空间身份权利：转居农民的市民化实践

文/吴莹 周飞舟

农民工市民化的主要困境通常被认为是缺乏城市身份而遭遇的权利障碍，户籍制度下的城乡二元分割被视为根本的制度性原因，而转居农民的市民化困境一开始就被界定为“一种社会文化问题”。这种研究视角预设了一个隐含的前提：新市民的身份和权利是一体的。由于户籍制度下城市中重要的公共服务都是与户籍身份挂钩的，户籍壁垒带来的身份区隔导致了城乡之间、市民与农民之间的权利差异。因此转居农民只要跨越了户籍桎梏带来的身份限制，获得市民身份，就可以解决权利缺失的问题。然而，随着实践的推进，学者们发现获得城市居民的身份并不意味着权利的完整，转居农民依然面临赋权不足与身份缺损的问题。

市民权的中国实践：空间身份权利

“市民化”是指农民、外来移民等获得作为城市居民的身份和权利，即获得市民权的过程。市民权理论是分析农业转移人口市民化的重要视角之一，当前研究虽然指出了我国城市化进程中的市民化实质是以“市民待遇”取代“国民待遇”，但在差异化实践的影响因素、碎片化赋权的机制和权利实践观方面的讨论还存在不足。由此本文提出了空间身份权利的概念，以解析转居农民市民化的权利和福利配置机制。

（一）地方性市民权实践

对于我国农业转移人口的市民化，市民权视角下的研究认为其基本实践模式是基于户籍制度在国家范围内实施的地方性市民权，即，市民权是在地方层面而不是在国家的框架内进行权利配置。由于城市的教育、医疗、社会保障等基本公共服务的供给都是由地方政府负责，市民权配置实际上是以户籍制度为基础的，一旦居民离开其户籍所在地，就无法享受完整的市民权待遇。因此，进入城市的农民工才会遭遇权利配置不足和社会排斥的问题。

但是在这种地方性市民权实践的分析范式下，还有三个问题尚未得到充分讨论：

首先，市民待遇的差异化实践尚未得到展开。地方性市民权实践的分析隐含了将“国民待遇”问题转换成“市民待遇”可能带来的两重差异，但是尚未在比较的视野下具体展开这些差异。本地农民转居的城市间差异有何表现？在城市内部，转居农民的市民化实践是否存在群体间差异？这些问题都尚未得到回答。

其次，碎片化赋权的机制尚未找到。城市政府在新市民的权利供给中起到关键性作用，即使中央政策试图构建更加平等、更具包容的福利体系，这也受限于各地落实市民权的经济条件、公共服务能力以及地方政府官员的激励机制条件，由此带来市民赋权强烈的地方化和碎片化的特征。这就需要分析地方政府对转居农民市民权的选择性支付是如何确定具体的权利安排和福利待遇的。

最后，权利的实践过程未纳入分析。作为法定权利的市民权是一个社会过程实践，因此应当从实践视角研究市民权，着重关注市民权的扩展和一系列相关价值、原则和规则的社会认同。在分析转居农民所获得的市民身份和权利时，我们需要考虑这些身份开放和权利赋予的内容及标准是如何受到拆迁农民自身的行动塑造的。

为了对上述不足展开讨论，本文尝试引入“空间身份权利”来进一步解析转居农民的市民化实践机制。转居农民的市民身份和权利的获取与其土地的被征用是密切相关的，因此，要关注空间维度在农民转居中的作用，将转居农民个人特有的空间身份权利纳入其市民化过程的考察，能够更加深入地解析其共同体成员的资格获取和赋权范围。

（二）空间身份权利：内涵、维度与性质

“转居农民”是在城市化开发进程中因为政府征地拆迁而形成的一种特殊“身份”，他们以“土地换社保”等形式获得了特定的政策性待遇和身份权利。而这种身份具有丰富的空间性，转居农民所获得的市民身份和权利高度依赖所在城市、所属项目和所居村庄三重空间共同塑造的市民权利和福利待遇安排，因此可以说转居农民获得的市民权是一种基于空间的身份权利。

空间身份权利的“空间性”体现在三个维度：第一，城市空间，主要指城市由于其在行政等级、人口规模、城市发展战略、地方财政能力以及市民化制度安排方面所具有的特征，对于市民类别划分和权益安排的影响。

第二，项目空间，主要指因属于特定征地项目空间而获得的政策群体身份和相关待遇。项目空间本身的开发主体、征地办法、赔偿标准、安置措施等要素，对转居农民的市民化办法和福利待遇产生重要影响。

