金融支持镇域经济发展研究

金融是现代经济的核心和血脉，服务实体经济是现代金融业的本质要求。在全面推进乡村振兴战略的宏观背景下，如何推动财政金融融合发展，充分发挥金融支持县域镇域经济发展的作用，是有力有效促进乡村振兴和农业农村现代化的重要任务。本文基于陕西省铜川市镇域经济发展现状，分析当前的发展障碍，提出具体对策，希望对财税金融部门决策有所裨益。

一、我国金融支农政策概况

近年来，党中央、国务院高度重视农村金融工作，综合运用财政税收、货币信贷、金融监管等手段，不断完善金融支农体系，已形成一系列金融支农的政策体系，对于完善金融支农政策扶持体系、推动农村金融良性发展具有重要作用。

一是持续推动金融机构强化支农惠农投入。中央一号文件多次强调要加大政策性金融支持力度，推进农村金融体制改革，改善农村金融服务，确保持续加大涉农信贷投放，鼓励社会资本投向新农村建设。在推动互联网金融发挥作用方面，引导互联网金融、移动金融在农村规范发展，推动部门确权信息与银行业金融机构联网共享。建立适应“三农”需要的专门机构和独立运营机制，健全乡村商业银行服务体系，创新村镇银行设立模式，扩大覆盖面。国家提出对涉农业务较多的金融机构进一步完善差别化考核办法，优化村镇银行设立模式，鼓励银行业金融机构建立服务乡村振兴的内设机构，为乡村振兴助力。

二是构建政府性融资担保体系。一方面，推进全国农业信贷担保体系建设，大力发展政府支持的“三农”融资擔保和再担保机构，完善银担合作机制。2019年，国家明确了农担公司在农业信贷担保体系中的重要职责。近两年，中央一号文件提出要提高农业信贷担保规模，发挥全国农业信贷担保体系作用，做大面向新型农业经营主体的担保业务。另一方面，设立国家融资担保基金。2014年，国家明确要求鼓励建立农业产业投资基金、农业私募股权投资基金和农业科技创业投资基金，2018年，国务院决定由中央财政及有意愿的金融机构发起设立国家融资担保基金，明确了国家融资担保基金业务的正式开展，有效分散融资担保机构风险，发挥再担保“稳定器”作用。

三是加大农业保险保障支持力度。多年来，中央一号文件要求加大农业保险支持力度，持续推进农业保险扩面、增品、提标，要求开发满足新型农业经营主体需求的保险产品，采取以奖代补方式支持地方开展特色农产品保险，按照扩面增品提标的要求，推进稻谷、小麦、玉米完全成本保险和收入保险试点。近两年，中央一号文件强化对相关政策的落地落实，实施农业保险保费补贴政策，督促保险机构及时足额理赔，推进农产品期货期权品种上市，着力健全农业再保险制度，发挥“保险+期货”在服务乡村产业发展中的作用。

四是推动普惠金融满足农村多样化金融需求。在引导金融机构重心下沉方面，2016年至今的中央一号文件中，始终要求推动金融资源更多向农村倾斜，稳妥扩大农村普惠金融改革试点。在金融帮扶农村就业创业方面，引导金融机构对小微企业的扶持力度，开展针对小微企业的专项金融债发行，重新设定小微企业风险权重，合理设置农业贷款期限。在加快推进农村金融创新方面，2015年以来中央一号文件均鼓励各类商业银行创新“三农”金融服务，近两年发展农村数字普惠金融也被提上日程，鼓励开发专属金融产品支持新型农业经营主体和农村新产业新业态，并将地方优势特色农产品保险以奖代补做法逐步扩大到全国。

五是出台税收优惠政策支持农村金融发展。一方面，降低金融机构、融资担保机构涉农涉小业务经营成本，2015年以来国家一系列政策通过降低金融机构、融资担保机构涉农涉小业务的经营成本，有效促进了农业信贷总量持续增加、涉农贷款比例稳定增长。另一方面，提升“三农”、小微主体税收优惠，国家进一步加大对小微企业的支持力度，延续并完善支持农村金融发展的有关税收政策，落实农户小额贷款税收优惠政策，直接减轻了涉农小微主体的税收负担，对加大金融支持新型农业经营主体的力度起到正向激励作用。

二、铜川市金融支持镇域经济发展的现状

融资问题是影响全国多数地区镇域经济持续发展的关键瓶颈，对于作为西北老工业城市和资源枯竭型城市的铜川尤其明显，铜川近几年在破解发展瓶颈上做出了积极探索。

（一）铜川市镇域经济发展基本情况

新型经营主体发展方面。截至2021年底，全市共录入家庭农场名录库1289个，省级示范家庭农场56个，市级示范家庭农场11个，区县级示范家庭农场61个。拥有注册商标6个，通过农产品质量认证6个；全市共有农民专业合作社2702个，其中国家级农民合作社示范社11个，省级农民专业合作社示范社30个，市级农民合作社示范社30个，区县级农民专业合作社示范社46个。市级以上农业产业化龙头企业47个（其中国家级2个、省级12个、市级33个）；创建了3个省级、2个市级农业产业化联合体。绝对规模上取得了明显增长，但与全省相比仍相对落后，低于全省平均水平。

