新时代民政法治体系建设基本路径探究

唐政秋

（长沙民政职业技术学院，湖南 长沙 410004）

习近平总书记在党的十九大报告中指出“中国特色社会主义进入了新时代”。党的十九届四中全会提出“坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力”，将法治体系建设与依法治国、依法执政能力紧密地联系在一起。新时代民政法治体系建设，就是在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的民政法律规范体系、高效的民政法治实施体系、严密的民政法治监督体系、有力的民政法治保障体系以及完善的党内法规体系。在全面推进依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，推进新时代民政法治建设，是切实贯彻落实习近平法治思想的具体体现，是实现民政领域治理体系和治理能力现代化的必然要求，是新时代我国民政事业高质量发展的法治保障。

一、新时代民政法治体系建设面临的新形势

（一）建设中国特色社会主义法治体系为新时代民政法治体系建设赋予了新使命

建设中国特色社会主义法治体系，是习近平法治思想提出的具有原创性、时代性的概念和理论，是以习近平同志为核心的党中央为新时代全面依法治国设定的总目标和总抓手①。习近平法治思想为新时代民政法治体系建设提供了坚实的理论基础。坚持和完善中国特色社会主义法治体系，不仅为新时代民政法治体系建设提供了崭新的时代机遇，而且为新时代民政法治体系建设赋予了新使命。新时代民政法治体系建设，必须围绕建设中国特色社会主义法治体系的大局，按照中国特色社会主义法治建设的总目标与基本原则基本要求，紧紧依靠推进全面依法治国的总抓手，不断完善民政法治体系，不断深化民政法治体系建设的制度功能，为推进新时代民政事业高质量发展、推进民政领域治理体系与治理能力现代化提供坚强的法治保障。

（二）推进国家治理体系与治理能力现代化为新时代民政法治体系建设提出了新任务

十九届四中全会公报提出：“坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要”，“注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，保障群众基本生活”，“统筹完善社会救助、社会福利、慈善事业等制度”，“健全社区管理和服务机制”，“构建基层社会治理新格局”等，对民政法治体系建设提出了新任务、寄予了新期待。要在准确把握民政部门在国家治理体系中的职责定位的基础上，深入准确分析民政领域治理体系与治理能力的现状，对照十九届四中全会明确的目标任务，主动将新时代民政法治体系建设的目标、功能、主要内容、评价机制等对接到中国特色社会主义法治建设的进程，加快健全民政领域有关法律法规，抓紧健全完善相关基本民生保障、基层社会治理、基本社会服务、专项行政管理和全面从严治党等方面制度，持续提升民政领域治理体系和治理能力现代化水平②。

（三）以人民为中心的发展思想对新时代民政法治体系建设提出了新要求

坚持以人民为中心是习近平法治思想的根本立场。习近平总书记指出：“法治建设要为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民”，“要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程”，“使法律及其实施充分体现人民意志”。民政工作体现人民性，民政事业关系到民生、民主、民权、民利，关系到社会公平与正义。“不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义”既是新时代中国共产党的使命任务，也应当是新时代民政法治体系建设的出发点和归宿点。坚持以人民为中心，不仅仅是新时代民政法治体系建设必须坚持的价值选择，更是关乎到新时代民政法治体系建设的政治站位。只有牢牢把握并具体实践贯彻“以人民为中心”的价值理念，才能使新时代民政法治体系建设不偏离正确的航向。

（四）民政工作的新目标给新时代民政法治体系建设提出了新挑战

新时代民政工作在社会建设中的重要作用将更加凸显，民政工作内容更加丰富，工作对象的覆盖面持续扩大，服务供给的范围规模不断拓展，民政部门承担的保障和改善民生、提供和优化社会服务、创新和加强社会治理的职责更加艰巨，民政事业发展面临更高的要求。民政部门职责与业务的变化，不仅给新时代民政工作提出了新目标，也对新时代民政法治体系建设提出了新挑战。新时代民政法治体系建设，必须贯彻新发展理念，构建新发展格局，要为实现新时代民政工作目标保驾护航，在兜底线、补短板，构建国家基本保障制度，促进基本公共服务均等化，推进基层社会治理创新，深化“放管服”改革，全面深化民政事业改革、加快民政事业发展、保持社会稳定、维护公平正义、促进全社会共同富裕进程中发挥规范、指引、保障作用。

二、民政法治体系建设存在的主要问题

建国以来，我国民政法治体系建设取得了令人瞩目的成绩，特别在“十三五”期间，民政法治体系建设驶入了快车道，民政法治体系的框架基本形成，在推进民政立法、提升民政执法水平、加强法治标准化建设、深化民政法治宣传教育等方面都取得了长足的进步。但民政法治体系建设还存在一些不足，新时代加强民政法治体系建设的任务十分艰巨。

