行政组织编的编纂方向:功能与结构——兼议行政组织编对整体型行政的回应

杨 欣

(中国劳动关系学院 法学院,北京 100048)

对于行政法法典化而言,2021年4月全国人大常委会公布的《2021年度立法工作计划》,是将梦想照进了现实。工作计划提出,“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作”。相较于同时提出的环境法典、教育法典,行政基本法典的制定面临着更多的理论和技术难题,需要逐个研判求解,本文拟对法典编纂中的行政组织编进行研究,聚焦于行政组织编的功能与结构,基于我国公共行政的特质,探讨行政组织编建构的逻辑框架。

一、行政组织法在行政基本法典中的功能与地位

(一)行政组织法在行政基本法典中的功能

行政组织法是否作为一个独立的部份在行政基本法典中呈现,以及其后的结构与制度设计,在本源上取决于对行政组织法功能的认知。

1.行政组织法的主导性功能是客观法

“现代国家的决策力与行动力系依行政组织之结构而定”①[德]施密特·阿斯曼:《秩序理念下的行政法体系建构》,林明锵等译,北京大学出版社2012年版,第225页。,从应然的角度,行政组织法作为有关行政组织的建构法,尽管存在“履职公正”等主观面向的要求,但其占主导地位的功能是客观法而不是主观法。就我国而言,我国古代一直重视行政组织秩序的建构,其在行政法制体系中处于中心地位,以《唐六典》为例,20世纪80年代末学界曾有“唐六典是否是行政法典”的争议,以钱大群、李玉生为代表的学者认为《唐六典》不是行政法典,以《周礼》为模式的《唐六典》,内容限于国家机关的组织编制,是以国家机关及职官为纲目而抄摘在行的令、式的有关内容的一部官修典。②钱大群、李玉生:《〈唐六典〉性质论》,载《中国社会科学》1989年第6期,第189-204页。两位学者对《唐六典》性质的判断更接近作为客观法的行政组织法。中华人民共和国成立以来,党和政府一直致力于我国行政组织秩序的完善,尽管手段可能表现为“三定方案”等“试错方案”,但它并不排除规范主义,而是通过知识的累积性发展,去切实地、恰当地进行规范性设计。③沈岿:《公共行政组织建构的合法化进路》,载《法学研究》2005年第4期,第97页。从国外的经验看,德、法等国行政组织法秉持的亦多是客观法定位,德国行政组织法的目的取向被认为在于不断地建构“公共利益秩序”,静态的行政组织法由三部分组成:法律形式、体系上的特有的区分以及特定实体法原则。法律形式的元素包括:职位、行政机关、公法社团、营造物及公法财团,再加上行政法所采用的公司法上的组织形式。以上是行政组织法教学上最重要的内容。近年组织作为管制媒介成为新的关注点,认为行政组织法特别需要参考组织学。④[德]施密特.阿斯曼:《秩序理念下的行政法体系建构》,林明锵等译,北京大学出版社2012年版,第226-231页。与德国类似,法国、日本等国行政组织法均偏向于客观法。法国存在通过客观法实现公共服务的理念,规范的是参与公共行政的所有主体,包括国家行政、地方行政区、公立公益机构、其它专业法人等,权力下放是其关注的重点,⑤[法]让·里韦罗等:《法国行政法》,鲁仁译,商务印书馆,第73-326页。行政组织法为行政组织的分节化 (采取法人形态的公企业等)、分权化 (地方公共团体等),或者与民间团体、个人协作提供了规范依据。⑥[日]山本隆司:《客观法与主观权利》,王贵松译,载《财经法学》2020年第6期,第98-111页。日本行政组织被认为是规范行政机关的法,包括国家行政组织法、地方自治法等。⑦[日]盐野宏:《行政组织法》,杨建顺译,北京大学出版社2008年版,第3-172页。

2.我国行政组织法理论研究偏向主观法

作为行政法的组成部分,行政组织法的功能,不可避免地受到行政法整体功能构造的影响。我国行政法本土的发展以《中华人民共和国行政诉讼法》的颁布施行为基础,以后续的行政复议、国家赔偿、行政处罚、行政许可、行政强制等制度为主干,加之受到同时期发展的民法学、经济法学的影响,又使其形成了独有的特点和局限。这种以行政决定为主要规范对象,以私权保障为主要功能期待,以回避和听取意见等对抗程序为主要制度构造的传统行政法治,基本上属于主观行政法的范畴。①成协中:《行政法平衡理论:功能、挑战与超越》,载《清华法学》2015年第1期,第47页。行政法的这种主观法倾向深刻影响了行政组织法的研究,“由于行政诉讼法的投射,我国行政组织法的研究基本限于行政主体理论”②沈岿:《面向传统、现在与未来的行政法学》,载《行政法论丛》第24卷,法律出版社2019年版,第6页。,经我国学者改造后的行政主体理论不复法国、德国、日本等国的行政分权和地方分权的客观法功能,而是为了相对人更为便利地识别行政复议的被申请人、行政诉讼的被告,具有显明的主观法特质。如同沈岿教授所指出的,“沿着行政诉讼法维度的行政法学发展,终究会受制于这个维度继续延伸的限度”③沈岿:《面向传统、现在与未来的行政法学》,载《行政法论丛》第24卷,法律出版社2019年版,第9-10页。,行政组织法的研究体现了这个限度,其长期偏居为行政救济法提供主体资格论证的一隅,忽视了行政组织本体这座“森林”。