农村集体产权制度改革和村集体经济发展方面。铜川已全面完成了农村集体产权制度改革任务。截至2021年底，359个村核实集体资产51.47亿元，全面消除了“空壳村”，2021年农村集体经济得到稳步发展，经营总收入达到2.94亿元，其中收入10万元以下的村50个，占13.93%；10- 50万元的村129个，占35.93%；50- 100万元的村101个，占28.13%；100万元以上的村79个，占22.01%。

产业发展方面。建立优势特色产业“链长制”，成立粮食、现代果业、生态高效畜牧业等7个产业链和1个政策资金保障工作组，清单式推进；推动特色产业转型升级。积极推广新技术、新品种、新模式，水果面积达到59万亩、产量62万吨；中药材规范化种植面积30万亩，核桃、花椒等干杂果面积约120万亩；积极创建优质农产品。耀州花椒、印台鸡蛋、印台樱桃成功入选全国名特优新农产品。全市成功申报绿色食品3个，有机产品9个，国家农产品地理标志认证5个，名特优新农产品5个。

农村“两权”抵押改革方面。人民银行铜川市中心支行全面总结耀州区“农地”抵押贷款试点经验和模式，鼓励各金融机构把“农地”抵押贷款作为重要涉农信贷产品进行推广，并探索更多的金融支持模式。2020年，以市政府名义印发《铜川市深化农村承包土地的经营权抵押贷款的指导意见》。截至2021年底，全市“农地”抵押贷款累计发放18笔，7875万元。

（二）铜川市金融支持镇域经济发展的举措与成效

1.主要举措

一是盘活农村闲置资源，发展村集体經济，鼓励抵押贷款方式创新。通过推进“三变”改革，盘活农村“三资”，激活农民“三权”，增强村集体自我发展、自我服务、自我管理的能力；积极推广农村土地经营权抵押贷款业务，鼓励开展与农业生产经营周期相匹配的流动资金贷款和中长期贷款业务，建立健全土地流转、抵押贷款等农村各类产权流转交易风险防范机制。

二是扶持新型农业经营主体，发展特色产业，创新金融产品。培育新型经营主体，助推特色产业的规模化经营，促进形成对金融服务和产品有效需求，形成融资、还款的良性循环。创新推出乡村振兴贷、果农贷、奶山羊贷、农机贷、托管贷等促农增收的特色金融产品。

三是充分发挥财政资金撬动作用，完善金融推进工作制度。通过运用奖励、补贴、税收优惠等政策工具，引导不同经济成分和各类投资主体参与，带动金融资源不断投向镇域发展。并在具体工作执行中，先后成立了市金融扶贫工作推进小组、市精准扶贫小额信贷工作推进小组，并由市级和区（县）级负责部门、金融机构三方匹配衔接，明确金融机构包抓制。

四是探索乡镇财政管理体制改革，为乡镇财政所赋能，推进农业保险覆盖率。在全市各财政所设立财政金融支农岗，同时加挂农担工作站牌子，增加乡镇农业信用融资担保体系建设和农业政策保险服务等金融功能，积极宣传财政金融支农政策，搜集、筛选融资担保信息及融资需求。同时承担政策性农业保险的服务职能，积极协调投保主体和承保机构做好保费收缴、定损理赔等工作，打通服务人民群众最后一公里，形成“政担”优势合作的支农惠农新机制，初步建成了省、市、县、乡四级联动，便捷高效的农业信贷融资担保服务网络体系，有效缓解镇域经济发展规模经营中的融资难题，满足“三农”领域日益增长的风险保障需求，激发“三农”领域内生活力。

五是借助金融平台，强化镇域经济发展资金保障。铜川市初步建立“财政+担保+保险”三位一体的财政金融支持体系，有效解决镇域经济发展资金来源问题。加快推进农业信贷融资担保体系建设。全市现有融资担保机构14家，注册资本金额15.61亿元。2021年全市各乡镇（街道）农业信贷融资担保在保余额49245.01万元，在保户数2624户。建立新型政银担保合作模式。市中小企业融资担保公司与各大银行签订合作协议，合力支持小微企业和“三农”发展。2021年为镇域经济融资担保累计1404笔31182.84万元。其中：耀州区646笔14073.3万元，王益区153笔4646.5万元，印台区323笔5106万元，宜君县54笔592.95万元，新区228笔6764.09万元。发挥政策性农业保险支农惠农作用。2021年开展小麦、苹果、设施农业等政策性农业保险险种22个，其中：生猪价格指数和奶山羊羊乳价格指数险作为保成本向保收入转变的市级试点险种首次开展。2021年全市政策性农业保险保费规模4578万元，累计赔付金额为3828.03万元，为农民稳产增收撑起了“保护伞”。

