乡村振兴战略背景下返乡农民工创业风险与防范对策研究

李爱芹

（江苏师范大学 公共管理与社会学院，江苏 徐州 221116）

1 问题的提出

党的十九大报告明确提出要实施乡村振兴战略。国务院印发的《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》指出：“要整合政府、企业、社会等多方资源，推动政策、技术、资本等各类要素向农村创新创业集聚。鼓励农民就地创业、返乡创业，加大各方资源支持本地农民兴业创业力度。”农民工返乡创业是推动乡村振兴战略的重要举措。近年来，党中央、国务院都高度重视农民工返乡创业，出台了一系列资金支持、创业培训、平台搭建等激励政策措施。随着政策利好效应的逐步放大，越来越多的农民工选择返乡创业，全国上下掀起了农民工返乡创业的新热潮。农民工返乡创业在缓解城市就业压力、提高农民就业质量、增加农民经济收入、推动农村经济社会发展、缩小城乡差距、推动乡村振兴战略等方面发挥着重要作用。然而，从各地实践来看，农民工返乡能够克服各种风险获得创业成功的案例不算很多。当前学术界的研究成果关注更多的是农民工返乡创业的积极作用和成功案例，对于农民风险感知能力以及可能的风险防控措施缺乏关注，这明显与农民工创业实践中存在的风险防范需要不相适应[1]。随着返乡创业农民工的规模日渐扩大，实践中频频出现的创业风险问题和失败案例更加凸显了开展返乡创业风险研究的必要性和紧迫性。研究返乡农民工的创业风险与防范对策，能够更好地帮助返乡农民工降低创业风险、提供创业保障，能够为各级政府和相关部门的政策制定提供借鉴和参考，对推进乡村振兴战略具有重要的现实意义。

2 乡村振兴背景下农民工返乡创业面临的主要风险

农民工返乡创业的风险无处不在，总体上看，这些风险主要包括政策风险、行业风险、管理风险和融资信贷约束风险。

2.1 政策风险

政策风险是指政府扶持农民工返乡创业的政策未达到预期效果而带给农民工的风险[2]。乡村振兴战略提出来以后，从中央政府到地方政府纷纷出台了一系列重磅优惠措施来激励和扶持农民工返乡创业，这些优惠政策措施涉及到财税补贴、金融支持、税费减免、土地供应、创业培训、信息服务等方方面面。这在一定程度上对于农民工返乡创业起到了激励和扶持的作用，但是，由于政策的多变性、非连续性和不确定性，这些扶持政策未必能达到预期效果，农民工返乡创业面临政策风险。

2.1.1 政策的多变性风险。政策的多变性是指各项返乡创业扶持政策经常因为农村基层领导的频繁变更发生较大的调整和改变。比如，某些新任地方领导上任以后，基于政绩和晋升机会的考虑，会调整和修改前任领导制定的相关创业扶持政策。某些政府官员为了彰显个人权威，有时任性地调整返乡创业扶持政策，经常置前任的种种“旧账”而不顾，甚至强行推出任期内更能营造标志性政绩从而获得更多晋升机会的新举措，新旧政策间缺少必要的过渡与衔接[3]。政策的多变性让返乡创业农民工无所适从，迫使他们不得不随时调整创业计划以不断获得政策支持。

2.1.2 政策的非连续性风险。政策的非连续性是指政策制定缺乏持续性，主要表现为先期政策推行过后，缺乏后续相关政策跟进。例如，在农民工返乡创业初始阶段，扶持政策针对性地推出注册登记、创建创业园区、税费减免、项目风险评估等措施，但是在创业企业经营过程中，针对企业遇到的产品销路、用工紧张、技术升级、专业性知识缺乏等无法解决的难题时，政府并没有出台相关政策跟进，农民工遇到问题无法自己解决，只能宣告创业失败。政策的非连续性，只能帮助返乡农民工把企业建起来，并不能支持他们把企业经营好。

2.1.3 政策的不确定性风险。政策的不确定性是指政策信息的变更无法被提前准确预知，政策信息会出现决策者意想不到或未曾预料的状态或情景。在政策领域研究中,学者通常用“政策意外”来描述决策者意想不到或未曾预料的状态或情境[4]。政策的不确定性大多数是由于“政策意外”造成的。返乡创业农民工虽然能够通过各级政府不同时间的会议精神捕捉政策信息，但是由于政策信息的传递速度滞后于市场信息的传递速度，政策信息无法像市场信息一样会被提前预知，政策信息的变更也不能在第一时间及时传递给返乡创业农民工，政策的不确定性由此产生。