（一）现有民政立法尚不能充分满足新时代改善民生的深层次需求

从整体上看，民政法律法规体系结构尚不够完备。民政法律法规数量偏少、立法层级偏低，一些民政主要业务（如社区服务、养老服务、儿童福利）起支架作用的重要法律尚未出台。另一方面，一些民政法律法规是上世纪九十年代甚至是计划经济年代制定的，如地名管理条例（1986 年颁布）、殡葬管理条例（1997 年颁布），很多内容已经不适应现实情况与需要。随着新时代社会主要矛盾的变化以及保障民生改善民生的深层次需求，规章与规范性文件占主流、法律法规“老龄化”的民政立法格局，与民政事业在我国经济社会发展中的地位极不相称，不能充分满足人民群众对民政法治化与美好生活的迫切需求。

（二）民政法治体系建设步伐不能完全适应推进新时代民政事业高质量发展的需要

习近平总书记指出，“民政工作关系民生、连着民心，是社会建设的兜底性、基础性工作”，要求各级民政部门更好履行基本民生保障、基层社会治理、基本社会服务等职责③。“制度化的法规体系设计和落实是前提，法制建设是民政事业法治的源头活水”④。民政部门要贯彻落实习近平总书记关于民政工作的重要讲话精神，履行好新时代肩负的神圣职责，推进新时代民政事业高质量发展，离不开民政法治体系建设，例如，新时代民政工作需要改革完善社会救助制度、加强社会服务机构建设、健全儿童福利制度、健全养老服务体系、健全社区管理和服务机制、深化殡葬事业改革、健全党领导下的基层群众自治制度、促进社会工作发展等等，但规范上述民政业务的专项法规有的存在空白，有的严重滞后，许多民政业务工作更多的还是依据政策性文件。民政法治体系建设步伐与新时代民政部门肩负的职责不匹配，也就难以为新时代民政事业高质量发展提供充分有力的法律保障。

（三）民政法治体系建设成果未能充分转化为治理效能

充分发挥民政法治体系建设在社会治理中的独特的协同治理与矛盾协调功能，把民政法治体系建设的成绩转化为实实在在的法治治理效能，推进民政领域治理和社会治理的现代化，是新时代赋予民政法治体系建设的新使命。但实践中民政法治体系建设的成果未能充分转化为法治治理的效能，究其原因，除了民政法律法规不够完备，一是民政法治实施机制偏弱，一定程度上制约了民政法治体系建设转化为治理效能，如民政行政机关的执法主体地位还需要进一步明确，有关执法的规定过于原则，软性约束多、刚性规范少，处罚力度弱，另一方面，选择性执法现象比较突出，不执法现象依然存在；二是民政法治监督体系不够严密；三是民政法治保障体系不够有力，民政部门法治工作专门队伍依然比较薄弱，依法行政依法执法的素质与能力还亟待提升。

三、新时代民政法治体系建设的基本思路

（一）必须坚持以习近平法治思想为指导思想

习近平法治思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是新时代建设中国特色社会主义法治体系包括民政法治体系建设的思想基础与理论遵循。习近平法治思想中，有大量关于保障和改善民生的新思考新观点新论断，体现了习近平新时代中国特色社会主义思想的与时俱进。习近平总书记关于保障和改善民生的重要论述，指明了新时代保障和改善民生的基本原则、目标方向和方式方法，也为民政法治体系建设提供了“金钥匙”⑤。民政法治建设必须以习近平法治思想为引领，从把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的实际出发，着力提高民政立法质量，不断完善民政法律法规体系、民政法治实施体系、民政法治监督体系、民政法治保障体系，奋力谱写民政领域治理体系和治理能力现代化新篇章。

（二）应当运用系统性思维整体推进

运用整体性系统思维推进新时代民政法治体系建设，首先，必须遵循建设中国特色社会主义法治体系整体性、全局性的总目标，遵循中国特色社会主义法治建设的基本原则与基本要求。其次，必须将民政法治体系建设融入到协调推进“四个全面”的战略布局，融入到“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”中。第三，必须围绕实现民政领域治理体系现代化和治理能力现代化，着眼于国家民政事业发展大局，服务于基本民生保障、基层社会治理和基本社会服务，服务于新时代民政事业高质量发展。第四，必须协调统筹整体推进民政法治体系所包含的五个子体系即民政法规规范体系、民政法治实施体系、民政法治监督体系、民政法治保障体系和党内法规体系的建设，补齐短板，大力提升民政事业各个具体领域的法治水平，才能充分有效发挥民政法治体系建设的整体力量。