六是建设普惠金融试验区，鼓励金融机构下沉服务，加强信用体系建设。构建多层次普惠金融组织体系，发挥各类银行机构的作用，鼓励机构网点下沉，加大对镇域经济的融资支持；重视金融知识和诚信教育宣传，加强信用环境建设，因地制宜构建“人行主导、政府搭台、机构参与”的信用修复工作机制和“货币政策引导、信贷政策发力、财政政策补充”的信用修复运行机制。

七是以推动农村产权制度改革为抓手，不断发展壮大村级集体经济。全面推进农村集体产权制度改革，经清产核资、成员资格认定，股份量化，铜川市359个村全部完成产权制度改革并建立村级集体经济组织。全市村集体经济收入共计29393.3万元，较2020年增加691.05万元。印台区陈炉镇2123.3万元、印台街道1992.03万元、耀州区天宝路街道1681.5万元收入排名前三。2021年全市家庭农场累计1289个，新培育家庭农场233个；社区农场累计321个，农民专业合作社 2702个，2021年新认定国家农民合作社示范社3个、省级农民专业合作社7个，推荐申报省级示范家庭农场14个。

八是发挥龙头企业示范带动作用。铜川市耀州区香菇农村产业融合发展示范园、印台区苹果农村产业融合发展示范园被纳入第一批省级农村产业融合发展示范园创建名单。畜牧业突破发展。大北农种猪场一期全面建成，已引进3400头能繁母猪。印台区生猪产业园扩繁场已基本建成，存栏能繁母猪6000余头；中药材种植基地持续提升种植质量和效益。已形成以耀州西北部山区、耀州孙塬—董家河片区、王益黄堡片区、印台区305线、宜君雷塬、棋盘、彭镇为重点的区域中药材种植基地，2021年中药材产值达3亿，较2016年1.5亿增长100%。

九是做大做强社区工厂。2021年全市累计建成社区工厂112家，新建52家，完成全年任务104%，社区工厂吸纳就业2080人。其中铜川市信达宝利工贸有限公司作为全市首家社区工厂主体企业被纳入规上企业名录库。社区工厂箱包、农副产品等已纳入扶贫产品目录，全市社区工厂建设初具规模，在助力乡村振兴、就业困难人员稳就业方面发挥了重大作用。

十是发力招商引资，加快镇域经济强势突破。铜川市精准招商有力度，线上线下招商协同发力，2021年全市各乡镇（街道）累计开展招商活动1337场次（在铜1263场次、外出74场次）。全市各乡镇（街道）在建项目478个，其中已建成项目230个。全市招商引资在建项目当年到位资金过亿的项目124个、到位资金超5亿元以上的项目13个。王益区黄堡镇的电子终端产品制造项目、印台区城关镇的陕汽商用车铜川4S店建设项目、耀州区石柱镇的电子注塑制造项目、宜君县五里镇的五里镇商贸小镇建设项目等一批项目陆续建成运营，为全市镇域经济发展注入了活力。

十一是设立政府性融资担保风险补偿资金池。2021年出台了《铜川市政府性融资担保风险补偿资金池管理暂行办法》，设立政府性融资担保风险补偿资金池，明确由铜川市中小企业融资担保有限公司为资金池受托管理人对资金池进行管理，引导全市政府性融资担保机构发挥逆周期调节作用，支持全市实体经济发展。该资金池首期规模2000万元，主要用于市级担保机构开展的政府性融资担保业务发生代偿的风险补偿及对区县的代偿补助。同时将重点引导各区（县）融资担保机构聚焦“支农支小”主业、坚持保本微利运营，凝聚全市融资担保体系合力，用财政资金“小杠杆”撬动银行贷款“大放量”，引导各类金融资源投向小微企业、“三农”等领域，用“真金白银”破解企业融资难题。

2.取得的成效

一是涉农贷款总量增加，融资担保体系不断完善。银行机构方面形成了以各区县信用合作联社为主，其他商业银行为辅的组织体系。从表1可以看出，贷款主体由小农户向新型经营主体转移，金融支持新型经营主体的力度不断增加。担保体系方面，实现了政府性融资担保机构区县全覆盖，且全市政府性融资担保机构对担保金额500万元及以下的小微企业和“三农”主体收取不超过1%的担保费率，降低了综合融资成本。

二是建设普惠金融示范区，增强金融服务覆盖率，培养农民金融意识。发挥普惠金融试点效应，农村金融可得性明显提升。如表2所示，实现了“基础金融不出村、综合金融不出乡镇”；通过数字化普惠工作的推进，如智慧公交、校企智慧食堂、天然气自助支付设备等，引导和培育了农民的电子金融消费习惯，以“宣传+培训+体验”的方式，普及了金融知识，增强农民的金融意识，提升运用现代金融工具的能力。

