供给侧改革背景下公立医院执行政府采购政策的SWOT分析

杨媛 薛辉 邓力 李钦 武汉大学中南医院

过去30多年，中国经济实现了年均近10%的高速增长。2012年来，宏观经济下行引发经济增长“新常态”的多种说法和议论，高速增长作为后发经济体在特定追赶时期的一种普遍增长形态，在经济发展初期所具备的技术性后发优势、帕累托式的改革红利即将消失。2015年11月召开的中央财经领导小组第十一次会议上，决策层特别强调“着力加强供给侧结构性改革”。即中国宏观调控政策，一方面要在总需求上稳健审慎且预调微调，避免在稳增长努力下压抑“使市场充分起作用”的空间和防止通胀、通缩轻易抬头；另一方面，需在货币政策的“稳健”和财政政策的“积极”搭配下，坚持有所区别对待在中国“三农”、社会保障、区域协调发展、自主创新、节能降耗、生态保护、国防等领域运用理性供给管理结构性对策，加大要素投入的升级换代力度[1]。

一、政府采购与SWOT分析

政府采购制度溯源于西方18世纪末19世纪初，迄今已有近200多年的历史。随着该制度的逐步完善和发展，逐步向国际化延展。中国的政府采购制度框架现已基本建立并也在随着中国的国情逐步完善和丰富，从逐步试点到推而广之，目前已建立了相对成熟的政府采购法律法规体系和全过程指导体系，并在不断丰富，相继出台了《政府采购管理暂行办法》《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国政府采购法实施条例》（国务院令第658号）《政府采购评审专家管理办法》（财库〔2016〕198号）《政府采购代理机构管理暂行办法》（财库〔2018〕2号）《节能环保产品政府采购清单数据规范》（财库〔2017〕3号）《政府采购促进中小企业发展暂行办法》（财库〔2011〕181号）《政府采购信息公告管理办法》（财政部令第19号）《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）等涉及财政部规章和规范性文件、国务院、其他部委、采购中心、地方等将近400多条文件和规章办法。条法逐步丰富，包括面对采购中心、代理机构、评审专家、供应商的有关节能环保、中小企业有关采购计划、信息统计、项目采购的多条指导性文件，指导性愈发有针对性。2019年，全国政府采购规模为33067亿元，占全国财政支出和GDP的比重分别为10%和3.3%。政府采购制度不仅规范和节省了财政支出，也承担起更多政策功能，有力支持了国家各项事业的发展[2]。

医疗卫生事业是重要的民生事业，作为有公益性质的公立医院，严格执行政府采购政策在国家层面适应国家供给侧改革新的时代要求，构成了政府公共采购管理的重要组成部分。公立医院作为医疗行业的采购主体，全面执行政府采购政策的过程中关注采购成本、采购管理效率等方面，对国家供给侧改革的功能定位意义重大。

SWOT分析法又称态势分析法，是一种战略性管理的有效分析方法，即通过对内部优势（Strengths）和劣势（Weaknesses）、外部机遇（Opportunities）和挑战（Threats）进行全面、系统、准确的分析，并根据分析结果制定相应的发展战略、计划或对策等[3]。供给侧改革背景下公立医院执行政府采购政策的SWOT分析，即通过优势、劣势、机遇和挑战几个维度进行剖析，了解现状及找出解决潜在问题的相应对策。

二、公立医院执行政府采购政策的SWOT分析

（一）优势分析

1.有利于公立医院采购活动的合规合法

国家和各级政府围绕《中华人民共和国政府采购法》发布一系列指导性文件，既从顶层设计层面给予公立医院更多的采购活动的规范和章程，也从实操方面给予具体指导，方便公立医院选取公开招标、竞争性磋商、竞争性谈判、单一来源、询价等合适的采购方式，采购充分经过市场竞争的性价比最优标的物，倒逼市场不断为公立医院提供更高质量的产品和更优质的服务，政府采购制度为公立医院提供了政策保障。