3.我国行政组织法存在客观秩序层面的缺失

我国行政组织法理论研究的主观法偏好难以为行政组织本身的秩序建构提供充分的学术支持,加之实践中“行政组织是行政内部事务”的传统思维,使得我国行政组织法律制度发展缓慢,行政组织法处于严重缺位状态。④薛刚凌:《行政组织法发展缺位之检讨》,载《江苏社会科学》2008年第5期,第111-113页。当前我国行政组织法在客观组织秩序层面存在多重缺失。第一,就组织类型而言,当前纳入行政组织法调整的组织类型狭窄,仅限于国务院和地方各级人民政府,对其他承担行政职能的组织,如自贸区、经济开发区等,现有关注主要停留在行政诉讼被告资格层面;第二,就工作机制而言,已制定的行政组织法内容过于原则,以《中华人民共和国国务院组织法》(以下简称“国务院组织法”)为例,其仅有11条内容,缺乏“委员会”与“部”工作机制的区分,更未规定操作性内容;第三,就组织间的关系而言,《中华人民共和国地方各级人民代表大会与地方各级人民政府组织法》(以下简称“地方组织法”)增加了“区域协同发展机制”的规定(第80条),但对行政机关之间的竞争规则未有所涉及,对行政授权、行政委托、行政协助等制度亦缺乏统一的规范;第四,就行政组织的支持系统而言,对于其中“人的支持”,当前对行政机关工作人员的规范限于《中华人民共和国公务员法》(以下简称“公务员法”)中的公务员,实践中存在辅警等类似身份的人员未被纳入调整对象,人员编制存在两部行政法规中,但未能制定统一的编制法;对于物的支持,“行政公产长期游离在行政组织法的研究范围之外,而公产在公共使用目的的设定、废除和变更、公产界线的划定、公产的相邻关系、公产的维修、不能转让性以及公产保护的处罚、公产的使用等诸多方面,都应受到行政法特殊规范之约束。”⑤沈岿:《面向传统、现在与未来的行政法学》,载《行政法论丛》第24卷,法律出版社2019年版,第8页。

前述行政组织法客观秩序的缺失,一方面,使得行政组织法难以为行政组织的构建提供系统性支持,另一方面,也使得行政组织法与行政组织的改革脱节,以《国务院组织法》为例,改革开放以来,国务院已历经八次规模性机构改革,无论机构还是职能均已远非1982年《国务院组织法》制定时的样态,但《国务院组织法》在这四十年中未做任何修改。

综上所述,籍由行政基本法典编纂的契机,将行政组织法纳入行政法典体系,将行政组织建构成法律上的行为体,规范其内部结构,不仅可以补足当下行政组织秩序存在的缺漏和不足,服务于依法行政、依法治国的治理目标,并且完善的行政组织法有助于行政权力上游畅通、权责分明,其形成的反射利益可使相对人普遍受益。

(二)行政组织法在法典中的地位

1.行政组织法应在行政基本法典中单独成编

与行政活动编在行政基本法典中毋庸置疑的独立地位不同,对于行政组织法而言,尽管学者已就“从行政基本法典的内容定位出发,行政基本法典应当包括行政组织法”进行了充分论证①马怀德:《行政基本法典:模式、内容与框架》,载《政法论坛》2022年第3期,第42-60页。,但对行政组织法在法典中的体例,依然存在“一并规定”还是“单独成编”的争议。

所谓“一并规定”是指将行政主体与行政相对人一并规定在“行政法主体”章节之中。“一并规定”遵循的是法律关系进路,隐含的功能取向是主观法定位,“传统行政法律关系方案、新行政法律关系方案试图以某种概念工具来完整描述行政法上的权利、义务、自由、法律关系等主观法,是主观法体系”②黄宇骁:《行政法学总论阿基米德支点的选择》,载《法制与社会发展》2019年第6期,第157页。,这也是我国行政组织法一贯的研究取向。此方案以应松年教授为代表,主张在“行政法总则”第二章规定“行政法主体”,“公因式”的提取重点体现在存在于所有行政法律关系之中的“行政机关—行政相对人”主体构造。对于行政主体一方,主要规定三项内容:一是主体范围,包括行政机关和法律法规授权组织;二是行政职权,包括行政事权、财权和组织人事权以及相关的管辖权分配和运作;三是行政主体的编制机构管理。③应松年、张航:《中国行政法法典化的正当性与编纂逻辑》,载《政法论坛》2022年第3期,第27-41页。