三是金融数据信息日益完善，统一开放的信息平台逐步建立。目前铜川与金融服务有关并已上线使用的县域平台为宜君县农户综合信用信息评级系统。截至2021年底，已对548户失信贫困户进行了“信用修复”，为其发放贷款2215.9万元。市级“政融通”综合信息服务等平台正在建设中，将及时、快速、有效地为农户和涉农企业提供金融服务。

四是信用评级建档工作稳步推进，金融机构积极完善信用体系不断完善。各银行多是通过整村授信开展农户建档评级，优化金融诚信环境，促进信用与信贷联动，加大对存量不良贷款摸底和清收工作。减轻农户负担和激活农户的自身发展及自救能力，加强与政府、村支两委沟通交流，营造良好的农村金融生态环境。

五是地方类金融发展取得新突破。全市地方类金融機构达到27家，较2018年初增加14家，2021年共向各类市场主体提供资金支持40.67亿元，同比增长130.69%。其中，融资担保、小额贷款、典当行业提供资金支持12.04亿元，同比增长123%；通过应急转贷、供应链配资等向市场主体提供资金支持26.06亿元，同比增长113.08%；通过资本招商赋能产业链，实现智星空间等5个项目落地，总投资2.57亿元。全市政府性融资担保机构对担保金额500万元及以下的小微企业和“三农”主体收取不超过1%的担保费率，降低了综合融资成本，提高了农户融资需求的积极性。

六是铜川普惠金融综合改革试验区建设取得新成果。目前，试验区《总体方案》已由中国人民银行总行进行多轮调研论证完善。铜川市正紧抓营造浓厚氛围、建设数字普惠金融服务平台、创新金融服务模式、完善农村产权交易市场、健全金融顾问制度五项试验区建设重点任务。其中，数字普惠金融服务平台已上线运营，金融顾问制度已落地实施，其他三项重点任务均已取得实质性成果，极大提升了普惠金融服务覆盖面、可得性。

七是财政金融支持民营和小微企业获得新动能。2021年6月，铜川市成功入选2021年度财政支持深化民营和小微企业金融服务综合改革试点城市，获得中央财政奖补资金5000万元。这些契机有效缓解了当地财政压力，为镇域经济发展注入“源水活水”。财政金融系统协同联动，以推进民营和小微企业金融服务高质量发展为目标，以服务实体经济薄弱领域、深化财政金融改革创新、防范化解金融风险为主线，以建立健全融资信贷风险补偿机制、支持市县融资担保机构协同发展、优化金融服务管理和金融信贷环境为抓手，为实体经济发展注入财政金融“源水活水”，助力产业转型升级、经济跨越发展。

三、金融支持镇域经济发展存在的问题和制约因素

（一）存在问题

1.潜在融资需求尚未激发。近年来，铜川各乡镇、街办之间存在经济总量、企业规模、居民收入、公共服务等诸多差距，发展思路、技术等也存在一定程度的不成熟，农业基础设施建设、农产品深加工、节水灌溉、康养等方面发展不充分，乡镇、农村缺乏优质项目，“千篇一律”、“克隆”现象在各乡镇规划建设中都有不同程度的存在，缺乏品牌效应，市场竞争力不足。因此，涉农主体贷款积极性不高，新型农业经营主体的潜在融资需求未能转化为现实需求。

2.金融资金融通不畅。目前，各金融机构农业信贷资金准备充足，但农村小项目多、高端项目少，缺乏符合贷款准入要求的涉农主体，信贷资金进入农村市场较难，限制了金融机构普惠涉农贷款投放力度，导致签约项目多、落地项目少。同时，已落地项目信贷资金规模小，项目发展缺乏统筹科学谋划，自身造血能力不强，金融机构涉农资金使用效率偏低，资金融通不畅。

3.信贷难，融资规模较小。由于农户及新型农业经营主体规模小、盈利能力弱、轻资产、现金流不够充裕等问题，难以通过银行严格的风险控制体系审核，导致农户及新型农业经营主体获得信贷资金较难。从数据来看，虽然客户的贷款的户数较多，但客户的信贷资金的总量不大。

4.资金融通的意识还不够。目前从事农业生产经营的群体集中在六七十年代，年龄也都在五六十岁左右，年轻人较少，对贷款经营或扩大农业生产还没有很强的意识。同时，农业生产也存在很大的不确定性，比如市场、气候、人工等，存在风险，未来收益不确定，所以部分农民对贷款投资发展农业还是较为慎重。

5.缺乏好项目。由于发展的思路、人才、技术等原因导致乡镇、农村缺乏好的优质项目，由于项目的缺失导致对资金的需求不够旺盛，也间接造成农户及新型农业融资担保在保余额不高的现状。

（二）制约因素

1.潜在需求尚未激发的制约因素

（1）发展氛围不浓

一是未能充分调动发展的积极性。短期规划较多，长远发展意识不清晰。面临内外市场威胁，短期规划无法保证镇域经济的可持续发展，管理部门的职能作用也无法充分发挥。因此，发展站位不高、思路不宽导致镇域经济发展的积极性受限。