四、新时代民政法治体系建设的基本路径

（一）以立法质量为中心，建设科学完备的民政法律规范体系

1.聚焦民生重点，提高立法效率

应以破解民政重点难点问题为突破口，提升立法层次，加强重点领域立法，提高立法效率，持续提升民政领域有关治理体系和治理能力现代化水平。一是要聚焦新时代民政主责主业，把保障和改善民生，促进社会共同富裕、公平与正义的法律法规，如社会救助领域立法、社会福利领域立法、社区治理领域立法等作为立法重点，及时反映新时代党和国家事业发展要求，回应人民群众期盼和关切。二是要聚焦民政立法的空白点以及新的业务领域，如社会工作、社会组织、养老服务等，选取立法项目，加强制度创新和法规创新，保证民政事业有法可依。

2.聚焦立法质量，促进民政立法的整体协调

立“良法”，是推进新时代民政法治体系建设的客观要求。如何在提高立法效率的同时，切实保证立法质量，制定出适应推进民政领域治理体系与治理能力现代化的“良法”，是立法工作的重中之重。民政工作的特殊性，决定了民政法律法规具有特殊性。可以从部门法视角，厘清民政法律法规不同的部门法属性，掌握其调整的对象和方法以及这些对象的性质、特点，⑥也可以从具体民政事业领域与民政业务工作的角度，分析相关民政法律法规的特性以及发展变化，以保证民政立法现实可行，又有针对性，促进民政立法与其他相关法律法规的整体协调，保证立法质量。

（二）以依法行政为抓手，建设高效的民政法治实施体系

1.结合法治政府建设，提升民政部门依法行政能力

国家治理现代化架构下的民政法治实施体系建设应该首先从政府行政的角度出发。新时代的民政法治实施体系建设，应该结合法治政府建设的要求，特别是中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》，进一步提升民政部门特别是基层民政部门依法行政的能力。基层民政部门的依法行政与人民群众的要求、与新时代推进国家治理现代化要求还存在较大差距。要通过转变职能、完善制度、优化机制、深化培训、积极实践、强化监督等多途径进一步提升基层民政部门依法行政的能力与水平，促进法律法规的有效实施。

2.以公正与效率为目标，健全民政行政执法体制机制

公正和效率是法治实施体系的首要价值⑦。针对民政法治实施体系中损害法治公正与效率的执法不力、选择性执法甚至乱执法不执法等问题，一是要通过立法明确民政行政机关的执法主体地位，明确民政行政执法主体的执法手段及其权力边界，加强执法刚性化建设。二是完善严格执法机制，包括：在完善权力清单与责任清单基础上推动实现执法机构、职能、权限的法定化；优化民政执法机构的内部设置，健全相互配合、相互制约的机制；确立刚性机制来治理懒政、惰政和不作为问题等。三是规范执法程序，包括:通过制定行政程序规定，明确行政给付、行政确认、行政许可、行政处罚、行政强制、行政检查等民政执法行为的具体操作流程、执法文书、执法时限、裁量基准等。四是规范行政执法行为，“重点是抓好行政执法“三项制度”的贯彻落实，聚焦执法源头、过程、结果等关键环节，对执法全过程进行统一规范⑧。”

（三）规范和约束行政权力，织牢筑密民政法治监督体系

1.完善民政法治监督规则，实现依法监督和有效监督

通过制度化、规范化、程序化实现党、政、群联合监督的有机统一，发挥监督合力，是实现新时代民政法治监督体系的制度路径。一是应当将民政法治监督内容与监督行为法治化，特别是要通过制度明确内部监督的具体内容、具体环节、具体措施等，确保民政内部监督依法进行。二是要将民政部门的立法活动、民政行政行为、民政执法等权力运行的全过程都纳入法治监督范畴。三是要通过法制化形式，规范民政法治监督程序，构建民政部门内部监督机制，特别是要建立民政部门内部监督的程序规则，促进监督公开公平公正。

2.构建纵向贯通、横向联动、前后衔接、全面覆盖的民政法治监督网络

一是创新司法监督、党际监督、民主监督、舆论监督等协调配合机制，有效发挥多种监督形式的作用。二是建立协调纪检、监察、审计、司法部门之间监督的工作机构，完善联系沟通机制，提升监督时效与实效，确保民政权力都在法治的轨道上合理运行。三是主动接受人大、政协、监委、法院、审计的监督，确保有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究。四是切实发挥行政复议的监督功能。行政复议不仅是一种行政救济和行政纠错机制，还具备十分重要的监督功能。行政复议对于监督和维护行政主体依法行使行政职权，保护相对人的合法权益等均具有重要的意义和作用⑨。五是深化“互联网+监督”的运用。通过“互联网+”的创新性及普适性，借助大数据实施“数据共享+大数据分析”，围绕新时代民政法治体系建设过程中的关键主体、关键事项、关键环节、关键内容等开展全天候监督。