所谓“单独成编”是指将行政组织作为单独的一编予以规定,在顺序上,可列于总则之后。“单独成编”多遵循的是规范行政权路线,例如,章志远教授主张行政法典设总则和分则,分则按照“权力来源—权力行使—权力监督”的运行逻辑,设“行政组织编”“行政活动编”“监督行政编”,其中,行政组织编聚焦行政权的合法来源,以确保行使行政权的组织和个人均具有合法性。④章志远:《民法典编纂对行政法法典化的三重启示》,载《特区实践与理论》2020年第5期,第24-29页。薛刚凌教授主张从行政法体系化建构的长远目标看,应眼于“大行政法体系”的建构,在“大行政法体系”下,将行政组织法单独成编。⑤薛刚凌:《行政法法典化之基本问题研究——以行政法体系建构为视角》,载《现代法学》2020年第6期,第78-95页。杨伟东教授主张以行政权规范为主线和明线,以公民、法人或者其他组织权利的确认和保障为暗线,编撰行政基本法典,将“行政组织”列为第二编,设置中央行政组织、地方行政组织、行政编制、行政公务人员四章的内容。马怀德教授主张采用行政活动方案确定行政基本法典的体例框架,在总则之后设立行政组织编,包括基本规定、行政机关的组织、编制、机关运行的保障、行政机关的公务员五章内容。⑥马怀德:《行政基本法典:模式、内容与框架》,载《政法论坛》2022年第3期,第42-60页。王敬波教授主张综合行政法学理和法治政府实施纲要的体例,行政法典可以划分为五编,其中“第二编”为“行政组织”,下设六章:第一章行政组织的原则;第二章行政机关;第三章行政编制;第四章国务院组织;第五章地方政府组织;第六章公务员。⑦王敬波:《行政基本法典的中国道路》,载《当代法学》2022年第4期,第19-28页。

就这两种方案比较,“一并规定”的显明特点是从法律关系出发,将行政机关和行政相对人作为法律关系主体,合并规范。持此进路的学者有的虽未明确使用“行政法主体”这样的概括性用语,但其所提方案均包括了“行政相对人”章节,或者列在“行政主体”之前①例如,梁凤云法官提出的行政法典方案主张在总则中规定“行政相对人、行政主体”等内容。参见:梁凤云:《直接制定行政法典的时机已经成熟》, 载《民主与法制》2021年第33期,第42-43页。,或者列于“行政机关”之后。②例如,王万华教授提出的行政法典方案主张在总则中规定“行政机关、行政相对人”。参见:王万华:《我国行政法法典编纂的程序主义进路选择》,载《中国法学》2021年第4期,第103-122页。此类型方案沿袭了我国行政组织法研究的主观法进路,体现了规范行政权和保护相对人权利的意旨,然而,正如前文论述,行政组织法的本质功能是客观法,就行政组织编而言,“一并规定”方案侧重于与相对人密切相关的职权、管辖等内容,只将少许目光投射于行政组织秩序本身,难以全面回应我国当前行政组织制度存在的缺失与不足。而“单独成编”的方案,尽管学者所持的进路不同,对行政组织编结构和内容的观点亦有差异,但该方案将“行政组织”从法律关系框架中独立出来,以组织秩序的建构为目标,更为契合行政组织法的客观法功能。除了理论证成外,在政策层面,行政组织制度也是国家法治建设的重点,党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》特别强调:“完善行政组织和行政程序法律制度”。“单独成编”方案不仅有助于系统建构行政组织客观秩序,发挥法典“填空补缺”的功能,亦更为契合国家完善行政组织法律制度的政策方向,是“更优”方案。

2.行政组织编在行政基本法典中具有相对独立的编纂逻辑

行政组织编作为独立篇章的意义,不应止于形式。“组织法在行政法体系中占有中心地位。行政活动均是在各种组织之中以及通过各种组织发生。”③[德]施密特·阿斯曼:《秩序理念下的行政法体系建构》,林明锵等译,北京大学出版社2012年版,第225-226页。目前学者多是在规范行政权的行政基本法典编纂路线下提出行政组织编的设定,将行政组织编作为规范行政权的一个环节,提出的行政组织编的体系和内容基本围绕行政权的合法性展开,意在明确行政权行使的责任主体,这种与合法性相勾连的建构逻辑,忽略了对行政组织法本身核心概念和目标价值的探查,在此路线之下所提出的行政组织编,其内容基本是围绕行政权的行使而进行的列举。这种对行政组织法内生逻辑研究的忽略是造成我国行政组织法不发达的重要技术原因。行政组织编作为公共行政的支持和保障系统,有必要将目光回落到公共行政本身,在一般性的合法性追求之外,关注我国公共行政的特色与需求,探查与公共行政特质相勾连的行政组织编相对独立的建构逻辑,有的放矢地搭建行政组织编的结构体系。

二、行政组织编的建构逻辑:整体型行政与组织化分解

(一)“职能”是行政组织建构的核心概念

回溯改革开放后的八次国务院机构改革,可以看到一条清晰的主线是职能,而不是其他④1988年、1993年、1998年、2003年、2008年国务院机构改革方案均将转变职能作为改革的重要目标。只有1983年国务院机构改革停留在机构“归并”层面,未涉及职能。参见:任晓:《中国行政改革》,浙江人民出版社1998年版,第181页。,影响并促成了行政机关的机构设置、权力配置,乃至相互关系等基础组织结构,“职能”始终是行政组织制度设计的关键词,理解不同类型职能的内涵与特性,是行政组织编编纂的起点。