二是新型农业经营主体体系尚未健全。相比其他地区，铜川市新型农业经营主体主导作用还未充分发挥，规模还有待扩大。如山东兰陵县现已培育农民专业合作社2542家、家庭农场2026家、种植大户142户，重点培育424家农村党支部领办标准化种植、养殖、销售合作社。铜川市培育新型农业经营主体的总量和各类新型经营主体的数量均少于兰陵县，培育模式有待健全。

三是发展规划还不是很明确。铜川市产业发展升级、农业基础设施建设、农产品深加工、节水灌溉、康养等方面的战略规划还不完善，多数乡镇规划的发展思路、产业布局、功能定位不够清晰，镇域间各自发展不能形成合力，激发镇域资金融通需求受限。

（2）专业人才缺乏

一是人才引进机制还不成熟。人才引进主要以财政补贴、项目资助等优惠政策为主，制度的稳定性、可预期性不强，同时对农业经营管理、保险等方面人才的引进力度不足，如农险公司驻点员普遍配备不足，主要依靠基层农办等部门和村干部的协助，难以满足日益多元化的保险市场需求。

二是人才保障机制还不完善。对于“引进来”人才及其子女的教育、医疗、文化等公共服务的供给水平和质量不高，专业人才扎根基层创造的生产生活条件有限，“留不住”的专业人才很难“沉下去”。

三是人才激励还不充足。对于农业科技人才发挥才能、增长才干的流动政策和奖励政策较为缺乏，返乡回乡鼓励政策还不完善，乡村基层人才向上流动渠道仍不畅通，乡镇工作补贴和艰苦边远地区津贴力度不足。

四是人才培训水平较低。培育农村本土人才的力度不足，培训数量较小、规模有限，培训内容不精准、方式方法不新颖，没有建立完善的培训反馈机制，培训的层次性、多元性不足。

（3）集体组织作用未能充分发挥

一是集体经济基础薄弱。传统家庭经营规模小、成本高、生产效率低、生产观念落后。农村集体经济项目同质化，流转和入股形式单一，土地存量未能盘活，缺乏产业链延伸，市场竞争力不足。目前，銅川市除王家砭村等，其他一些乡镇（街道）筹措资金较难，未能形成成熟的集体经济形式。

二是集体经济缺乏融资主体地位。村集体经济融资需求量很大，但融资主体认定较难，农村的集体资产、优势资源尚未充分融入市场转化为资本。虽然各乡镇（街道）不断创新壮大村集体经济（如关庄镇建立“党支部+扶贫专业合作社+村集体经济组织+贫困户”模式），但仍难以克服融资主体壁垒。

2.金融资金融通不畅的制约因素

（1）金融机构自身障碍

一是大型金融机构融资门槛高。大型金融机构的基层分支机构贷款审批权严重不足。经济下行压力下，金融机构对资金的使用效益、运转周期提出更高要求，项目资金审批更谨慎严苛。“提高不良贷款比例容忍度”和“尽职免责”等政策难以真正落实到基层机构网点。

二是农信社等涉农金融机构实力有限。同大型金融机构相比，农信社等金融机构资金体量小、信息化建设落后，涉农贷款能力相对有限，支持镇域经济发展“心有余而力不足”。

三是农村金融产品创新不足。铜川市各金融机构均结合不同乡镇（街道）特点推出创新金融产品，但由于服务对象较为特殊，传统金融工具和金融产品仍占据主要市场。同时，农村金融机构规模小、利润来源少、盈利水平不高、服务范围有限，阻碍了金融产品的创新进程，抑制服务深化。在风险管控的前提下，金融机构还缺乏更有针对性的农村金融创新。

四是信息化建设不完善。铜川市正在建立政融通综合信息等平台，破解金融供需信息不对称问题。但目前信息化平台未涵盖农业龙头企业等新型农业经营主体，“政银企”打通信息不对称效率较低，银行间按不同标准重复做信用调查，信息共享机制不完善。

（2）涉农主体自身障碍

一是信用意识不强。受传统历史、文化、经济等因素的影响，农户贷款主体的诚信意识及农村金融生态环境的改善是一个长期而复杂的过程，部分农户信用意识低，违约风险大，重贷轻还现象仍突出，导致金融机构发放贷款时有顾虑。

二是经营风险大。农业项目自身经营的特殊性导致流动资金缺乏，贷款周期长，抗风险能力弱，难以及时有效获取融通资金。如种植类项目生产季节性强，投入周期长，劳动成本大；养殖类项目及加工类项目建成运行后，紧缺流动资金。

三是有效抵质押品欠缺。农户的财产主要是土地使用权、房产、草牧场、农机等生产性资料和所饲养的牲畜等，农牧产品易发生自然灾害、病虫害，估值不稳定。镇域中小微企业大多租用集体土地或宅基地建房设厂，不动产抵押资源匮乏，原材料和产品市场价格波动大，部分动产变现能力差。

