完善新时代养老服务体系建设

荆小庆 吕锡勇

我国在2000 年左右就已进入老龄化社会，老年人口呈现出基数大、分布广、增长快等特点。目前，我国60 岁以上的人口有2.67 亿，“让所有老年人都能有一个幸福美满的晚年”是习近平总书记心之所系、情之所牵。中共十八大以来，习近平总书记多次走访养老院和社区看望慰问老年人，提出“要积极看待老龄社会，积极看待老年人和老年生活”，要“努力挖掘人口老龄化给国家发展带来的活力和机遇，努力满足老年人日益增长的物质文化需求，推动老龄事业全面协调可持续发展”。以习近平同志为核心的中共中央精心谋划、统筹推进，将积极应对人口老龄化上升为国家战略，出台优化生育政策、加快积累人力资本对冲老龄化趋势，修订《中华人民共和国老年人权益保障法》，出台《国家积极应对人口老龄化中长期规划》《关于加强新时代老龄工作的意见》等重要文件，新时代老龄工作政策体系不断完善。

一、我国人口老龄化现状

一是人口自然增长率持续下降。2016 年，我国全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，当年的新生人口迎来一个小高峰，随后持续下降。人口自然增长率显著下降，人口风险加大。

二是老龄人口增长高于儿童的增长。2018 年底，60 岁以上人口数量首次超过儿童人口数量，而且这个数量差距还有进一步加大的趋势。

三是老年抚养比持续增高。老年人口抚养比是指某一人口中老年人口数与劳动年龄人口数之比，用以表明每100 名劳动年龄人口要负担多少名老年人。截至2020 年，全国老年人口抚养比较10年前提高7.8%，社会劳动力的抚养负担加重。

二、我国养老服务体系建设中存在的问题

一是社会观念落后。笔者调研结果显示，受“送老人去养老院是不孝”等落后的社会观念影响，选择居家养老的老年人占比达90%，只有约10%的老年人选择机构养老。为此，政府、社区、养老机构应致力于将养老服务延伸到老人家中，满足其对社会化养老服务的需求。我国居家养老的失能老人、高龄老人、空巢老人数量巨大，此类老人不仅需要生活照料和精神慰藉，还有医疗护理方面的需求。传统观念短时间内难以扭转，经济能力又限制了老年人的消费水平，从而导致了养老服务供需错位。

二是要素保障不力。目前，我国养老服务体系建设存在医疗资源分布不均衡、医养结合不充分、养老机构融资难、土地保障和用地规划落实难、税收优惠政策力度小等问题。以医养结合不充分问题为例，由于老年病存在常发、易发和突发等特点，患有老年病的老人养老问题亟须解决。目前，我国的医疗机构和养老机构大多互相独立，老年人一旦患病就不得不经常往返于家庭、医院和养老机构之间，既耽误治疗，也增加了家属负担。为此，推进医养结合是优化老年健康服务和养老服务供给的重要举措，是积极应对人口老龄化、增强老年人获得感和满意度的重要途径。

三是缺乏完整的行业标准。养老服务行业存在专业人才匮乏、服务内容单一等问题。从业人员所接受的规范化和标准化培训较少，且大多数培训以简单的生活护理为主，对健康教育、健康咨询等方面内容鲜有涉及。此外，养老行业机构设立、从业人员上岗缺乏统一标准，养老服务体系尚未规范化、标准化。

四是养老金储备亟须加强。自2013 年以来，我国居民的消费水平和社会消费能力都在稳步提升，这是一个有利于产业发展的数据。人社部公报数据显示：2021 年末全国参加基本养老保险人数为102871 万人，比上年末增加3007 万人。全年基本养老保险基金收入65793 亿元，基金支出60197 亿元，年末基本养老保险基金累计结存63970 亿元。据人社部数据统计，2012 年以来，企业退休人员月人均养老金从1686 元增长到2987 元。

虽然我国基本养老保险基金累计结存和退休人员养老金有一定程度的上涨，但与发达国家的差距仍非常明显。只有通过多种渠道积累更多的养老资金，才能真正从根本解决养老服务的支付风险。

三、完善养老体系建设的对策建议

一是坚持政府主导，全面推进养老服务制度建设。要坚持政府主导、民政部牵头、各部门配合、社会多方参与的指导思想，制定并出台系列政策和法规，科学筹划养老服务体系建设。建议有关部门成立省级养老服务产业领导小组，开展养老服务专题研究，将养老服务工作纳入党政工作重要议事内容和年度绩效考核范围，在资金和政策上加大扶持力度，充分发挥政府和相关职能部门的主体作用，从管理的角度规划、设计和制定方针政策，加强检查监督。

二是深入改革创新，加快完善养老服务体系建设。大力发展医养结合型养老服务机构，推进基层医疗向居家和社区延伸。加快制定和完善符合社区养老的专项规划以及标准，因地制宜、精准施策，规划建设形式多样、适应不同老年群体需求的服务内容，并将其纳入重点民生工程项目推进实施。充分发挥政策、资金、项目、服务等方面综合效能，尽快建立养老机构和从业人员的行业标准，加快对从业人员进行专业培训。加快推进智慧养老标准化建设，积极探索不同形态的“互联网+养老”管理服务模式。如建设“智慧养老社区”，打造居家养老信息服务平台，实现养老服务的精准供给，构建“住、养、医、护、康”相结合的养老服务新模式。养老机构可提供集养生、养老、医疗、保健、康复等功能为一体，满足不同消费层次老人的社会化养老服务。此外，可对长期护理保险、失能保险等险种进行完善，规划评估业务流程，切实减轻符合条件的失能老人及其家庭负担，发挥保险效能。

三是加大政策支撑，积极推动养老人才队伍建设。可参照四川省优秀经验做法，实施“百千万养老人才队伍建设工程”、筹办老年志愿服务大会，全面夯实社区养老综合体系人才基础建设。大力开展专业学历教育，加强职业技能培训，增加社区养老服务工作人员数量。提高养老从业人员待遇，探索研究护理员岗位津贴制度，积极培育组建养老服务公益社会组织，建设各级老年人志愿者队伍。养老人才不能只会“养”，还要会“教”，推动实现全社会养老知识的普及和养老、爱老风气的形成。

四是强化要素保障，持续完善养老基础设施建设。要全面贯彻落实《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》。各省（自治区、直辖市）要根据人口老龄化发展趋势，加快制定地方工作方案，在土地规划、优惠政策的落实落地上制定出台系列行之有效的政策措施。加强对社区养老服务中的餐饮、卫生医疗保健、文化娱乐等机构和场所的指导监管，确保社区养老健康有序发展。深化养老服务“放管服”改革，着力破除社会资本参与养老服务业的体制机制障碍，进一步激发市场活力、扩大市场服务规模，探索社会资本进入居家养老、社区养老的可行方式。持续完善养老基础设施建设，合理高效地利用闲置医疗资源，有效满足老年人多样化多层次的养老需求。