从现实位面解读政府职能,我国政府职能的来源多样,其中位阶最高的是《宪法》第89条和第107条关于国务院和地方人民政府职权的规定,其他来源包括法律、法规、规章以及政策性文件等。2003年国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中将政府职能划分为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”,概括了我国政府实施外部管理职能的主要形式,是当下关于政府职能分类的通说。除了前述管理类职能,实践中还存在一类被各级政府列入首要任务目标,但因其超越了传统关于政府职能的研究视域,未被理论界研究和关注的职能,即发展职能。①“发展职能”为薛刚凌教授所提出,她在2021年“中国法治论坛”所做主题报告《“十四五”规划和政府法治建设的创新发展》中阐述了该观点。发展职能的《宪法》依据可归纳为第1条“社会主义制度”条款、第6条“公有制”条款以及第89条和107条关于人民政府“经济职能”的规定。改革开放后,发展职能一直是事实方面政府最重视的职能,地方人民政府工作部门几乎都承担了不同程度的招商引资任务,与之相关联的行政允诺争议已被人民法院正式列为行政诉讼案由(2004年),政府采取多种积极手段促进经济发展,以2022年《国务院关于落实〈政府工作报告〉重点工作分工的意见》(以下简称“意见”) (国发〔2022〕9号)为例,《意见》开篇在“经济社会发展总体目标和政策取向”之下“布置经济发展的预期目标”,提出了包括“拟安排地方政府专项债券3.65万亿元,适度超前开展基础设施投资”等多项措施。在具体手段之外,组建以发展为核心目标的经济开发区,乃至国有企业改革等,都可归类于政府发展职能。2022年《地方组织法》修改,将“职能科学”列入我国地方组织的建设目标(第61条),行政组织编唯有以职能为根基,全面认识政府职能,方能发挥其组织秩序建构的客观法功能。

(二)整体型行政与职能的整体性属性

行政职能受其所处的公共行政范式的影响。根据偏重整体利益还是个人利益,公共行政在价值取向上存在整体型行政与个别化行政的划分。西方国家的行政在类型上偏向于个别化行政,注重个人利益,起始于20世纪80年代前后的新公共管理改革进一步加剧了这种“个别化”倾向,由此引发了对公共行政组织“碎片化”的检讨,公共行政的整体性进入关注视野。以英国为例,作为新公共管理改革的发源地,其在20世纪90年代开启了以“整体性”“合作导向”为中心的“整体政府”改革运动②高轩:《西方发达国家政府部门间关系的几种模式及启示》,载《理论视野》2014第3期,第68-72页。,重要表现之一是修改了1988年《地方政府法》,不再强制要求地方政府将六项公共服务外包,而是赋予地方当局更加灵活地保留行使的整体职能。③杨欣:《论英国地方政府法下中央对地方管制路径的演进》,载《国际论坛》2008年第4期,第68-72页。与西方国家不同,无论基于传统文化还是中国特色社会主义的法治实践,我国公共行政一以贯之的价值取向是强调并重视整体利益,呈现出明显的整体型特征,“强化管理职能整体以及行政系统一体化的整体政府”④王敬波:《行政基本法典的中国道路》,载《当代法学》2022年第4期,第20页。,“共同富裕”“精准扶贫”“区域协商发展”等,均是在整体型行政的框架下进行。近年来,基于效率、公众参与等因素,我国在公共行政领域亦开展了诸如“民营化”“公私合作”等多元尝试,完善与之相关的私主体权益保障,进行分权化探索,但改革并未改变我国公共行政的整体型特质。

与整体型公共行政相对应,我国政府职能在一般的专业化、个别化属性外,亦彰显出整体性特征,突出表现是职能目标及职能内容的确定路径。1992年党的十四大报告提出 “要建立社会主义市场经济体制”,在此目标之下“决心进行行政管理体制和机构改革,切实做到转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率。”2002年党的十六大报告提出“全面建设小康社会”,围绕这个目标提出“要加快政府职能转变”。2017年党的十九大报告在“坚持人民当家作主制度体系,发展社会主义民主政治”中提出“深化机构和行政体制改革”的重要部署,提出“转变政府职能,深化简政放权,创新监管方式,增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府。”报告所确定的职能目标均服务于国家总体任务,职能目标的实现需要整体统筹,其中,针对个别行政职能的组织化配置是实现整体性职能目标的组成部分。

(三)“组织化分解”应“有助于职能实现”

从功能主义的角度,行政组织属于国家机构的范畴,国家机构概念来源于德国近代国家学当中的“国家法人说”,“将国家视为法人,是一种归责模式,这种归责模式又被分层整合到由不同功能区域所组成的构造中,这些功能区域各负有特定的任务和规范权限,由这些功能区域的承担者实施”。①[德]齐佩利乌斯:《德国国家学》,赵宏译,法律出版社2011年版,第128页。作为一个法人,国家只有一个意志,国家下设机关,即功能区域的承担者,分别行使国家的各个部分的职能。②林来梵:《宪法学讲义》,法律出版社第2015年版,第224页。行政组织作为国家法人的下位概念,首要目标在于落实国家任务体系中的行政职能目标,在法治国家的框架下,这一目标的实现依赖于通过行政组织法对职能进行科学、规范的“组织化分解”,据此,在整体型行政的范式之下,有必要将“有助于职能实现”作为行政组织编编纂的指导原则,这也是“行政法的效能原则”对组织法的约束和要求。③沈岿:《论行政法的效能原则》,载《清华法学》2019年第4期,第5-25页。我国有学者将其称为“最佳性”,认为这应当是与“合法性”并列的组织建构规则。④朱新力、唐明良: 《法治政府建设的二维结构— —合法性、最佳性及其互动》,载《浙江学刊》2009年第6期,第138-146页。

