《乡村振兴促进法》实施背景下新乡贤的作用、困境及制度完善

王琦

摘要：對新乡贤在农村纠纷调解及农村公共管理和服务方面可以有效发挥治理作用，在“文化繁荣”方面体现为营造乡村社会时代新风，在“组织建设”方面表现为服务群众、化解乡村社会矛盾纠纷。本文分析了新乡贤的内涵与特征，阐述了新乡贤在助力实施《乡村振兴促进法》中的作用，并结合新乡贤在助力实施《乡村振兴促进法》面临制度建设方面的困境，提出了应当扩大新乡贤的选任范围、优化新乡贤的成员结构；通过对接式普法和强化新乡贤主导或协同制定村规民约的能力，提升新乡贤的法治素养；通过修订《村民委员会组织法》或地方立法的方式，明确新乡贤的法律属性和社会地位等建议，以期让新乡贤更好地助力《乡村振兴促进法》的顺利实施。

关键词：新乡贤 乡村振兴 对策建议

*基金项目：国家社会科学基金一般项目《新乡贤与中国农村社会治理法治化创新研究》（项目编号：17BFX167）；司法部国家法治与法学理论研究重点项目《内在性视域下法治乡村的建设路径研究》（项目编号：19SFB1002）；江苏省研究生科研与实践创新计划项目《<乡村振兴促进法>的功能定位与立法模式研究》（项目编号：KYCX21_1222）。

当前，乡村社会空心化、家庭空巢化、人际关系商品化等问题较为严重，农村内部各类社会矛盾突出，处于易发多发期。可以说，我国发展不平衡不充分问题在乡村地区最为突出。因此，实现“两个一百年”奋斗目标，最艰巨繁重的任务在农村，最大的潜力和基础也在农村。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》强调了新乡贤在政治建设、社会建设等方面的积极作用。2021年4月29日，中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议审议通过了《中华人民共和国乡村振兴促进法》，自2021年6月1日起施行。在《乡村振兴促进法》实施背景下，新乡贤在乡村振兴战略尤其是文化繁荣和组织建设两大方面，能够发挥什么样的作用？在实践中面临怎样的困境？如何通过制度建设更好地发挥新乡贤的作用？本文对此进行分析和探讨，并结合新乡贤的特点，提出了相应的对策建议，以期让新乡贤更好地助力《乡村振兴促进法》的顺利实施。

新乡贤的产生不是凭空而来的，而是经过了漫长的历史发展过程。“乡贤”概念自古有之，最早可追溯至东汉时期。如果我们将“乡贤”一词理解为在乡村社会中道德高尚、学识渊博、有所奉献而被农民所敬重的人，那么“乡贤”作为文化传承概念，完全具有超越特定历史时代及其特定历史内涵的一般价值意蕴，可以被继续使用。笔者认为，从常规意义上来讲，新乡贤主要是指在农村纠纷调解及农村公共管理和服务方面发挥治理作用的社会性力量，他们主要是由土生土长的、处于体制外或体制边缘地带的农村精英、发迹于本地的经济精英及发迹于外地但仍具有农民身份的经济精英组成。

从新乡贤的特征来看，他们一般同时兼具以下几点：第一，拥有一定的财富和名望，具有超强的行动能力来致力于乡村建设；第二，能够规范自身行为，具有较强的道德操守和朴素的法律常识；第三，他们与农村存在相当程度的实质性联系，要么土生土长、具有长期的农村生活经验和工作经历，要么身体逃离农村但身份仍属农民、最终会回归农村。可以说，新乡贤是对传统乡贤的历史延续与继承发展。新乡贤继承了传统乡贤的优秀品格，从历史的维度传承和发展了千百年来乡村治理体系中乡贤治理的有益经验，并将之转化为现代乡村社会的物质与精神财富，从而有效地服务于乡村振兴建设。