（四）推进民政法治队伍专业化，建设强有力的民政法治保障体系

1.优化民政法治人才队伍保障

一是要建设一支德才兼备的专业化民政法治队伍，包括民政部门专职法治工作人员、民政执法人员等，要整合法治队伍力量，创新内部法治机构设置⑩，二是要建立民政法治队伍培养、培训、使用、交流机制，切实提升法治队伍的政治素质、职业道德、专业素养、业务能力等，三是优化和完善外聘法律顾问的设置及职责，要将外聘法律顾问的工作职责、工作方式、考核评价、工作机制等规范化、具体化，杜绝“聘而不用”，真正发挥法律顾问的作用。

2.强化科技与信息化保障

要结合民政主责主业实际，把现代科技应用与民政法治体系建设结合起来，全方位推进民政信息化建设，推动大数据、人工智能等科技创新成果同民政法治体系建设深度融合，为民政法治保障体系建设提供科技和信息化保障。一是充分运用大数据、云计算、人工智能等现代科技手段，全面建设“智慧民政法治”，推进民政法治体系建设的数据化、网络化、智能化⑪。二是要通过优化整合民政法治领域各类信息、数据、网络平台，推进全国民政法治信息平台建设。三是要充分利用国家推行的“互联网+政务服务”，运用大数据，为民政法治体系建设提供统计分析和决策依据。

（五）构建民政法治体系建设责任与考核评价机制

可以借鉴中央和地方实施多年的法治（政府）建设考核指标体系经验，结合《法治政府建设实施纲要（2021‐2025 年）》的要求，建立健全责任落实和考核评价机制，积极探索构建民政法治体系建设评价标准或绩效评价指标体系。一是要注重绩效评价指标体系的科学性与可操作性。通过总结国际国内经验，组织专业力量，通过调查研究、科学论证，按照新时代民政法治体系建设的内在要求分解、细化和量化评价指标，尽快建立起比较完善、硬约束、可执行的指标体系。二是建立健全对民政法治体系建设的督导机制。不仅要监督，更要加强对民政法治体系建设的指导，确保民政法治体系建设的政治方向，充分发挥指标体系对法治社会建设与民政法治体系建设的重要推动作用。三是规范社会公众满意度测评制度。要完善测评的内容与方式，客观公正全面搜集分析包括民政干部职工、民政服务对象在内的社会公众对民政法治体系建设的真实评价与建议，实践以人民为中心的价值理念，提升民政法治体系建设的社会效益。四是运用信息化、大数据等科技手段开展绩效考核评价，健全引入第三方进行评估的机制。保证公众参与度，确保绩效考核评价结果的公正性、有效性。

注释：

①付子堂.建设中国特色社会主义法治体系是推进全面依法治国的总抓手[J].全球商业经典,2021(02):80‐82.

②民政部召开党员干部大会动员部署党的十九届五中全会精神学习贯彻工作[J].中国民政,2020(21):28.

③罗晓燕.深入理解新时代养老服务体系的六个关键要素[J].中国社会工作,2019(14):34‐35.

④李强,魏范青,许丽娜“.善治”视域下新时代民政法治建设存在的问题与对策[J].青海师范大学学报(哲学社会科学版),2019,41(06):62‐68.

⑤学习《习近平谈治国理政》第三卷关于保障和改善民生的重要论 述 [DB/OL].(2020‐08‐20)[2022‐01‐11].https://baijiahao.baidu.com/s?id=1675502972633697770&wfr=spider&for=pc.2020‐8‐21.

⑥田音.从部门法角度看民政法制建设[J].中国民政,2002(03):23‐24.

⑦胡明.用中国特色社会主义法治理论引领法治体系建设[J].中国法学,2018(03):5‐26.

⑧俞志壮.加快民政法治体系建设助推新时代民政事业高质量发展[N].中国社会报,2020‐01‐16(001).

⑨邹东升.公共行政学[M].北京:北京大学出版社,2014.

⑩新时代民政法制建设研究——以广州为例[J].大社会,2018(Z2):22‐29.

该文提出“建立民政法制中心，整合民政立法力量”.

⑪《法治中国建设规划(2020－2025 年)》[DB/OL].(2021‐01‐10)[2022‐01‐11].http://www.gov.cn/zhengce/2021‐01/10/content_557 8659.htm.