“有助于职能实现”可进一步分解出三个层面的内涵:首先,将可实现职能目标的所有组织化手段均纳入调整范畴,注重不同组织化手段的特性,明确规则;其次,针对个别性职能,建构有助于其实现的一般性规则,包括组织形式、工作机制等;最后,重视职能的整体属性,将“有助于整体利益的实现”作为成为处理行政机关之间关系的第一顺位考量因素。例如,在为履行发展职能而产生的竞争关系中,行政机关不仅需要考虑本机关的发展目标,更需要考量国家经济的良性发展以及地区之间的公平竞争。通俗地说,要统筹规划行政机关之间的相互关系,促成组织间合力,协同高效实现公共行政的整体职能目标。

(四)相对人权利保护因素

行政组织编着眼于构建有利于职能“科学、规范”的组织化分解的秩序体系,理论上公民权利已通过立法、政策等意见表达机制体现在政府职能之中,相对人权利保护不是行政组织法建构的直接目标,相对人享有的是良好的组织秩序带来的反射利益,正如有学者所言“行政组织的设定、行政资源的分配、行政内部程序设计等诸多因素,尽管不直接关涉行政法律关系主体的权利义务关系,但对于行政任务的实现和公民权益的保障,依然具有重要意义。在某些极端的情形下,甚至具有决定性意义。”①成协中:《行政法平衡理论:功能、挑战与超越》,载《清华法学》2015年第1期,第45页。但行政组织编中也不是全然不存在与相对人权利发生直接关联的部分,“努力为人民服务”是《中华人民共和国宪法》(以下简称“宪法”)对国家机关及工作人员活动的要求(第27条),对于行政支持系统中公职人员的履职行为,仍有相对人主观权利存在的空间,有必要将与相对人权利联系密切的“履职公正”确定为公职人员的行为原则,“最基本的要求是执行职务的公正性,即所谓的公共行政的公正性原则。”②张兴祥、刘飞等:《外国行政程序法研究》,中国法制出版社2010年版,第94-95页。

三、行政组织编的结构与内容

(一)一级结构:“总则+分则”

根据对职能进行组织化分解的建构逻辑,行政组织编在内容上应当涵盖有助于职能实现的所有组织化手段,这些组织化手段根据规范对象,可区分为一般规定与专门规定,一般规定规范的是有关行政组织的共性规则,可命名为“总则”;专门规定规范的是特定领域的组织手段,可概括为“分则”。

总则在内容上宜采取应松年教授倡导的“提取公因式”模式,“用这种方法可以提高法律的逻辑完整性和内涵经济性,从而避免冗赘的重复”③应松年、张航:《中国行政法法典化的正当性与编纂逻辑》,载《政法论坛》2022年第3期,第37页。,聚焦于有助于实现个别职能和整体性职能一般性规则,进行“实质法典化”建构。

分则规范的是调整特定领域的组织制度和组织手段,一方面,包括“实质法典化”,即针对应纳入而未纳入的行政组织制度确立规则;另一方面,包括对现有法律文件的“形式法典化”,当前我国行政组织单行法存在多位阶的法源体系,法律主要包括《国务院组织法》《地方组织法》《公务员法》,行政法规包括《国务院行政机构设置与编制管理条例》《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》等。除了以上行政组织单行法与规范性文件外,地方层级还存在针对特别经济区的组织法,例如《中国(上海)自由贸易试验区条例》等。“形式法典化”并不意味着对既有法律规范的“复印式”整理,而是籍由法典编纂的契机,在整体性框架下做必要修订。

(二)总则的内容框架

在“有助于职能实现”的指导原则之下,总则“提取”的是行政组织运行的一般性规则,包括立法目的、指导组织建构和运行的原则、行政机关及相关组织形式、工作机制、组织之间的关系等。

1.立法目的和基本原则

立法目的部分旨在明确行政组织编所具有的规范和控制行政组织、构建客观组织秩序的应然功能。

基本原则部分可考虑提取《宪法》《国务院组织法》《地方组织法》以及组织学对行政组织设置和运行的原则性要求,设置包括坚持中国共产党的领导、全心全意为人民服务、依法组织、公正履职、优化协同等原则,并将“有助于职能实现”纳入原则体系。

2.行政机关及其他行政组织

本部分在定义的基础上,基于职能实现导向,明确以行政机关为主体的组织类型、组织建构等,具体包括:

(1)行政机关。定义何为行政机关,根据行政机关所承担的职能,设置首长制的机关与合议制的机关,辅以“与职能相适应的机关形式”作为兜底条款。要求行政机关选择与职能相适应的组织形态,同一组织不宜承担具有内在冲突的不同职能。

(2)党政合设合署机构。我国党政合署办公实践始于20世纪80年代,为了因应两岸民间交流情势,中共中央台湾工作办公室与国务院台湾事务办公室实行“一个机构,两块牌子”。①树备:《海峡两岸关系协会成立前后》,载《中共党史研究》2017年第4期,第72-87页。1992年纪检、监察合署办公。这是基于“党的纪检机关与行政监察机关在监督对象上有相当大的重合,在查处案件等一些具体工作中难免出现职责不清、办事重复、相互脱节、不够协调等情况采取的改革举措”。2018年中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》明确要求:“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公,市县要加大党政机关合并设立或合署办公力度。”全国各层面的机构改革任务在2019年3月底之前已经完成。②黄先雄:《党政合设合署与行政诉讼制度的回应》,载《中外法学》2020年第2期,第304页。行政组织编有必要将此种具有中国特色的机构形态纳入组织类型,规范其组织设置和运行的规则适用。③党政合设合署机构所适用的组织规范,涉及行政组织法与党的组织法规的关系问题,具有较强的特殊性,故本文将在第四部分对其做专门讨论。