2.有利于规范市场环境

从行业层面来看，由于围标串标现象不可避免地会发生在医疗行业招投标过程中，严重损害市场的有序竞争和国家利益。政府采购对于围串标的情形有严格的认定，并且设立了相应的监督程序和惩戒路径，公立医院执行政府采购有助于规范采购操作，防范围标串标，减少损失，最大程度保障采购人的权益。同时，三库（政府采购备选库、名录库、资格库专项清理工作）清理工作也依法保障各类市场主体平等参与政府采购活动的权利，净化公立医院的采购环境。

3.有利于医院采购活动的便捷性

依据政府层面主导建立了较为完善的评审专家系统，线上随机抽取库内专业技术可靠的专家进行评标，保障了医院评审活动的规范性和采购质量。同时，政府采购网上商城的建立是公立医院充分利用“互联网+”方便采购的实例，公立医院作为采购人在集合性的供应商平台能使每个环节向社会公示公开，点对点采购，不仅突出了政府采购的公平性，还节省了采购时间。

4.有利于公立医院更好进行内控管理

政府采购要求做到可追溯且操作留痕和公开透明全过程管理、要求每年做好采购预算工作，同时要做到“九个严格”，即严格依法采购、严格政府采购预算管理、严格招标文件制定、严格专家论证、严格执行集中采购规定、严格政府采购信息公开、严格加强内控管理、严格监督检查、严格责任追究。公立医院政府采购的内控机制与财务、审计、纪检以及设备处、后保部、信息中心等相关业务承办部门联系紧密，采购环节的有效衔接与采购规范的参照与遵守需要一个切实有效的集合性内控机制。依据内控管理，资金要用到实处，提升资金使用效率、方便资金监管均衡有序开展政府采购活动，避免年底“突击”花钱的现象发生。

（二）劣势分析

1.采购周期相对较长

政府采购需要采购意向公示一个月后进入采购程序，不同的采购方式需要时长不一样，例如公开招标从编制招标文件、审核招标文件、发布招标公告、接受报名、进行资格预审、发售招标文件、组织答疑、开标、发布中标公示到中标通知书的签订，由于院内临床科室采购具有技术指标复杂和专业性强等特点，医院采取公开招标方式在没有质疑、无须进行进口论证公示报上级部门批复以及项目不延期的情况下周期至少为20～22天；竞争性磋商一般为14～16天；采购程序较为复杂，对于院内从业经历不足的采购员而言，对于不同品目不同金额的项目该采取何种采购方式以及网上商城、科研经费采购、院内经费和财政经费的流转程序的上手存在一定难度；对于急需使用的临床科室而言，如果采购项目未列入预算，则等待周期较长。

2.存在一定的价格风险和结果落差

政府采购中的价格风险主要在于价格垄断、供应商合谋报价和低价陷阱三种情况[4]。在医院进行采购的过程中，由于市场上某些大型医疗设备行业掌握一定的话语权和垄断性，在采购中无形会形成价格垄断；同时，一些供应商互相联合串通形成市场保护价，也对医院造成一定的采购风险；而且，一些供应商为了尽快中标或者从产品后期的维护保养中获益，则会故意降低报价或低于市场价报价，导致中标产品不能满足医院临床需求。

3.代理机构专业水平参差不齐

医院采购项目具有专业性强和技术指标较为复杂的特点，代理机构对临床使用设备需求体现在招标文件中的专业度可能不够，同时，代理机构能否提供专业咨询服务、在涉及采购文件的编制及资料备案、采购内容和流程标准的应用、对供应商资质的监督管理以及是否严格按计划完成代理任务等方面业务素质参差不齐；而且，很多代理机构缺乏内部缺乏监督机制，把自身经济收益放在第一位，对采购程序等有关规定和医院对采购程序的流转程序把关不严格。

4.院内评审专家存在一定的局限性

评审专家的评审质量直接影响到整个采购过程的合法性以及整个采购项目质量和价格的合理性。院内评审专家大多为临床医生，通过院内专家库随机抽取的方式抽取参加评标工作，由于院内专家对参加政府采购的评审规则、技术要求和评标程序等存在一定的专业局限性，导致采购项目的质量和价格存在偏差；抑或是院内评审专家对某些自己科室的常用设备品牌存在一定的主观喜好，导致评标结果有失公允。