四是贷款规模小，信息不易掌握。多数村办经营实体小、弱、散，达不到借款融资的基本要求。即使达到借贷要求，也因金融机构信贷运营成本较高，可贷资金体量较小。同时，涉农主体分散，信息采集难度大，特别是中小合作经营组织和大量个人行为数据无法获取，难以场景化、批量化审批客户满足信贷需求。

（3）保险担保方面障碍

一是农业保险覆盖面偏窄。农险种类有限，多为保成本的政策性农业保险，以种养殖业保险为主，缺乏创新，险种可选性少，未能合理匹配当地农村产业及农户的多样化需求（如铜川市特色中药材产业保险鲜有涉及），限制了农村金融资金融通。

二是担保力度较小。铜川市对农村保险的补贴力度不断加大，但担保实力仍较弱。如宜君县担保基金规模2000万元，不满足大部分银行的准入门槛；且在单一客户担保余额不超过资本净额10%的监管要求下，无法满足一些重点项目和龙头企业的担保需求。同时，融资担保规模与放大倍数不充分，抑制资金投放效率。目前铜川市政府性融资担保机构注册资金规模15.61亿元，担保在保余额16.17亿元，放大倍数1.04，仅略超一倍。

三是担保与风控机制不完善。当前镇域的财产权利抵押登记、评估、流转等环节仍不畅通，抵押物处置存在困难，服务“三农”的融资担保机制不完善。农业保险机构服务能力不足，保障水平较低，大灾风险分散机制尚不健全。

（4）政策支持效率不高

一是金融支农政策的精准度不够。目前铜川市支农政策仍主要关注总量增长，而铜川以煤炭、电解铝、水泥、陶瓷为支柱产业，带动区域经济发展和镇域农民的就业率，信贷政策与镇域产业经济结构不匹配，尚未实现“精准滴灌”。

二是“两权”流转处置机制不健全。宅基地使用权和农民住房所有权只能在农村集体经济组织内部转移，一旦农房抵押贷款发生风险，抵押物的处置范围较为有限。同时，农业生产具有季节性，若农地抵押物不能及时处置，错过耕种季节，常常出现搁置荒废。

三是各部门协同配合机制有待完善。政府部门与银行类金融机构，农业保险公司、农业担保公司等非银行类金融机构，以及信用评价机构、抵押物评估交易处置机构配合度不高，除省农担与个别商业银行进行合作尝试外，总体上各相关金融机构之间还没有形成有效的风险分担、收益共享机制，各部门协同配合机制还有待完善。

四、金融支农创新的地方实践

（一）新型农村金融组织改革试点创新

2006年底，银监会调整放宽了农村地区银行业金融机构准入政策，并在四川、青海、甘肃、内蒙古、吉林、湖北六省试点开发农村金融市场。经过15年培育发展，目前村镇银行已成为机构数量最多、单体规模最小、服务客户最基层、支农支小特色最突出的“微小银行”。小额贷款公司更是补位服务金融“长尾”客户，提高了农村金融的便利性和可获得性，走出了一条独具特色的普惠金融之路。

（二）“两权”抵押贷款试点工作有序推进

2015年8月，“两权”抵押贷款试点正式启动，各试点地区因地制宜，探索出不同的新模式。例如，江苏围绕基础配套、业务开展和风险缓释三个工作重心，积极推动全省“两权”抵押贷款工作。福建省在产权价值评估、贷款模式等方面做了有益尝试。永春县由政府制定土地经营权评估指导价，对贷款金额在50万元以内的参照指导价，实行免评估。沙县将农村承包土地的经营权与地上附着物等捆绑融资，发展“农村土地经营权+地上附着物”组合担保贷款模式。漳浦县等试点县通过村民信用互助，将农村承包土地经营权、农民住房财产权反担保给政府组建的农业发展公司等，实现抵押融资。

（三）实施财政金融融合支持农业融资

山东省兰陵县创新实施财政金融融合支持农业融资，形成了五大协同支持模式：其一，“平台+”模式，搭建“园区、混改、国企”等融资平台；其二，“人才+”模式，推进“四雁工程”建设；其三，“信息+”模式，推广“乡振通”综合金融服务平台；其四，“担保+”模式，开展“财银担”、“基银担”运作；其五，“保险+”模式，创新开展“保险+期货”。浙江丽水、福建沙县等农村金融改革试点地区积极开展合作担保机制建设，通过补偿农业融资风险缓解农户“融资难”问题。通过村民集资、能人捐资、政府注资等渠道成立村级互助性担保基金，由银行建立专户进行封闭管理，用于为本村村民贷款担保。