(3)行政授权。明确行政授权的主体、授权形式、法律效果等。

(4)行政委托。可提取《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政许可法》(以下简称“行政许可法”)等对于行政委托的共性规定,将行政委托设定为行政机关的一般权限,明确行政委托的主体、形式要件、法律效果,对其中与公民权利密切相关的职能设定法律保留。

(5)承担政府委外职能的私主体。近年政府职能委外是实践的热点,“私法形式的经济企业通过市场以及公私合作,为行政开启了另一个管理可能性。行政组织法必须跨越其传统的专业认识,去深入探讨企业行为的行为模式。”④[德]施密特·阿斯曼:《秩序理念下的行政法体系建构》,林明锵等译,北京大学出版社2012年版,第224-225页。荷兰《行政法通则》就在Aticle1:1b中规定了私主体如果使用公共资金,那么这样的组织适用《行政法通则》。⑤夏雨、Prof.mr.Rob Widdershoven:《荷兰〈行政法通则〉访谈》,载《行政法论丛》第20卷,法律出版社2017年4月版,第372页。为回应政府职能委外提出的问题,行政组织编有必要明确政府委外职能行使时的责任承担,以及对私主体适用公法规则的条件或情形。

3.工作机制

规范的对象包括首长制与会议制,以会议制为重点。当前,我国中央和地方行政机关实行的均是首长制。国务院内部虽存在部、委员会、直属机构、直属特设机构等不同类型的机构,但该划分并未与工作机制挂钩。为了兼顾效率与重大决策的科学性,《国务院组织法》和《地方组织法》中设置了针对首长制的补足机制,包括“政府工作中的重大事项应当经集体讨论决定”“地方各级人民政府实行重大事项请示报告制度”等,特定经济区的立法也进行了创新探索,例如,《中关村科技园区条例》引入了听证制度,规定:“有关中关村科技园区改革、建设和发展的重大决策事项,涉及中关村科技园区市场主体利益的,决策机关应当举行听证”(第62条)。这些规定可以提取为经验,一并成为完整的首长制的内容。

至于会议制,从国外经验看,出于对中立、专业、合法性的要求,采用会议制的多为承担特定行业市场监管职能的机关。我国目前并无关于会议制的成熟经验,现行采用委员会名称的组织,如开发区管委会等,其工作机制与首长制类似。会议制作为与监管职能、咨询类职能相匹配的一种重要的工作机制,行政组织编有必要明确其操作规则,规定会议的类型,平常会议、特别会议各自的召集条件、法定人数、表决方式、会议记录等。

4.行政机关之间的关系

行政机关之间的关系有纵向关系与横向关系之分,纵向关系体现为领导关系,规则相对简单,故本部分规范的重点是横向关系,在有利于整体职能目标实现的导向下,明确指导性规则与具体规则。

对于指导性规则,可参考国外立法①例如,西班牙《公共行政机关及其共同的行政程序法》。参见:应松年主编:《行政程序法立法研究》,中国法制出版社2000年版,第262页。,结合我国实践,要求行政机关在处理相互关系时,遵循以下原则:第一,行政组织处理相互关系时应权衡相关的整体利益;第二,尊重其他行政机关合法行使的职能;第三,向其他机关提供在其履行职能所必要的信息和帮助;第四,诚信履职。

具体规则包括合作规则与冲突规则。行政机关之间的合作关系表现为行政协助,以及为完成特定行政任务而进行的协同等。对于行政协助,规范的重点是协助程序和责任承担;行政协同有两类表现:一类是紧密型的,如《行政许可法》规定的集中办理、联合办理;另一类是相对松散型的,如《中国(上海)自由贸易试验区条例》《中关村科技园区条例》等规定的开发区管委会与“驻区机构”之间的协同工作机制,后者是规范的重点,可规定日常协同机制以及特定情形下跨部门协调指导机制等。对于机关间的冲突规则,可在现行法的基础上提取管辖权冲突的解决规则,另外,针对职能冲突,有必要规定解决方案。

5.行政机关的改革

“我国行政组织的建构不是纯粹设计的成就,而是在渐进发展过程中逐步选择和调试的结果”②沈岿:《公共行政组织建构的合法化进路》,载《法学研究》2005年第4期,第99页。,行政机关的改革属于行政组织重要的动态完善手段,鉴于我国大规模的经济体制改革已基本结束,国家在新时期的任务已基本明确,政府机构做经常性频繁调整的必要性已不存在,相较于改革推进的灵活效率,当前更需要的是稳固机构改革成果,“政府职能转变到哪一步,法治建设就要跟进到哪一步。要发挥法治对转变政府职能的引导和规范作用,既要重视通过制定新的法律法规来固定转变政府职能已经取得的成果,引导和推动转变政府职能的下一步工作,又要重视通过修改或废止不合适的现行法律法规为转变政府职能扫除障碍。”③中共中央文献研究室:《习近平关于全面深化改革论述摘编》,中央文献出版社2014 年版,第73-74 页。这种制定新规则、修改或废止规则根据规范对象更多地体现为行政组织编分则的内容。总则规范的重点是行政机关的改革本身,明确行政机关改革的一般性规则,尤其是程序规则,包括:改革的启动条件、保障改革决策科学化的机制、改革的评价机制等。

