河南省安阳市产业扶贫与乡村产业振兴有效衔接研究

杨迎亚，周亮亮

（安阳工学院 a.商学院；b.数学与信息科学学院，河南 安阳 455000）

在多年的大规模投入和持续攻坚下，河南省安阳市和全国其他地区一样，脱贫攻坚战如期完成。2020年12月16日，中共中央、国务院印发的《中共中央 国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》指出，“打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会后，要进一步巩固拓展脱贫攻坚成果，接续推动脱贫地区发展和乡村全面振兴”。可见，脱贫攻坚是乡村振兴的前提和基础，实施乡村振兴战略为巩固拓展脱贫攻坚成果提供新的动力和保障，二者是密不可分的[1]。无论是巩固拓展脱贫攻坚成果还是全面推进乡村振兴，产业发展无疑是一个重要的抓手[2-3]。与一般的产业发展相比，产业扶贫一方面强调提高贫困人口的产业参与能力，一方面发展对贫困户带动能力较强的产业，产业扶贫的主要受益对象是贫困人口。而产业振兴作为乡村振兴重要的物质基础，其受益对象的覆盖面更广，政策目标和内容上更具宏观性，尤其重视地区农业产业的整体发展能力。产业扶贫与产业振兴虽然在政策目标、政策内容和政策覆盖对象上存在差异，但两者在本质上存在着一致性，在衔接逻辑上不存在冲突[4-5]。

1 全面脱贫形势下安阳地区发展的现状及特点

推动产业扶贫与乡村产业振兴有效衔接，有必要分析研判新时期安阳地区发展形势，准确把握未来发展走势，深入考察产业扶贫与乡村产业振兴统筹衔接面临的新特点与新机遇。

1.1 脱贫攻坚取得全面胜利

“十三五”期间，安阳市居民人均可支配收入年均增长7.022%，居民生活水平得到较大提高。其中，城镇居民人均可支配收入年均增长5.948%，农村居民人均可支配收入年均增长7.72%。尤为值得一提的是，面对2020年新冠肺炎疫情的巨大冲击，安阳市农村居民人均可支配收入仍保持较高增长速度，相较2019年同比增长5.6%，远超城镇居民人均可支配收入增幅。

截至2020年11月30日，安阳市剩余1.5万农村建档立卡贫困户的人均纯收入全部达到现行脱贫标准，“两不愁、三保障”目标稳定实现；26.41万建档立卡贫困户全部脱贫，国家级贫困县滑县和省级贫困县内黄县脱贫摘帽，492个贫困村有序退出，安阳市顺利完成了原定的脱贫攻坚任务。

1.2 乡村振兴开局起步顺利

自2018年以来，安阳市围绕实施乡村振兴战略这一总抓手，在坚持农业农村优先发展的总方针下，立足脱贫攻坚和全面推进乡村振兴，构建“1+1+N+1”规划体系。在2018～2020年乡村振兴规划第一阶段中，安阳市已顺利打赢精准脱贫攻坚战，整治优化了农村人居环境，深化了农业供给侧结构性改革，推动了部分具备振兴条件的地方和村庄先行振兴升级。

安阳市统计局资料显示，2020年安阳市粮食种植面积56.04万公顷，粮食总产量383.8万吨，产量较上年同比增长2.1%。截至2020年，安阳市共有558个产业扶贫载体，492个贫困村村集体经济收入超5万元，贫困户户均拥有2项以上稳定增收措施。同时，安阳市还被河南省委省政府授予“改善农村人居环境工作先进市”，农村村容村貌得到明显改善。安阳市乡村振兴开局工作起步顺利，并取得了不错进展。

1.3 减贫振兴任重道远

尽管安阳市脱贫攻坚工作圆满完成，乡村振兴开局良好，但是还应看到新时期农村工作仍然面临着各种严峻挑战。当前中国经济增速放缓，面临着调整经济结构、转变发展方式、培育激发经济新动能等任务。加之新冠肺炎疫情带来的冲击及滞后效应，中国出口贸易业务大幅减少、国内消费不足、投资不振等，经济面临较大下行压力。这些无疑会给地区经济发展及贫困农户持续增收带来较大影响。