新乡贤在助力实施《乡村振兴促进法》方面能够发挥一定作用，在“文化繁荣”方面体现为营造乡村社会时代新风，在“组织建设”方面表现为服务群众、化解乡村社会矛盾纠纷。

（一）新乡贤营造乡村社会时代新风

改革开放以来，经济社会快速发展和变化，社会主义市场经济的发展在一定程度客观上催生了村民“一切向钱看”的功利化思想，道德滑坡现象较为严重。以农村的红白喜事为例，现在农村的彩礼、嫁妆和婚礼的攀比之风盛行，大大加重了村民的经济负担；老人去世以后，村民也会攀比丧礼的隆重程度，以此来显示其孝心，更有甚者还出现了娱乐守灵、坟头“蹦迪”等低俗、不文明现象。新乡贤能够有效整合村民的价值观念，“于无声处引领农村地区的社会风尚和民风建设”。以江苏省徐州市梁寨、耿集的新乡贤为例，两乡镇新乡贤组织均成立了红白理事会，围绕乡村红白喜事移风易俗，倡导“婚事新办，丧事简办，其他喜庆事宜不办”新风，破除婚丧喜事活动中各类陈规陋习，杜绝摆阔气、将排场、互攀比现象；倡导集体婚礼等婚庆形式，自觉抵制婚礼车联影响交通、燃放鞭炮污染环境、大办婚宴铺张浪费等不良现象；大力弘扬“厚养薄葬”传统美德，不断增强群众孝老养老意识，宣传殡葬政策，简化治丧程序。对办理婚丧活动中宣传封建迷信、低俗歌舞表演、妨害公共秩序、危害公共安全、侵害他人合法权益和污染环境的行为，坚决予以抵制。不少村庄的新乡贤主持制定了《红白理事会章程》《红事申报准则》《红事庆典综合综合准则》《白事殡葬准则》《家谱祭祖准则》等村规民约，落实简朴的婚丧嫁娶庆生祭祖事宜，形成了新的社会风尚。

（二）新乡贤化解乡村社会矛盾纠纷

新乡贤以“政府的好帮手，群众的贴心人”为基本角色定位，具有人熟、事熟、村情熟的特点和德高望重、说话有分量的优势，在化解各类矛盾纠纷时，是用老百姓的“法儿”，平老百姓的“事儿”。新乡贤作为民间的用法力量，发挥调解矛盾纠纷的作用，是一种新型的用法力量。作为矛盾纠纷调解员的新乡贤，对乡村社会中的各种矛盾纠纷能够及时、妥善地处理。这种矛盾纠纷调解，作为广义上的人民调解，在乡村社会中发挥了巨大的作用，与一般的行政调解、司法调解不同，新乡贤调解对乡村社会各种矛盾纠纷掐得准“脉儿”，找得着“根儿”，摸得着“门儿”，打通了社会矛盾化解的“最后一公里”。因此，新乡贤可以有效化解司法和政府机构无力化解的社会矛盾纠纷，具有不可替代的优势。例如，浙江省诸暨市牌头镇成立“乡贤调解会”，为老百姓提供专业化的法律援助，还成立了各种调解志愿者服务组织，如“老娘舅帮忙团”“孝娘舅服务团”以帮助居民处理纠纷矛盾，取得了良好的乡村治理效果。

尽管新乡贤在助力实施《乡村振兴促进法》中发挥了重要作用，但其仍然面临着制度建设方面的困境。具体来看，新乡贤的主体范围较窄，成员的法治素养有待加强，法律地位亟待立法明确等。

（一）新乡贤的主体范围较窄

当前新乡贤在广大乡村地区的存在和普及状况仍不理想，新乡贤数量较少，身份相对固定，且服务理念和自身能力仍有提高的空间。新乡贤的成员目前主要由“五老一能”人员构成（“五老”泛指老党员、老干部、老教师、老军人、老模范，“一能”是指致富或文化能手），其最大的特点是能服众和有热心。但新乡贤的主体范围绝不能仅局限于“五老一能”，或者说，应对“五老一能”的含义作最宽泛的解释，甚至完全可以超出其语义的射程范围。新乡贤能服众的主要原因不在于他们的身份或能力，而在于他们有较高的道德品质或者在本地区具有较高的威望，具备相关的知识和能力，处事公正，因此村民愿意听从新乡贤的劝导，接受其介入事关自身利益的矛盾纠纷并居中调停。因此，新乡贤的成员选任条件应当遵循最根本的实质标准，其中道德品质应当是新乡贤的强制性标准，村民应当对有意成为新乡贤的个人进行综合素质和能力评价。