(三)分则的二级结构与内容

根据对行政职能进行组织化分解的手段,可考虑将如下制度纳入分则,独立成章,作为行政组织编的二级结构:

一是行政区划制度。作为行政组织编分则内容的行政区划不直接涉及中央与地方关系,亦不规范宪法意义上的地方分级,后者属于宪法调整的国家结构形式,这符合宪法与行政法之间关系的设定,“作为宪法的技术法,行政法只调整代表行政主体执行任务的行政机关”。①应松年:《行政程序法立法研究》,中国法制出版社2000年版,第257页。本部分所指的行政区划,是作为整体性职能实现机制的行政区划分手段,例如,为了履行经济发展职能而设立的各类开发区,“这些开发区和工业园区的设置,集管理和经营于一体,通过土地集约化的经营和政策扶植,促进了经济的快速增长”。②叶必丰:《论我国的法定机构》,载《中外法学》2022年第3期,第626-642页。本章可考虑规定行政区划设置的实质性标准、审批程序、对外的责任承担等,赋予特别类型的行政区划一定的组织自治权,允许其选择与发展职能相适应的组织形式和工作机制。

二是国务院组织制度。国务院在整体职能实现中居于核心地位,其不仅是整体性职能确定的决策主体之一,亦担负着实际的执行和监督职责。我国现行《国务院组织法》制定于1982年,内容简略,与我国行政权在国家权力结构中的地位,以及国务院作为最高国家行政机关所承担的职能不相匹配。从有助于职能实现的角度出发,现行《国务院组织法》缺乏关于中央专属事项、与地方共管事项、中央监管类事项等规定,目前采取的组成部门、直属机构、办事机构的分类标准是否科学,也值得探讨③应松年、薛刚凌:《行政组织法研究》,法律出版社2002年版,第170页。;另外,现有的规定中存在组织类型缺项,垂直管理机构一直游离于《国务院组织法》之外,作为一部制定已有四十年历史的法律,《国务院组织法》面临修改后纳入行政组织编的任务。

三是地方政府组织制度。改革开放以来,地方政府在国家整体性职能目标实现中扮演着最为重要的角色:一方面,中央在地方进行各种类型的改革试验,如经济特区、综合配套改革试验区、自贸试验区等;另一方面,地方政府为了实现经济发展的职能目标,展开了多样化的合作。合作关系最主要的表现是区域经济合作。早在1986年,我国就在“七五”计划中提出了区域合作,典型如长三角经济区、粤港澳大湾区等,以及其他以环境利用和保护为目标的合作等,如河流流域政府间的合作。④薛刚凌、邓勇:《流域管理大部制改革探索——以辽河管理体例改革为例》,载《中国行政管理》2012年第3期,第7-12页。当前,作为《地方组织法》组成部分的“地方各级人民政府”(第四章)仅规定了不同层级地方政府的组成、产生方式、任期与职权,但内容静态化、简略化,未能从职能实现的角度回应地方政府组织运行中的制度创新需求。作为完整的行政组织法的重要组成部分,行政组织编有必要将地方人民政府组织制度纳入其中,在现有组织规范的基础上,对地方政府的改革试验权、组织创新权,以及合作关系等予以规范。

四是事业单位制度。分类改革后的事业单位是我国公共服务职能的主要承担主体①杨欣:《分类改革后事业单位的公法回归与制度设计》,载《理论学刊》2012年第3期,第89-94页。,其中最为庞大的类型是公立学校,其承担了国家义务教育、高等教育等职能。事业单位近年来一直在进行组织结构改革的探索,例如,法人治理模式。行政组织编可考虑对事业单位做单独规定,赋予事业单位与其职能相适应的组织自治权。

五是编制制度。对于编制,我国既往机构改革存在一定程度的精简趋势,一般是按照先调整机构后调整职能的顺序 ,通过梯次型组织机构归并,精简优化行政管理结构。②周志忍:《机构改革应关注并处理好八种关系》,载《行政研究信息》1998 年第17 期。从“有助于职能实现”的视角,某些职能,如公共服务,可通过外包的辅助,实现组织精干高效;而有些政府职能,如宏观调控,客观上需要充足的人力资源支持,不宜过度精简,当前“三定方案”确定的实践路径是“编随职走”,这符合编制确定的逻辑,可以作为编制确定的指导原则,在此基础上,整合《国务院机构设置和编制管理条例》《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》,确立完整的编制制度。

六是公职人员制度。我国《公务员法》于2005年制定,2018年修改,对公务员的规范较为成熟完善,本部分有必要增加的是对非公务员的公职人员的规范,明确其身份取得的方式,应当遵守的行为准则等。

至于公物,当前立法基础薄弱,可采取留白的方式,借鉴荷兰的“成熟一个部分纳入一个部分”的开放式立法思路③夏雨、Prof.mr.Rob Widdershoven:《荷兰〈行政法通则〉访谈》,载《行政法论丛》(第20卷),法律出版社2017年4月版,第372页。,“以开放式的结构体系为将来接纳新的单项行政法律留有空间”。④刘太刚:《中国行政法法典化的障碍、模式及立法技术》,载《甘肃行政学院学报》 2008年第1期,第23页。