现行扶贫标准下绝对贫困的基本消除并不意味着人类贫困问题的绝对根除，新时期扶贫工作的重心将由解决绝对贫困问题向解决相对贫困问题和深入实施乡村振兴战略逐渐转移。而相对贫困问题相较绝对贫困问题又有其自身的特点与成因，这也意味着2020年后安阳市扶贫领域的工作需要进行相应调整，既要做好脱贫不稳定户、边缘易致贫户返贫风险的监测预警工作，又要注意防范化解规模性返贫风险，同时还要重视相对贫困问题的解决。而乡村振兴也不是一蹴而就的工作，需要较长时间的谋划和布局。总体来看，安阳市巩固拓展脱贫攻坚成果和全面推进乡村振兴工作面临的挑战是严峻的，但基础相对稳固，机遇与挑战并存。

2 安阳市产业扶贫与乡村产业振兴有效衔接的现状及问题分析

2.1 乡村产业发展规划衔接不畅

在国家乡村振兴战略规划和河南省乡村振兴战略规划的指导下，安阳市及下辖县区也相继启动了乡村振兴规划和巩固脱贫攻坚成果行动方案的编制工作，并取得了相应进展。2020年7月16日，农业农村部印发《全国乡村产业发展规划（2020-2025年）》，这是国家层面上首次对乡村产业发展做出全面规划。2021年9月3日，中共河南省委农村工作领导小组印发《河南省乡村产业振兴五年行动计划》，清楚描绘了未来五年河南省乡村产业振兴的蓝图规划，明确了未来五年河南省乡村产业振兴的具体任务。

国家层面和省级层面的行动计划给安阳市未来五年产业发展指明了方向。安阳市的产业发展工作当前仍处于顶层设计与谋划阶段，缺少具体的产业扶贫与产业振兴有效衔接的细则和实施方案。正是由于相关政策方案的缺失，导致各地在衔接实践中缺少大局意识，衔接工作的开展具有零散化和随意化的特点，难以达到预期效果。

2.2 乡村产业发展中存在农户主体性缺失现象

在产业扶贫阶段，一些地方扶持贫困户仍偏向使用资产收益扶贫方式和发展一些周期相对较短的种养业。资产收益扶贫的初衷是希望通过将扶贫款项投入项目建设开发中，为贫困户带来持续和长效的收益。然而个别地方在具体实践中，只是机械地引导贫困户申请国家的贴息扶贫贷款，并将所贷款项入股到当地的一些企业，每年领取分红。而无息贷款的使用期限一般为3年，3年后该种扶贫方式是否还能继续值得商榷。

在发展种养业方面，个别地方甚至出现了代收、代种、代养等现象。如林州市某镇某合作社在带动贫困户种植辣椒的过程中就采取了代种的模式，贫困户利用国家贴息的专项扶贫贷款购买辣椒苗，委托联合社代种，到年终享受相应收益分红；汤阴县某乡投资购买小奶牛，分给贫困户每户一头，然后将奶牛寄养到专业的奶牛养殖公司，寄养后每个贫困户每年分红不低于500元。

这些方式虽然在短期内能给贫困户带来直观的收益，但贫困农户并没有真正参与扶贫产业的发展中。农民的主体性未得到体现，排斥农户的产业发展与乡村振兴中的产业兴旺目标有所背离[6-7]。

2.3 部分乡村产业发展可持续性较差

一般而言，一个地区的产业发展成熟往往需要较多的投入和相对较长的周期。在脱贫攻坚时期，一些地方为了尽快完成贫困户短期脱贫的目标和任务，倾向于发展一些短、平、快项目。安阳市各区县种植的经济农作物以辣椒、西红柿、西瓜、芦笋、中药材等为主，部分产业扶贫项目短期化、同质化现象严重。农业产业链条较短，仍停留在初始的简单生产加工阶段，经济附加值较低，带来的收益不高。