2.2 行业风险

为发挥自己的比较优势，农民工返乡创业时会根据自身的条件、持有的资源、掌握的技能等情况，并结合家乡的资源条件、市场需求而选择不同的行业。由于不同的行业有不同的行业属性、不同的发展路径和运行规律，因此，不同行业会面临不同的行业风险。

2.2.1 农业风险。农业是农民工相对熟悉的领域，不少返乡农民工在创业时会选择从事农业，但在该行业创业主要面临三重风险：一是农业生产过度受限于自然环境。当前，我国的农业生产对自然环境的依赖很大，一些地区的农业生产甚至处在靠天吃饭的阶段。然而，我国是一个自然灾害多发的国家，洪涝、干旱等自然灾害频发，由于农民工的防灾抗灾能力比较弱，一旦遭遇突发性自然灾害就可能导致农民工创业失败。二是农业生产周期长，农产品生产调整滞后。一些农产品的生产周期较长，在投入生产之后，如果市场行情有变，即使农民工意识到创业之初选择的农产品可能会卖不出去或卖不上价格，但受限于农业生产周期性的特点，也只能等候下一个生产周期再考虑种植其他市场前景更好的农产品，这期间创业农民工要承受巨大的经济损失。三是土地租赁成本高。在农业领域创业，需要大面积土地，农民工自有的承包地面积有限，势必要租赁他人土地。当前的土地租赁成本偏高，土地租金在创业成本中的所占比重较高。偏高的土地租赁成本给返乡创业农民工增加了经济成本，也抬高了农民工返乡创业的门槛。

2.2.2 制造业风险。返乡农民工在制造业领域就业，通常会选择为大企业生产配套零部件，因此，农民工创办的企业对大企业的依赖较强，其经济收益主要依赖与大企业的合作订单，如果大企业经济低迷、业务萎缩，那么农民工所创办的企业就很难保证经济效益。此外，由于农民工创业资金有限，企业规模通常较小，所以很难获得规模经济，甚至有些农民工为了节约支出，把厂址选在比较偏僻的城乡结合部，这会导致物流成本较高，增加企业经济负担。再者，人口流动背景下，农村优质劳动力纷纷涌向城市，农民工创办的企业也很难招收熟练技术工人，导致产品质量难以保证。

2.2.3 其他行业风险。除农业、制造业之外，大多数返乡农民工在创业时选择进入餐饮、零售、物流等传统行业，因为这些行业门槛比较低，且投入少、收益快、技术要求不高。随着越来越多的农民工进入这些行业，就会导致此类行业竞争越来越激烈，行业利润很难保障，创业企业只能勉强维持。此外，科技的进步也对传统行业提出了严峻挑战，比如，当前日益发达的网购对实体店的冲击是巨大的，许多返乡农民工创办的店铺经营业绩越来越差，最后不得不关门歇业[5]。

2.3 管理风险

创业的管理风险是指由于农民工创业者缺乏管理经验或者由于创业企业管理体制不完善等原因导致的内部管理不善的风险。农民工在外打工时，多从事技术含量较低的工作，很难走向管理岗位，也很难具有管理经验。当他们创业后，由于管理经验的缺乏，导致农民工面临多重创业管理风险。

2.3.1 人力资源管理风险。返乡农民工创办的企业几乎都发韧于家族制，任人唯亲的家族化的选人用人机制使得农民工创办的企业面临人力资源管理风险。在企业创办初期，企业的员工多是创业农民工的家人和亲戚；当企业运行平稳需要扩大用工规模时，农民工的亲朋好友、街坊邻居纷纷自荐或者引荐他人来企业工作。农村社会是人情社会，碍于人情面子，创业农民工多半会把这些没有专业技能和管理能力的熟人接收下来。这既会导致企业中人浮于事的现象日趋严重，也会导致企业技能型人才的匮乏，更会导致人力资源管理混乱。

2.3.2 财务管理风险。由于大多数创业企业规模较小、经济效益有限、工资福利待遇普遍不高等原因，返乡农民工创业时很难招聘到业务能力较强的财务人员。由于财务人员业务能力不强，导致企业财务管理风险频发，比如筹资风险、负债过度风险、应收账款的坏账风险、货币基金的管理风险等。这些财务管理风险的后果既可能是被工商税务部门罚款，也可能会导致企业负债累累，问题严重的甚至会导致企业破产。