第三，村庄空间，主要反映的是农民凭借所属村庄空间位置在拆迁过程中具有的议价能力而采取的行动策略，对于其获得权利与福利待遇的影响。基于动态实践观下的市民权，空间身份权利是一种高度操作化的身份权利，转居农民能够获得什么样的权利和福利待遇具有不确定性，既取决于地方政府行政权力的赋予和承认，也受到所处的拆迁村庄位置在拆迁项目中的重要程度、在转居安置谈判中的议价能力和行动策略的影响。

从作为身份权利来看，“空间身份权利”同时兼具先赋性和后致性特征。一方面，个体的农民出身、原居住村庄的空间位置等都是先天因素，属于被拆迁村的农民才具备了获得城市居民身份的可能性；另一方面，哪些村庄被纳入城市开发范围、按照什么条件对农民进行转居安置又具有后致特征，取决于地方政府的城市发展规划、特定的开发项目以及转居农民对市民权议价后果的综合效用。

从作为市民化实践机制来看，又可以从两个维度来理解空间身份权利的性质：其一，空间身份权利是包含在市民权中的一种身份权利，因属于拆迁村村民而获得市民身份和相关权利待遇；其二，空间身份权利是市民权操作的一种逻辑，是中国地方性市民权实践的方式之一，转居农民获得城市居民身份地位和相关权利的政策安排取决于他们的空间身份属性。

案例分析：转居农民的市民化操作

（一）研究方法与案例选择

本研究采取比较案例分析的方法来呈现转居农民的市民化操作。案例资料来源于笔者2012—2019年对北市A区、中市B区以及西市C区和D区24个“村改居”社区（涉及75个拆迁村）的田野调查。案例的选择主要考虑其典型性和代表性。

（二）案例呈现

1.城市空间：地方政府的选择性赋权

在以地方政府为主导的市民赋权下，城市本身所具有的行政等级、人口规模、城市发展战略、地方财政能力等方面的特征，构成了转居农民市民化的重要社会环境和制度背景，决定了其市民身份属性的认定、权利开放的谱系和福利待遇标准。

在“土地换社保”的农转居过程中，市民化的核心要义是获取市民身份和基本社保。但是本研究案例所涉及的三个城市都没有直接将转居农民认定为一般市民，而是将其分阶段纳入城乡居民一体化待遇，并且三个城市对转居农民的基本养老保险和基本医疗保险的安排又各不相同。

2.项目空间：多类型开发项目下的差异化待遇

中国城镇化的推进模式类型多样，这些城市开发通过各种类型的项目落地到各个城市区域，每个开发项目的开发主体、征地程序、补偿标准、征地补偿费分配和安置办法各异，这些项目构成要件既对失地农民的满意度产生显著影响，也决定了农民转居时的安置政策。

本研究所调研的三地四区的24个转居社区涉及多种等级和类型的项目，既有北市为控制城市空间和人口扩张、提升城市质量而进行的旧城改造和基础设施扩建，也有中市为承担国家级重点项目而推动的高新技术产业园区建设，还有以资源节约和环境友好为城市特色的西市推动的环境治理项目和城市新区开发。各个开发项目在地方政府的发展战略中具有的优先级别不同，因此即使同一城市内部，不同项目所能动员的资源和附属条件也相异，由此导致了不同项目所属的转居农民可能获得完全不同的福利待遇安排。

3.村庄空间：位置与行动决定的权益安排

除了基于城市空间的地方政府选择性赋权和项目属性所决定的局部特殊化权利福利待遇外，市民化的主体——转居农民——也不是完全被动地接受所有自上而下的市民权益安排。他们对市民身份和权利的规则与制度的认知，以及运用各种行动策略来实现自身权利诉求的实践构成了村庄空间的维度。这一空间性展现了拆迁村是如何根据自身空间位置的重要性所带来的议价权自下而上地参与到市民权利安排的实践中。

以安置房产权为例，大多数转居农民所获得的安置性住房的产权是不完整的。在本研究所调查的三个城市的24个“村改居”社区中，只有5个社区的安置房是有产权的，其余19个社区都没有产权。造成这种状况的原因各不相同，但是拆迁村庄根据自身空间位置的重要性采取的行动及其议价能力也有可能改变转居农民对安置房产权的获取。西市的三个村庄就展示了三种不同的空间特性和行动策略，进而导致不同的赋权结果。