（二）新乡贤的法治素养有待加强

乡村调解员是新乡贤的基本角色定位，化解乡村社会矛盾纠纷是新乡贤的主要工作。然而，新乡贤在调处矛盾时，多是用乡情、家庭情感等道德因素感化乡民，从而化解纠纷，较少地考虑到法律因素。究其原因，新乡贤的法治素养有待加强。固然，优秀传统道德是中华文化的重要组成部分，是构建乡村德治体系的主要本土资源。但也应当看到，城乡二元结构解体和文化断裂引发的利益分配纠纷、土地流转纠纷、劳务纠纷、干群矛盾纠纷、家庭矛盾纠纷较多，历史遗留问题众多，上访事件多发且成因复杂多样。因此，乡村社会的矛盾纠纷既要重视道德的感化作用，也要强化法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位。在全面推进依法治国的新时代，党的十八届四中全会提出“坚持依法治国与以德治国相结合，国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用。”虽然新乡贤在调解过程中的最大优势是德治，但根本标准和底线应当是法治，新乡贤作为乡村社会的重要用法主体，应当认同法治，服务法治，宣传法律法规，引导和支持人们理性表达诉求、依法维护权益，解决好群众最关心、最直接、最现實的利益问题，做好《乡村振兴促进法》的助力实施者。因此，新乡贤需要具备一定的法律知识和法治素养，积极引导乡民理性地解决纠纷。

（三）新乡贤的法律地位亟待立法明确

新乡贤绝对不是乡村振兴战略的被动参与对象，而是党和国家推进乡村振兴法治保障的同路人，是实施《乡村振兴促进法》的全心认同者和重要生力军。新乡贤属于具有人望，谙熟地方习惯法和村情民情、擅长化解矛盾纠纷，在乡村富有地位和权威，对乡村秩序的维护极有价值的民间杰出人士。作为我国实施乡村振兴战略的基本内生性力量，新乡贤在助力实施《乡村振兴促进法》的进程中，可以发挥着稳定持久、潜移默化、带头示范的作用，运用恰如其分的法律宣传手段，进一步推进乡村振兴战略的协同化、精细化和法治化。但是，新乡贤在助力实施《乡村振兴促进法》中的法律地位仍然不明确。尽管党和国家的一些政策文件强调了新乡贤文化建设的必要性，但通过国家法律明确新乡贤作为《乡村振兴促进法》第四十一条明确规定的“自治、法治、德治相结合的乡村社会治理体系”中的重要协同主体地位，是完全必要的。

针对前文所述的新乡贤面临的实践困境，我国应当完善相关制度，让新乡贤更好地助力《乡村振兴促进法》的顺利实施。

（一）扩大新乡贤的主体范围

扩大新乡贤的主体范围应当遵守其发挥良好作用的基本逻辑。新乡贤的成员必须具有较高的道德修养，具备相关业务能力并且乐于为乡村社会经济发展做贡献，否则，即使增加了新乡贤的数量，新加入的新乡贤也无法正确履职，反而有损新乡贤通过不懈努力才得以成功塑造的正面形象，不利于新乡贤调解工作的展开以及在文化繁荣和组织建设等方面治理能力的提升。在此基础上，笔者试图探讨新乡贤主体范围的扩大问题，进一步提升新乡贤在助力实施《乡村振兴促进法》方面所发挥的作用。

1.新乡贤的选任范围应当进一步扩大。乡村社会的“五老”人员终究有限，不能满足扩大新乡贤成员人数的实践需求。因此，我们应当让遵纪守法的乡村经济文化能人充分参与到乡村振兴战略的经济、文化和组织事务的建设中来，增加新乡贤的“一能”成员数量，尤其是经济文化能人。经济能人不应狭隘地理解为必须自身经济情况冠绝全村、远超同侪，在致富道路上遥遥领先，已经成为了先富起来的一批人。文化能人也是如此，不应局限于对乡村文化发展做出卓越贡献，还应包括让村民日常生活中接触更多先进文化因素的一批人。因此，遵纪守法、品德贤良的致富或文化能人还应包括自力更生、扭转家庭经济情况、过上更好生活的人以及有口皆碑、在日常生活中润泽乡梓、为村民提供先进文化产品或者分享优秀知识文化的人。