四、与党的组织法规的关系处理

与党的组织法规关系的处理是行政组织编结构确定中一个重要问题。对于一般行政机关编制而言,要确定与党的组织规范的衔接方式问题;对于党政合设合署机构,需要提出具体的适用规则。行政组织编对这两类机构宜针对性地采取不同的处理路径。

(一)以“原则性规范”指引的关系处理

以“原则性规范”指引的关系处理主要适用于一般行政机关。当前,在一般行政机关层面,行政组织法与党的组织法规共同发挥作用,主要表现在编制和人事管理领域。一方面,就机构设置和编制而言,国务院并不单独享有机构设置和编制管理权限,依据1991年《中央机构编制委员会工作规则》,中央编制管理机关具有对国务院组成部门、直属机构、办事机构、国务院组织部门管理的国家机构、议事协调机构的设立、撤销或者合并、国务院行政机构的职能调整等事项的“提出方案权”;另一方面,在干部和公务员管理方面,1994年为配合公务员制度改革,党中央出台了《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》,2006年《中华人民共和国公务员法》施行后,中共中央政治局通过、中共中央办公厅印发了《党政领导干部辞职暂行规定》《党政领导干部竞争上岗工作暂行规定》等重要文件,这些文件规范着公务员的录用、干部选拔任用等重要事项。

对于前述党的组织法规与行政组织法密切交织,且在其中发挥主导作用的现实,我国曾有过党政分开的尝试,1982年、1988年、 1993年、1998年的《国务院机构改革方案》均不同程度地提出“有计划有步骤地推进党政分开”,从改革效果看,改革在一定程度上解决了党政不分、以党代政的问题,但是造成了党的领导地位的削弱和党政机构设置的重叠以及职能定位的重复,增加了财政负担,且导致了不必要的职能交叉。①陈鹏:《改革开放四十年来我国机构改革道路的探索和完善》,载《浙江社会科学》2018年第4期,第10页。2018年《宪法修正案》第36条在《宪法》第1条第2款增加:“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”,为党的全面领导提供了宪法依据。行政组织编的编纂应立足于中国的宪法体制,中国共产党的领导地位是这个制度的根本和核心。行政组织的法制化要确保党的政策和国家法律得到统一正确实施,不能把二者对立起来,割裂开来。行政组织编与党的组织法规之间的关系,本质是坚持党的全面领导,要以“坚持中国共产党的领导”为原则指引一般行政机关编制、公职人员管理等领域党的组织规范与行政组织编的适用。

(二)“原则性规范+特别法”的关系处理

“原则性规范+特别法”的关系处理适用于党政合署办公机构。基于职能实现的角度,党的机构与行政机构具有职能目标上的一致性。“党政合署”是针对部分地方党政机关部门林立、权限交叉的现象而提出的改革措施②刘权: 《党政机关合署办公的反思与完善》,载 《行政法学研究》2018 年第 5 期,第39-49页。,2018年《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出:“党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置,实行合并设立或合署办公,整合优化力量和资源,发挥综合效益。”从改革的效果看,党政合设合署机构都是党政复合体且兼具党政两种职能,有利于加强党的领导③丁海玲、范文宇:《双合制 ”:新时代党政机构改革的中国之制》,载《天津师范大学学报》2021年第6期,第83-88页。,契合“有助于职能实现”的组织设置原则,具有组织法层面的科学性;但同时,党政合设合署机构的设置也对行政组织的传统形态提出了新的研究课题,在组织法层面需要处理好行政组织法与党的组织规范的关系。就行政组织编的编纂而言,要研究此类型机构是适用行政组织编“总则”的一般规定,还是另行明确规则;如果选择了后者,是在行政组织编中制定新规则,还是规定适用党的组织规范,或者制定其他特别法,这些需要进一步讨论。

对上述问题的回答应以党政合设合署机构的特征识别为前提,从党政合设合署机构的改革实践看,其既包括早期的合署机构,也包括2018年改革后新设的合设机构。机构本身也从初期的“一个机构、两块牌子”发展到“一个机构、多个牌子”,并且这些牌子之间并不一定是平等或并列关系④段泽孝:《党政合设、合署的历史演进、时代价值与实现路径—基于最佳性考量的视角》,载《浙江工商大学学报》2019年第4期,第102-113页。,有学者考察了2018年机构改革后的党政合设合署举措,归纳出两个类型的特征:一是“党政交叉融合,但保持一定的独立性”;二是“党政合并设立”。党政合并设立可进一步区分为:“党的议事协调机构的办公室或秘书组设在相关行政机关,有关工作由行政机关承担”,以及“国家行政机构并入党的机构”等。⑤黄先雄:《党政合设合署与行政诉讼制度的回应》,载《中外法学》2020年第2期,第303-318页。

综上所述,党政合设合署机构作为新型组织机构,其组织规范的适用,可考虑采取“原则性规范+特别法”模式。“原则性规范”是指“坚持中国共产党的领导”,以此原则性规范指引行政组织编与党的组织规范的适用;“特别法”,是指在总则“党政合设合署机构”部分指明其组织规则可“适用专门的法律规定”,可通过制定单行法的形式规定党政合设合署机关运行的组织形式、组织机构、权力清单、运行程序和法律责任等内容①蒋银华:《党政合设、合署背景下的行政法治变革与完善》,载《行政法学研究》2019年第3期,第78-86页。,以积极的态度回应党政合设合署机构涉及的组织法规范的适用问题。ML