（四）数字技术在农村金融领域广泛应用

数字技术在农村金融领域的运用越来越广泛，改善了农村地区金融服务可得性和便捷性。在信用信息获取和供需对接等方面，山东省兰陵县的“乡振通”工程，实现“信息数据汇聚、信贷政策集成、业务平台办理”，助推全县金融信用体系建设和服务乡村振兴。数字技术推动农村支付方式改革，促进农村电商发展。主要模式是村级电子商务服务与村级实体普惠金融服务物理网点相互依托，支持农村产销融合，扩宽产品贸易市场。例如，山西省农村金融服务站与“乐村淘”“美淘村”“京东”等各类电商合作，成为农村电商“体验店”。浙江农信社推出“丰收驿站”“丰收E站”“丰收小站”等金融电商服务平台。铜川市宜君县数字经济助力镇域经济发展，全国第一个“菜鸟乡村农产品上行中心和共配中心综合体”落地宜君，实现了宜君直达西安的“物流高速公路”；引进“AI豆计划”、高德地图、速卖通假发产业带动了300多人就业。

五、金融支持镇域经济发展的总体思路与路径建议

（一）金融支持镇域经济发展的总体思路

金融支持镇域经济发展战略实施的基本内涵是：在防范金融系统性风险和全面推进乡村振兴的大背景下，统筹镇域发展与金融安全，把维护金融安全作为第一位，改革创新农村金融体制机制，发挥财政引导作用，遵循市场化运作原则，提升各方資金使用效益，实现镇域经济可持续性发展。

1.防范风险，维护金融安全

金融活，经济活；金融稳，经济稳。镇域经济发展离不开农村金融支持和改革，但确保重大金融风险应该放在首位，要尽可能做好两者的统筹。一是切实维护农村金融发展安全。顶层设计各类金融协调发展和相互配合的战略规划、执行计划、实施措施和监督考核制度。尽快建立和完善农村征信体系，创新农村信用担保体系，建立农村金融风险缓释机制。二是在确保金融安全的前提下促进农村金融支持镇域经济发展。根据农村金融需求的特点，构建功能完善、分工合理、产权明晰的农村金融服务体系。

2.市场主导，提升各方资金使用效益

处理好财政与金融支持镇域经济发展关系，需坚持“市场主导、政策引导”的基本原则。财政重点负责农村基本公共服务提供，就支持政策制定引导和鼓励的标准；各类涉农金融机构按照商业化原则运作；金融监管部门负责农村金融审慎监管和行为监管。尊重市场规律，允许涉农贷款依据实际情况提高贷款风险溢价，通过整合金融贷款差异性优惠政策工具，以及财政贴息、财政风险基金等方式对贷款进行风险补偿，从而真正强化金融机构支持镇域经济发展的内在激励。

3.因地制宜，培育适合当地实际的项目

立足镇域经济发展现状，根据不同地区的产业优势、资源禀赋、经济社会发展水平和历史文化等特点，结合不同主体的差异化金融需求，创新金融支持镇域经济发展的服务机制和金融产品。加强与镇域经济发展规划相衔接，重点支持镇域的基础设施建设、主导优势产业和特色产品发展，着力提供低收入人群、特别是创业青年和新型经营主体的普适性金融产品和服务。

4.立足长远，实现可持续性发展

镇域经济发展核心是放眼全局、立足长远，实现可持续发展。一是共享发展，突出农村金融的普惠性。以财政政策协同开发金融发展，强化农村基础设施均等化。创新金融服务产品，大力满足个体户以及新型经营主体的金融需求。二是绿色发展，以绿色金融引领镇域经济发展方向。通过构建绿色信贷产品、发行绿色证券、绿色发展基金、绿色保险等绿色金融体系，支持镇域绿色产业加快发展，大力发展循环经济，助力实现“双碳”目标。

（二）金融支持镇域经济发展的路径建议

当前和今后一个时期，金融支持镇域经济发展需紧紧围绕着完善农村金融体系，深化金融改革，培育新型经营主体，深化农村集体产权制度改革，制定镇域经济发展规划这五大路径来展开，政府部门同金融机构需激励相容，协同并进，迈向财政金融融合支持镇域经济发展的新阶段。

1.完善农村金融体系，实现财政金融融合发展

一是组建政府投融资平台。深化铜川国企改革，推进国企实体化经营、资本化融资，积极运作“国企+金融+社会资本”投融资机制，拓宽产业投融资路径。二是要健全融资担保体系。推动政策性担保机构提质增效，放大融资担保倍数。推广创新合作担保机制建设，实现农村地区的互助担保。三是创新涉农保险产品。丰富承保品种，提高保障水平。推动保障水平从保物化成本向保完全成本、保收入转变，开展“保险+期货”的模式。四是统筹农村金融信息化服务建设。建设“乡振通”大数据平台，涵盖财政、公安、人民银行等部门掌握的涉农主体信息，供借款人、金融机构、担保机构等信息关联方参考。

2.深化金融改革，提升金融服务质量

加强农村金融服务体系建设，提升金融服务可得性。一是加强农村金融机构服务体系建设，构建多层次、广覆盖、适度竞争的农村金融服务体系。二是实现线上线下相结合的全功能基层金融服务体系的全覆盖。三是健全农村资金回流机制。通过财政激励引导金融资金回流农村，保证资金“取之于农、用之于农”。四是实施覆盖农村的金融知识培育工程。依托基层村委和财政所部门，加强金融知识宣传和教育。建立守信激励、失信惩戒的金融信用长效机制。

