高职院校预算绩效管理的问题与对策

赵山儿

（湖南大众传媒职业技术学院 审计处，湖南 长沙 410100）

2019年，教育部为贯彻落实《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，印发了《教育部关于全面实施预算绩效管理的意见》，提出到2020年底，基本建成覆盖部门预算和转移支付的全面预算绩效管理制度体系，在此基础上，不断总结和推广实践经验，逐步推动形成体系完备、务实高效的教育预算绩效管理模式。2019年4月，中共湖南省委办公厅、湖南省人民政府办公厅下发《关于全面实施预算绩效管理的实施意见》，提出到2022年基本建成我省全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实施预算和绩效管理一体化。由此，高职院校全面实施预算绩效管理应运而生。

一、高职院校预算绩效管理的必要性

预算绩效管理是以提高资金的效益为目标，将绩效的理念融入预算管理全过程，运用绩效管理的方法，强调决策和过程，注重产出和效益的管理活动。在通常情况下，预算绩效管理包括绩效目标、绩效实施、绩效评价、绩效评价结果运用4个方面的内容。全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化教育资源配置、提升教育服务质量的重要措施。

（一）深化财税体制改革的要求

《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》对预算绩效管理的全面实施提出了指导意见，明确了按照深化财税体制改革的总体要求，谋划全面实施预算绩效管理的路径和制度体系。湖南省相继出台了包括评价指标在内的一系列预算绩效管理办法，各高校也不断摸索，通过一系列新举措加快全面实施预算绩效管理的步伐，逐步形成了“花钱必问效，无效必追责”的预算绩效管理机制。［1］因此，高职院校根据国家要求和自身实际情况，探索并实施预算绩效管理势在必行。

（二）提升高职院校治理能力的需要

目前高职院校的资金投入一般以财政拨款为主、自筹为辅，投入和发展目标有一定差距。同时，随着国家对教育经费投入的逐年增加，教育支出规模水涨船高，社会公众对高校教育支出的透明度和资金的绩效提出了更高要求。2019年湖南省就提出牢固树立“过紧日子”思想，实行一般性支出大力压缩，不必要项目支出坚决取消，真正把钱化在刀刃上的要求。受新冠肺炎疫情影响，经济下行压力加大。在这种情况下，改变传统的重投入轻管理、重支出轻绩效的惯性思维，通过全面实施预算绩效管理，设定绩效目标，组织绩效实施，加强绩效评价，强化绩效结果的运用，从而达到提升高职院校治理能力的目的就显得尤为迫切。

（三）优化教育资源配置的重要措施

高职院校的财政拨款与资金绩效评价的结果直接关联，生均拨款标准将绩效评价结果作为一项硬指标。为切实提高财政资金使用效益，2021年湖南省教育厅印发《湖南省教育厅预算支出绩效评价管理办法》和《关于开展2020年度教育部门整体支出和专项资金绩效评价工作的通知》，明确了绩效评价结果与预算安排相结合，将绩效评价结果作为预算支出是否纳入项目库、如何进行预算调整和预算安排的重要依据：对于评价等级为优、良的予以支持；对于评价等级为较差、差的，要完善政策、改进管理，并根据情况核减预算，甚至取消预算安排；对于不进行整改或整改不到位的，根据情况相应调减预算或整改到位后再予以安排。可见，预算绩效管理是高职院校优化教育资源配置的重要措施。

二、高职院校预算绩效管理中存在的问题

近年来，随着国家预算体制改革的推进，教育主管部门和高校不断探索预算绩效管理的新模式，高职院校预算绩效管理的理念逐步加强，也积累了不少有益的经验，教育经费的使用效益不断提高，预算绩效管理的初步框架基本确定，为全面实施预算绩效管理奠定了较好的基础。但目前，高职院校预算绩效管理与中央全面实施预算绩效管理的要求还有一定差距，与高职院校高质量内涵式发展也有一定距离。

（一）预算绩效管理意识不够强

预算绩效管理是使资金的分配使用与绩效评价结果相关联的一种管理模式，它更加重视预算的绩效和高校的资源配置。目前，高职院校仍然存在预算绩效管理意识不强的问题，主要表现在：一是部分高职院校依旧存在重投入轻管理的现象，重视立项和项目建设环节，项目验收投入使用后的管理力度却不够，造成国有资产的利用率不高。个别高职院校在项目立项时甚至只有立项的必要性，没有设置项目建设的绩效目标，造成项目的绩效难以合理评价。二是有些高职院校的年度预算编制基本沿用上年的预算数据，没有将年度预算与学校的长远发展规划结合起来，导致单位预算编制与学校实际发展情况相偏离，甚至年末为了追求预算执行率而盲目铺摊子、上项目。三是高职院校预算绩效管理的部门职责边界不清，部分高职院校对于部门职责划分仍在摸索中，加上预算绩效评价专业性比较强，而高职院校从事预算绩效管理的工作人员普遍缺乏这方面的专业知识，绩效评价往往变成为完成上级的任务而评价，流于形式。

（二）预算绩效评价体系不够科学

目前，高职院校基本上都启动了预算绩效管理，也建立了预算绩效评价体系，但普遍存在绩效评价体系不完善或不科学的问题。高职院校不同于一般企业和事业单位。作为特殊的评价主体，高职院校虽然也有资金投入，如财政拨款和事业收入，但其产出与一般企业和事业单位有明显差异，更侧重于学生的培养质量和服务区域的经济发展。这在客观上要求高职院校在绩效评价指标设置上要区分财务指标与非财务指标，使定量指标与定性指标、长期发展目标与短期发展目标相结合。目前，高职院校预算绩效评价体系更加重视预算执行率等财务指标，以及预算收入完成率等定量指标，而体现教书育人和办学特色的指标设置不够科学合理，无法全面评价高职院校的预算管理情况。［2］