2.4 融资信贷约束风险

由于货币化程度较低、二元金融结构不合理、现有金融市场不完全、政府对金融严格管制等因素并存，使得金融信贷约束程度较高，许多农户难以从正规金融部门获得足够的创业信贷资金，只能转而通过非正规金融渠道融资[6]。金融信贷约束降低了农民工通过正规融资渠道获得资金的可能性，农民工面临融资信贷约束风险。融资信贷约束风险主要包括以下两种类型：

2.4.1 供给型信贷约束风险。供给型信贷约束是一种直接信贷约束，是指由于市场信息不对称和金融部门资金限制，金融机构为降低风险有意拒绝提供贷款，或者随意降低放贷额度的现象[7]。考虑到农民工的还款能力，为降低风险，一些金融机构不愿意为农民工创业提供贷款。中国农村金融机构呈现出“脱农化”和“离农化”倾向，导致农村中创业农户一直面临贷款难、融资难、周转难等问题[8]。供给型信贷约束逐渐影响了返乡创业农民工的贷款行为和贷款偏好，他们被金融结构屡次拒绝后，转而投向其他非正规的融资渠道。调查显示，农民工返乡创业的资金来源中，靠自己打工积累的占比65.71%，向亲戚好友借入的占比为19.05%，获得金融机构贷款支持的占比为10.48%，获得地方政府扶持的占比为1.9%，其他形式的占比为2.86%[9]。

2.4.2 需求型信贷约束风险。需求型信贷约束是指直接信贷约束经过信贷需求主体的认知偏差和风险规避过滤及传递后，间接形成的一种信贷需求压抑或信贷需求替代[10]。需求型信贷约束既是金融机构约束的结果，也与贷款者的认知偏差大有关联。一方面，由于返乡创业农民工普遍缺乏金融知识，且信用意识薄弱，再加上受到抵押制度的限制，农民工误以为自身无法从正规金融机构获得金融贷款，从而压抑了其创业信贷的有效需求。另一方面，一些金融机构因贷款甄别机制不健全，会向返乡创业农民工释放不对称的市场信息，误导他们认为自己不符合贷款资格，使得他们主动放弃申请贷款的机会，致使创业农民工面临融资困境。

3 乡村振兴战略背景下农民工返乡创业风险的防范对策

3.1 建构农民工返乡创业项目风险评估机制

因市场经验不足，返乡农民工普遍缺乏市场调研和创业项目可行性分析的能力，有时并不了解创业项目的市场需求及未来发展前景。因此，地方政府可以针对返乡农民工创业集中的项目类别，组建创业项目评估专家组，帮助返乡农民工选择切实可行的创业项目[11]。具体而言，首先，在项目决策阶段，组建创业项目评估专家组。评估专家组可以考虑由企业家、学者、市场营销行家、三农问题专家以及政府相关工作人员组成，结合市场行情，评估专家对创业项目的可行性与风险性进行专业评估。在此基础上，再引导农民工确定适合的创业项目，从而有效避免创业项目选择不当的问题。其次，在项目实施阶段，创业项目评估专家组全程跟踪项目进展，帮助创业者链接各种社会资源，及时协助解决创业过程中遇到的问题，以保障项目进展顺利。最后，结合返乡农民工创业项目的多样化需求，提供对应的培训服务，提升该群体创业项目风险的辨别和治理能力[12]。

3.2 建构农民工返乡创业风险补偿机制

返乡农民工的创业活动是一种高风险的市场行为，可能面临各种不确定性和风险性，一旦面临创业失败，农民工可能会倾家荡产，陷入生活困境。因此，构建创业风险补偿机制非常有必要，健全的农民工返乡创业风险补偿机制不仅可以让已经从事创业活动或正准备返乡创业农民工消除后顾之忧，而且能有效化解创业失败衍生而来负面效应[13]。具体而言，可以建立农民工返乡创业风险基金，由地方财政和返乡创业农民工共同出资，由地方政府的金融机构负责管理和发放；也可以由政府牵头，鼓励商业保险公司开发专门的返乡创业保险产品，并鼓励各类金融机构参与其中，倡导返乡创业农民工购买保险产品。一旦创业失败，农民工可以通过领取返乡创业风险基金或者商业保险的方式弥补因创业失败带来的经济损失。