安阳市部分农村新型经营主体发育不足，带动能力不强。一些农民合作社的社员主要以贫困户为主，尚未惠及到普通群众。如北关区某村合作社仅带动贫困户7户19人的发展，规模较小，市场竞争力较弱。产业能够持续发展，并具有较强的竞争能力和生存能力是乡村产业振兴的题中应有之意。从这个角度来看，产业扶贫和产业振兴在有效衔接方面尚存在着不相匹配的地方，这一点需要引起相关单位的高度重视。

2.4 乡村产业发展中市场机制不彰

在社会主义市场经济条件下，市场机制在资源配置中发挥基础性作用。在推进产业扶贫的进程中，由于政府掌握着产业扶贫资金的调度、分配与使用权，因此在扶贫产业发展中常处于主导地位。而贫困地区本身经济发展相对落后，市场主体发育不完善，往往导致市场主体对政府形成依附关系。这也造成了现有产业扶贫项目多为政府推动的局面，在产业扶贫中未充分发挥市场作用[8]。在产业扶贫过程中往往还存在着寻租行为和道德风险问题，导致扶贫资金未被有效利用，挫伤了部分经营主体的积极性。安阳市在2018年就通报了4起扶贫领域形式主义、官僚主义和弄虚作假的典型案例，如违规领取危房改造补贴、弄虚作假骗取危房改造国债资金等。

截至目前，安阳市全市有集体经济收入的行政村尚未达到100%。全市3 285个行政村中村集体经济收入达到5万元以上的尚不足一半，大部分村庄的集体经济收入低下。当前安阳市整体的乡村产业规划发展缺少全局谋划，产业发展思路不清晰，部分村集体存在“等、靠、要”的思想，资金投入主要依靠政府。市场机制发育不健全，市场未能充分发挥资源配置的基础性作用的局面仍未改变。

3 产业扶贫与产业振兴有效衔接的路径探索与对策建议

3.1 编制全面的产业发展规划

在保持现阶段主要政策和工作机制延续性的基础上，出台具体的产业扶贫与产业振兴有效衔接的细则和实施方案，并积极引导各区县、各乡镇结合自身特点编制相应的乡村产业发展规划。形成“市级产业总体规划+县级产业规划+乡镇产业规划+村级项目规划”的总体布局，并逐步逐项开展相应衔接工作。对部分碎片化的涉农项目进行整合，将部分脱贫攻坚项目进一步优化升级，并纳入乡村振兴规划和实施方案中，切实将受益群体逐渐惠及到农村地区的全部人民群众。

3.2 充分激发农户的内生动力和主体意识

乡村是农民的乡村，农民是乡村的主体。在巩固拓展脱贫攻坚成果和推进乡村振兴工作中，要积极培育广大农户的主体自觉性。通过榜样宣传、典型带动、教育培训等多种方式，引导农户改变观念，从“要我振兴”转变为“我要振兴”。同时在布局产业时要充分听取当地农民的意愿，吸取农户丰富的经验，充分尊重农户的意愿。产业兴旺落到主体上，重要的是给农民产业发展的收益权，要使广大农户都能够从中得到收益。

3.3 推动农村产业转型升级、提质增效

产业振兴要立足当地实际情况，依托当地特有资源禀赋结构，发展具有市场潜力和比较优势的特色产业，避免雷同化布局。积极推进乡村冷链仓储及冷链物流体系建设，引导生产农产品错季销售，提高农户收益。延伸产业链，推动一二三产业融合，发展农业“新六产”。加大农业信息化建设，提升乡村信息产业发展。加大“三品一标”生产基地建设，提升品牌影响力和竞争力，做大做优精品农业。发展壮大村集体经济，扩大村集体经济规模。创新农业经营模式，积极引导龙头企业等参与农业价值链提升工作。

3.4 加大支持培育乡村产业发展市场化主体

加大对龙头企业、合作社、合作社联合社、新型职业农民、家庭农场等市场化主体的支持和培育力度，进一步出台包括信贷、用地、产业发展奖补等支持政策。扩大政策惠及面，综合提升乡村产业发展市场化参与主体实力，推动区域内要素资源集聚，发挥规模效应和集聚效应。积极探索设立乡村产业发展基金，鼓励乡村产业技术创新，培育乡村产业发展新动能。