（三）预算绩效评价质量不够高

目前高职院校的预算绩效评价工作基本上由省教育厅统一部署、组织和协调，采用总体评价和抽选单位进行现场评价相结合的方式。高职院校的预算绩效评价工作虽然取得了一定的成绩，但也存在一些问题：一是预算绩效评价的主动性和科学性不够强。高职院校普遍按省教育厅的工作部署和要求开展自评，自评过程带有被动性，主观能动性不强。二是绩效评价结果不够客观，高校之间的评价结果可比性不强。目前高职院校绩效评价有两种模式，一种是学校工作人员进行评价，另一种是聘请三方中介机构进行评价。前者专业水平参差不齐，后者对高职院校业务不够熟悉，两种模式出具的绩效评价报告不够准确且无法科学比较。三是预算绩效评价重视事后评价，事前评估力度不够，事中的评价也缺乏。尤其是事前事中的评价指标体系不够完善，绩效评价时往往流于数据的统计。［3］

（四）预算绩效评价结果运用不够充分

要提高预算绩效管理的成效，进一步优化教育资源配置，绩效评价结果的有效运用是关键。在预算绩效管理过程中，绩效评价结果有着指挥棒的作用。目前，大多数高职院校并未对绩效评价工作给予足够的重视，绩效评价工作在完善性和科学性上存在不足。在预算绩效评价结果的运用方面，高职院校也基本上是雷声大雨点小，大多停留在会议和管理制度上，真正与预算安排挂钩的不多，与评优评奖挂钩的更少。这就导致部门在资金使用上对绩效关注度不高，绩效管理的主体责任落实难以到位。

三、高职院校实施预算绩效管理的对策

高职院校要按照上级文件的要求，结合本校预算绩效管理工作中存在的问题，通过加强预算绩效管理的宣传与培训，优化绩效指标体系，构建绩效动态监控机制，强化绩效评价结果的运用，来有效推进预算绩效管理工作。

（一）加强预算绩效管理的宣传与培训

一是对高职院校校领导的宣传与培训。目前主管部门对高校预算绩效考核的重点依旧是预算执行率，每年8月份左右就开始逐月排名并通报，甚至使用不完的资金还会部分收回。这在一定程度上造成高职院校校领导更加关注预算执行率，而对资金的使用绩效重视不够。建议主管部门加强对高职院校校领导的宣传与培训，增强他们在预算绩效管理方面的责任意识。二是对业务人员的专门培训。针对高职院校预算绩效管理业务人员素质参差不齐的现状，建议组织针对预算绩效管理人员的专项培训，有效提升绩效管理人员的专业能力。

（二）优化绩效指标体系

《教育部关于全面实施预算绩效管理的意见》明确指出，绩效目标不仅要包括产出、成本，还要包括经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响和服务对象满意度等绩效指标。政府会计制度实施之后，在财务会计和预算会计运行下，预算绩效评价要求和条件也随之发生很大变化，高职院校要根据上级要求和本校实际情况建立科学的绩效指标体系。绩效指标体系建设是预算绩效管理的基础工作，也是绩效管理工作的难点。高职院校应在项目立项时聘请行业专家对项目绩效目标进行充分论证，建立科学合理的绩效目标；同时逐步探索建立健全定量和定性相结合、具有高校特点、科学合理、可测可比的绩效指标体系，为预算绩效管理工作奠定良好的基础。

（三）构建绩效动态监控机制

一是建立事前绩效评估机制。在项目立项前，项目负责人要做好绩效目标的申报工作，提出明确细化、可量化的绩效目标。项目管理部门要结合项目的预算评审、项目审批等程序对新建项目或提质改造（修缮）项目进行评估，对项目立项的必要性、项目投资的规模、项目预算及项目的绩效目标进行充分论证，严把立项入口关。二是建立事中绩效监控机制。项目立项进入建设期后，为了保证项目建设进度和建设质量，应及时组织中期检查，评估项目是否按时间节点建设、项目预算是否合理，对于中期检查发现的问题要督促纠正，对于存在严重问题的项目要暂缓或停止预算拨款，督促项目负责人及时整改落实。三是建立事后预算绩效评价机制。项目建设竣工验收时，要对项目建设绩效目标进行评价，未达到绩效目标的项目必须限期整改。

（四）强化绩效评价结果的运用

高职院校对整体支出绩效目标完成情况和预算执行情况进行评价时，要围绕本校的发展规划，以预算资金管理为主线，从运行成本、管理效率、服务社会、服务对象满意度等方面，对预算绩效管理进行全面评价。在整体评价的基础上，建立专项评价和整体评价相结合的管理机制，对专项资金进行评价，包括项目的安排是否科学，绩效目标是否与学校发展密切相关，绩效目标的完成情况等；对于未完成绩效目标或偏离绩效目标较大的项目，要认真分析原因，研究改进措施。结合高校实际和项目特点，应逐步构建单位自评、三方机构评价和省教育厅现场评价相结合的评价模式。

绩效评价结果得到合理运用是预算绩效评价的落脚点，它与绩效评价相辅相成，相互促进。重视绩效评价结果的现实运用，一是要把预算绩效评价结果与年度考核、评优评先挂钩，通过奖惩机制强化部门和单位的绩效意识；二是把预算绩效评价结果与预算资金安排挂钩，将绩效理念和方法融入预算编制、执行和监督各个环节，实现预算和绩效管理一体化；三是建立预算绩效评价反馈机制，及时把评价结果反馈给项目管理部门和项目负责人，督促其对照绩效目标及时调整与整改，确保项目建设质量。