（三）机遇分析

1.国家提升了对政府采购的重视

近年来，我国对政府采购的贯彻执行越发重视，2020年上半年，虽然受新冠肺炎疫情的影响，国家在政府采购工作上发布了一系列重要的指导性文件，例如中央预算单位2020年度集采目录和标准的发布、《政府购买服务管理办法》的发布、《关于开展政府采购意向公开工作的通知》等，还开展多种形式的宣传和培训，使得公立医院对政府采购加深了了解，也为政府采购在公立医院的执行和应用提供了机遇。

2.“互联网+”时代的发展带来了机遇

2020年随着网络强国战略的铺开，“互联网+政府采购”的应用可以将大数据、云计算和政府采购中预算编制、审批、采购需求、公告、开标、合同签订与支付、物流链等具体环节相融合，网上商城的建设在信息化日趋完善的平台上能带来突破性进展，方便通过数据集成与分析，及时识别风险，采用智能化采购、留痕与监督一体化。

（四）挑战分析

1.公立医院对政府采购认识不足，重视不够

部分公立医院人员未形成政府采购意识，未摆脱以往自行采购模式，未严格履行政府采购程序，缺乏计划性，导致执行不到位；院内政府采购工作需要各承办科室和采购部门的联动，由于部分部门存在政府采购意识滞后和宣传不充分问题，影响全院政府采购效率。

2.院内采购计划编制不完备

部分公立医院由于全年采购预算和编制不完备、导致部分设备未被纳入年度采购计划中，存在预算编制不及时和不准确的问题，继而影响采购效率。

3.供应商履约不力问题

在中标通知书下达之后，一些供应商迟迟不供货或以货物供应不足为理由，要求医院更换其他同类产品，或者以低价中标后，提供不满足质量要求的产品，亦或是存在售后服务不满足要求的问题，导致临床科室对招标结果不满意，影响医疗业务的正常开展[5]。

4.对公立医院政府采购监管要求越来越高的问题

国家近年推进“放管服”改革要求，强化采购人主体责任，对采购程序监管延展到采购全过程监管，旨在着力强化政府采购执行率。而公立医院全面进入政府采购时间并不长，采购人员人手和专业性存在不足，院内采购程序尚在完善阶段，加上临床采购需求旺盛，日常性事务较为繁杂以及部门联动性存在衔接不成熟的问题。

三、供给侧改革背景下公立医院执行政府采购政策的SWOT策略分析

（一）SO策略：抓住外部机遇充分挖掘内在优势

公立医院应该充分利用国家对政府采购的重视以及互联网时代科技发展的趋势，在前沿政策的领导和规范指导下，强化采购人主体责任，补齐短板，重点在需求管理方面通过充分的市场调研科学制定采购计划并严格实施，重视院内政府采购工作的开展，为临床及全院产生最大的功能与效益，同时做到廉洁性和高效性的贯彻统一。

（二）ST策略：发挥内在优势克服外部威胁

公立医院应该客观认识目前政府采购中存在的问题，加强制度宣传、人才培训和部门联动，有效解决院内人员采购意识和流程梳理问题，加强全过程执行监管力度和内控工作，以更好地迎接上级部门的监督检查，保证政府采购工作的公正性。

（三）WO策略：抓住外部机遇克服内在劣势

公立医院应充分利用国家宏观层面的制度设计和网络平台，利用多种形式更高效地规范院内采购规程以及对代理机构和评审专家的培训和监管，建立动态评价体系；同时，加强对接电商大数据以建设供应商诚信体系建设，减少围串标和履约不力问题，保证采购质量。

（四）WT策略：克服内在劣势应对外部威胁

公立医院应着力政府采购管理体系的搭建，着力采购人员和院内评审专家的培养，克服部门信息孤立的情况，打通流程，从加强内部控制和监管为抓手，做好风险防控，积极应对上级部门的监管，促进政府采购对医院功能的增值提效[6]。