外，我国的产品外包装很少使用环保型和可循环材料，造成了大量的资源浪费，带来了不必要的污染以及在治理上的浪费。在专门性法律中应注意规定以下内容：根据商品发展的趋势，在立法中更新、完善和精炼产品包装的技术标准，规范过度包装；进行源头控制和终端管理，引导合理包装和绿色消费，教育和指导公众限制过度包装，从根本上解决过度包装问题，维护正常的市场秩序。

（二）促进企业完善环境责任

产品过度包装之所以在我国如此普遍，非常重要的原因就是违反国家标准的企业没有法律责任。我国有涉及限制产品过度包装的国家标准，但其强制性和惩罚性较低，再加上缺乏配套的法律法规和标准来实现，导致这些标准的执行力度不够，行不通。对企业应明确限制产品过度包装行为的处罚标准，对于违反包装标准规定的企业，由当地质量技术监督部门予以纠正，限期处以罚款。罚款数额可以根据超包装货物的收入确定。对企业产生过度包装行为规定惩罚责任的主要目的是为消费者提供救济手段。应根据实际情况，规范产品过度包装的行为，完善相应的处罚措施，保护消费者权益[11]。这一规定将增加生产者和销售者的非法成本，使他们在生产商品时，依照法律和标准合理包装，从而促进企业完善环境责任。

（三）加强政府监督、监管责任

首先，政府应当加强监督产品过度包装，应注意产品包装领域的工作改进，为《限制产品过度包装法》的实施提供依据；面对环境污染和其他问题等向行政部门提出相应的决议,或在环境破坏的情况下对包装企业和包装材料进行调研并作出相应的决议。其次,权力机关应加强环境监督,加强环境行政机关监督,明确政府环境管理监察人员资格,提高政府环境管理人员在限制产品过度包装方面相关业务知识水平。总体而言，我国有关部门的环境监督工作已经不能满足环境保护执法和环境保护的需要，因此制定和实施《限制产品过度包装法》迫在眉睫。即实现国家权力机关监督的法制化、制度化，完善监督的实体规则和程序规则，依法明确监督的主体、客体、内容、方式和权限，建立可操作性的监督程序。

（四）培养公众良好的绿色消费意识

对公众绿色消费行为的规范主要是对消费者购买、使用及后续行为的规范。在现代“经济、消费、享受”模式的影响下产品过度包装的概念被大众所知。“过度消费”和“浪费”仍然存在，消费者在购买绿色包装产品时，政府的作用相对较弱，政府做宣传和普法的效果不强。仅靠公众的自我意识还不足以推动绿色产品的消费，还是需要依赖于制度的约束。从政府角度来说，也应在消费上起带头作用，带头购买使用绿色包装产品，支持绿色产品的生产和销售。同时,环境税政策是用来限制消费产生更严重的污染的一种手段,使环境成本纳入了消费者决策的范围,对于过度包装的环境税应用于消费者的消费过程中，强制规范消费者行为。

由于产品过度包装和包装废弃物造成的环境问题已经成为我国绿色发展、实现双碳目标中的重要问题，控制产品过度包装是一项长期而艰巨的任务，实施绿色包装不能不依靠市场，同时碳中和在世界范围内的推广也证明了我国对绿色包装的法律规制的制定是必不可少的，许多国家都制定了特殊的包装法。只有不断完善我国的相关法律法规，特别是加快制定专门的限制产品过度包装法，从源头控制，政府、企业、公众三位一体共同承担控制产品过度包装的绿色责任，才能减少污染，节约能源，保护公众和消费者的合法权益，促进我国碳达峰和碳中和目标的实现。