（三）空间身份权利的建构机制

基于上述案例的比较分析可以看出，作为转居农民的市民化实践，空间身份权利是经由城市、项目和村庄三重空间的多重赋权逻辑建构起来的一系列复杂权利和福利待遇的集合。

首先，城市背景所决定的城市空间影响了对转居农民的市民身份属性认定和基本社保等权利制度安排。转居农民即使获得户籍身份也不能自动享有和普通市民一致的权利和待遇，各个城市基本上都将转居农民作为一个特殊的市民群体，给予特殊的基本养老保险和基本医疗保险参保政策和待遇。这种地方性“市民待遇”体现了典型的“行政赋权”特征。城市内部也会采取“开口子”“重点项目特殊待遇”的方式，将转居农民群体进一步分类，制订不同的待遇细则。因此，转居农民是否、何时以及获得怎样的市民待遇首先取决于所在城市的相关政策安排，城市空间是决定他们市民权益获取的首要因素。

其次，项目属性所确定的项目空间打包了对征地拆迁人群的各种特殊福利待遇，导致了转居农民的局部特殊化赋权。基于城市的地方性市民赋权实际上在操作中被进一步切割为多个局部的项目赋权，即使是在同一城市同一区域内的农民转居，也可能由于所属开发项目的不同而获得不同的市民权益安排和福利待遇。这些权利和待遇并非基于一般性的市民身份，而是带有强烈的群体性福利的特点，是各个转居农民群体由于分属于特定项目开发的空间而获得的特殊赋权。这种碎片化的赋权不仅破坏了市民身份所应具有的充分而平等的权利，而且在“行政赋权”之外引入了项目的逻辑，“项目赋权”进一步加剧了空间身份权利多重赋权逻辑的复杂性。

最后，基于村庄地理位置的价值以及转居农民集体行动和议价能力的村庄空间，决定了地方政府是否对转居农民开放某些稀缺权利。市民权的规范性内容一直处于发展变化之中，哪些内容应当被纳入转居农民市民化赋权的必选项尚无定论，基于村庄空间的转居农民行动实践于是成为一个重要变量。例如安置性住房的产权在市民权谱系中既不是一个必选项，也不是一个必然排除项。从案例实践来看，对于这类市民权利的稀缺选项，不同的行动策略会带来不同的赋权结果：获得完全产权、接受不完全产权，以变通的方式获取更多的房屋使用权。可见，在城市空间决定的基础性赋权、项目空间决定的特殊性赋权之外，村庄空间影响的是转居农民对于市民权体系中稀缺选项的获取状态。

转居农民的市民化实践结果与阐释创新

（一）转居农民的市民化实践结果：被强化的“他者”

基于以上对三地转居农民市民化实践的分析可以发现，转居农民并没有因为获得市民身份而拥有平等而充分的“市民权”，而是获得了在城市、项目和村庄三重空间性下建构起来的空间身份权利。这种空间身份权利表现为一组特殊化的权利和福利集合。这种多重赋权逻辑下的安置政策在客观上强化了转居农民群体的特殊性，没有促成转居农民的充分城市融合，反而加剧了他们的差异化身份认同：他们不仅是新市民，而且是一类特殊的新市民。

虽然并不存在一套标准的市民待遇，但市民权作为一种基于身份的权利，其赋权应当按照“承认”和“一致”的原则，承认转居农民与该城市其他市民具有一样的市民身份，就应当给予他们一致的权益保障，而不是在基本养老保险、医疗保险和住房产权等重要权利缺失的情况下，又基于开发项目和村庄行动能力的不同而打包个别特殊的福利待遇，加深市民的“新”与“旧”之分。转居农民的“部分市民待遇”根源正是在于，对他们的赋权并不是基于市民身份，而是基于城市空间、项目空间和村庄空间而形成的空间身份，从而呈现出赋权不足和过度赋权的叠加。

（二）空间身份权利的阐释创新与不足

本研究尝试引入空间身份权利的概念，从城市空间、项目空间和村庄空间切入分析转居农民市民赋权的多重逻辑，回答了转居农民面临哪些权利缺损和什么样的市民赋权机制造成了这些缺损的问题。作为一种新的解释框架，空间身份权利概念在以下三个方面扩展了对转居农民市民化困境的原因和机制解释：第一，从权利来源和赋权逻辑的角度打开了转居农民市民权利缺损原因的“黑箱”；第二，丰富了关于市民赋权多重逻辑的讨论，在“行政逻辑”之外关注到了“项目逻辑”和“行动逻辑”的作用；第三，推进了市民权的实践观研究，从主体能力的视角来理解市民化。

本研究也存在不足之处，有待进一步的研究补充：其一，缺乏对转居农民市民化困境的文化层面的讨论；其二，缺乏对于市民权其他维度权利赋权实践的讨论。