2.新乡贤的成员结构应当进一步优化。为了新乡贤能够更加契合乡村社会现状、促进乡村社会矛盾纠纷的妥善解决、得到更多村民的认可和支持，更好地发展和延续传承，优化成员结构、增加新乡贤中妇女和年轻人的数量势在必行。女性和年轻人加入到新乡贤中来，有助于新乡贤的成员结构实现多元化，更全面、高效地发挥新乡贤在助力实施《乡村振兴促进法》方面的作用。此外，增加“一能”人员在新乡贤中的比重也是优化成员结构的重要方面。

（二）增强新乡贤的法治素养

1.通过对接式普法提升新乡贤的法治素养。新乡贤是用法频率较高、用法事务较多的村民群体，是法治乡村建设的主要用法力量，应当通过对接式普法提升新乡贤的法治素养，同时促进乡村其他用法力量的良性成长。在乡村社会进行对接式普法，是向新乡贤和农民普及他们最渴望了解的法律知识，这些法律知识应当是在乡村社会治理中与村民关系密切又常用的，主要包括婚姻家庭、继承、土地承包经营合同、借贷合同、人身权和财产权的侵权责任，等等。新乡贤要向广大村民宣传国家政策、法律法规和榜样人物，解决纠纷、移风易俗、带头守法扬善，就要先行学习国家政策、法律法规和榜样人物等先进事迹，了解法律的具体规定和违法后果，然后以身作则，带动全体村民自觉遵纪守法，培育文明乡风，建设社会主义新农村。新乡贤通过学习法律知识，在调解纠纷、化解矛盾的过程中，就能够把法律宣讲、法理讲述作为情理感化的基础，将情理的重心定位在法律和法理之上，以法律为基础“动之以情”“晓之以理”。

2.通过强化新乡贤主导或协同制定村规民约的能力，提升新乡贤的法治素养。笔者认为，让新乡贤主导或协同制定村规民约，能够进一步发挥其作为用法主体的作用。例如，一些乡镇的“红白理事会章程”通过规定红事办理基本原则、白事办理基本原则和红白事共同办理基本原则以及理事工作流程等，以通俗易懂的语言，倡导新事新办、勤俭节约的理念，倡导丧事简办、厚养薄葬的新俗，教育引领婚丧嫁娶中的移风易俗。“实用的多元规范融合是提升国家治理能力的规范基础。”村规民约作为基层群众自治制度下的立规定制权的重要体现，对于规范乡村社会秩序具有不可替代的作用。此外，新乡贤应当通过主导或协同制定村规民约，获得村民的内在认同。因为“在所有情况下，法律规范都依赖于社会规范和道德观念。”村规民约的重要作用之一，是将国家法律的基本精神和规范内在化于乡村社会，同时要获得村民的普遍认同，让村规民约走进村民的家中，有效回应村民需求，从而化解矛盾纠纷，实现运用具有规则属性的村规民约处理民间纠纷，推行实现移风易俗的最终目标。

（三）保障新乡贤的法律地位

改革开放以来，我国城镇化进程不断加快，大量的农村人口涌向城市，城乡二元化结构逐步走向解体，这些流失人口使得乡村各方面的资源也在不断流失。但随着乡村社会生态环境的优化，人民生活水平的提高，一部分原来离开乡村、在城市生活和工作了大半生、取得较好发展成绩的堪称新乡贤的人士，有回乡定居的愿望和经济条件。这些新乡贤的返乡，可以带来乡村社会所需要的诸多文化、經济和政治资源。我国应当促进离乡乡贤“在乡化”，鼓励新乡贤反哺乡村，并充分保障他们的法律地位。

我国应当通过立法的方式，明确新乡贤在助力实施《乡村振兴促进法》的法律地位。一是通过全国人大常委会修订《村民委员会组织法》，明确新乡贤在村民自治制度中的协同主体地位，确定其作为村民自治组织的扩展和辅助性组织。二是通过地方立法的方式，在条件成熟的地区先行先试，通过地方性法规明确新乡贤在助力实施《乡村振兴促进法》中的法律属性和社会地位。

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（作者单位：南京师范大学法学院）责任编辑：欣文

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