加大金融产品创新力度，精准匹配农村金融需求。金融机构深入了解各类经营主体的贷款需求，创新推出以经营主体、农业产品等为代表的特色金融产品。借助数字科技生产要素，打造“金融机构+农户+电商平台”的合作模式，大力发展供应链金融，围绕农业龙头企业，构建上下游企业及农户的利益联结产业链，以产业链带动金融链发展。积极创新农村金融新业态。依托铜川在绿色产业先行优势和旅游产业丰富的资源，大力推广低碳金融、绿色金融、文化金融等新业态发展。

3.壮大新型农业经营主体，构建有效融资载体

为了加快转变农业发展方式，实现农业跨越式发展，不仅需要细化政策帮扶，还需要技术和品牌的支撑。一要细化政策。政府积极开展相关指导，帮助完善新型经营主体的利益联结机制。加大对基础设施建设的支持，保障新型经营主体的用地指标；建立信息平台，简化各类审批手续；支持开展农业设施设备的抵押贷款和生产订单融资；积极开发适合新型经营主体的保险品种等。二要加强技术对于特色产业的支撑作用。通过引进龙头企业或达成合作，发挥示范引领作用，加快新技术和新管理理念的应用；建设高效的生产基地，引导农民推行标准化生产管理；启动农产品仓储保鲜冷链物流设施建设工程；开展数字乡村试点，加快物联网、大数据、区块链、人工智能、第五代移动通信网络、智慧气象等现代信息技术的应用。三要打造地方知名农产品品牌，增加优质绿色农产品供给。健全农产品质量追溯体系；扩大电子商务进农村覆盖面，加强村级电商服务站点建设，推动农产品进城、工业品下乡双向流通；创新销售渠道，关注前端建设，不断开发适应市场需求的优质产品。

4.深化农村集体产权制度和“三权分置”改革，夯实制度基石

土地产权制度改革，是盘活农村闲置资源，壮大镇域经济的关键。合理利用集体非农建设用地、村级预留用地以及土地整理复垦节余土地，支持村级集体经济组织抱团异地兴建、联村共建；完善多渠道帮扶机制，持续加强对村集体经济产业发展的帮扶和指导，从单一财政扶持转变为政策、财政、智力、金融、技术等综合施策，增强现有产业项目的运营管理水平；建设产权交易平台，通过信息共享，实现产权收益最大化和集体资产保值增值。

继续深化农村土地“三权分置”改革，妥善解决农村土地确权登记颁证工作遗留问题，保障所有权，稳定承包权，放活经营权。政府要加强与金融机构协调，搭建农村产权交易中心建设，健全“农地”抵押贷款管理制度，并向新型经营主体宣传政策；积极探索“农地或农房”抵押试点，发挥农担公司作用。

5.制定镇域经济发展规划，补齐人力资本短板

围绕“十四五”规划和中央农村工作会议精神，结合铜川实际，研究制定《铜川市镇域经济发展“十四五”规划（2021-2025年）》。一要推进镇域产业聚集，发挥镇上连县、下连村的纽带作用，支持有条件的地方建设以镇所在地为中心的产业集群，支持农产品加工流通企业重心下沉，向有条件的镇和物流节点集中。二要规划培育优势产业。坚持走多元化產业发展道路，推广“一村一品，一镇一业”模式，集中连片发展“3+ X”特色种养殖业，加快培育现代服务业、乡村旅游业等新兴优势产业。三要整合现有资源，实现组团发展。探索形成以种植、养殖产业门类为主体的项目组团，扩大产业规模。在产业发展上做到差异化布局，真正实现“一镇一业”、“几镇一业”或若干村一业的产业模式。

镇域经济的发展离不开人才的支撑。一要建强班子。切实选好配强村“两委”班子。加强村班子成员的培养和教育，特别要加强村干部在市场经济条件下经营管理能力的培训。二要建立农业科技人才帮扶队伍。加强领导、规范管理全市各级农业科技人才。加大对农业科技人才的招聘、录用，建立对口帮扶农村集体经济的利益联结机制。三要继续加强培育和评聘农村乡土人才。充分发挥“种养大户”、“流通大户”、“土专家”、“田秀才”等人才的作用。四要出台返乡回乡鼓励政策，培育当地人才和吸引乡贤返乡创业相结合，制定相应优惠政策，鼓励、支持、吸引高层次人才、城市离职退休干部和农业技术人员到农村工作，实现人才向农村的流动。

中国农村财经研究会、铜川市财政局联合课题组

课题组组长：王朝才杨磊

课题组成员：申学锋孟雅莉黄利胡大明李政魏腾查梓琰李天舒何妮

报告执笔：王朝才申学锋黄利魏腾查梓琰李天舒何妮李政