3.3 加大返乡农民工创业教育培训力度

为了提高返乡农民工创业的成功率，需要提升农民工对于自身禀赋和市场形势的认识和分析能力，这需要专业化针对性的培训服务[14]。首先，要对返乡创业农民工进行风险识别能力培训。返乡农民工作为创业的主体，具备风险意识、掌握识别风险的技能、能够对风险采取有效防控措施，是其开展创业活动的先决条件[15]。政府工作人员可以邀请相关专业人士对返乡创业农民工进行风险知识培训，讲解创业过程中可能遇到的各类风险，培养农民工的风险意识，增强农民工识别和规避风险的能力，帮助农民工降低创业风险。其次，要对返乡创业农民工进行创业知识培训。鼓励准备创业的农民工参加企业创办、创业实训、经营管理等课程培训，提升创业农民工在创业项目选择、市场行情评估、创业方案设计等方面的能力。第三，要对返乡创业农民工进行职业技能培训。根据县域经济发展和市场需求，围绕县域内农业、生产制造业、服务业、休闲旅游业、餐饮业等行业对返乡创业农民工开展职业技能培训，提升他们在这些传统行业领域的创业能力。同时，还要积极开展大数据、人工智能、电子商务等新技术新领域职业技能培训，以提高返乡农民工创业质量和创业层次。

3.4 多管齐下应对各类创业风险

第一，规范执行与大力宣传返乡创业政策以应对政策风险。首先，规范地方领导的行政行为，确保创业扶持政策的稳定性与连续性，消除因政策的多变性、非连续性和不确定性带来的政策风险。其次，应积极创建农民工返乡创业的政策宣传机构，健全创业信息公共发布平台，利用政府官网、官方微博、微信公众号等新媒体平台，宣传国家对农民工返乡创业的大力支持与政策倾向，通过新媒体的宣传，鼓励和吸引大量农民工返乡创业。再次，举办有关农民工返乡创业政策的宣讲会，对有创业意愿的人登记在册，长期追踪其创业进程，并在创业者创业过程中遇到困难时适时提供帮助，对有创业意向的返乡农民工及时全面地告知当前政策并进行详细解说，激发返乡农民工的创业热情。

第二，针对各行业特点拟定防范措施以应对行业风险。一是农业领域的风险防范措施主要从以下方面着手：办理农业保险，充分利用农业保险补贴政策，把绿色健康、体验式消费与观光旅游等元素植入农产品营销中，利用农村电子商务加快特色鲜活农产品的物流速度等。二是制造业领域的风险防范措施主要从以下方面着手：结合农民工创业企业用工需求，依托技工学校，订单式培养专业技能人才；摆脱对大企业的过度依赖，争取逐步实现从依附到独立的转变。此外，任何领域的行业风险防范都离不开政府的大力扶持，比如推进农村基础设施建设，营造良好的企业运营环境等。

第三，返乡创业农民工自身应提高管理能力以应对管理风险。首先，返乡创业农民工要认识到提升自身综合素质的必要性，积极参加各项教育培训，尤其是要参加提升管理能力的培训课程，比如人力资源管理课程和财务管理课程等，增加自身的管理知识。其次，返乡创业农民工要虚心学习和借鉴创业成功者的管理经验，增强自身的管理能力。再次，返乡创业农民工在企业管理过程中要多总结和积累管理应验。总之，返乡农民工只有通过不断的培训和学习，才能够提高自身的管理能力以降低企业管理风险。

第四，创新乡村金融管理与服务模式以应对融资信贷约束风险。首先，调整乡村的金融制度，设立村镇银行、乡村创业投资银行、乡村小微企业贷款公司等金融机构，引导更多金融资源进入乡村振兴领域，提供多元化创业融资渠道，为创业项目提供足够的资金支持。其次，构建创业评估与担保平台，探索和完善返乡农民工信用评估与担保机制，适当放宽贷款担保条件，提高担保额度，在风险可控范围内，可以建立农地经营权、农村住房产权抵押贷款制度，提供创业融资保障。再次，出台一些相关金融优惠政策，例如设立扶持创业基金、税费减免、减少贷款利息等，为返乡农民工创业减轻经济负担。同时，要严厉查处民间非法放贷问题，最大限度地降低创业者遭受此类融资方式带来的创业风险。